正確處理公法與私法之間的關(guān)系

吳濱

2013年前后，為治理政府投資的建設(shè)項(xiàng)目在工程竣工結(jié)算中屢屢大幅超過(guò)合同預(yù)算金額的流弊，北京、上海、山東等地方政府通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜笙群蟪雠_(tái)了地方性審計(jì)條例或?qū)徲?jì)監(jiān)督條例，規(guī)定政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目必須“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”。但在實(shí)踐中引發(fā)了諸多建筑及相關(guān)企業(yè)對(duì)政府在工程結(jié)算上的不滿與糾紛，中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)遂于2015年向全國(guó)人大提出對(duì)相關(guān)地方法規(guī)進(jìn)行審議的請(qǐng)求。近日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委作出了糾正“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的決定，使得地方政府在社會(huì)治理的具體模式上必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整?？紤]到這是典型的事關(guān)人大立法過(guò)程中引發(fā)的問(wèn)題，本文試圖從法律的角度給予一些解讀。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要加快推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，這說(shuō)明在國(guó)家和社會(huì)治理模式等方面還存在著與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求不相匹配的問(wèn)題。有一種情況就是政府監(jiān)管的范疇越來(lái)越寬泛，政府監(jiān)管的層級(jí)越來(lái)越深入，以致雖然政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重，但政府監(jiān)管的效能反呈下降態(tài)勢(shì)，進(jìn)而使得社會(huì)公平與正義得不到應(yīng)有的彰顯。對(duì)此狀況，學(xué)界早有呼聲：上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。只不過(guò)社會(huì)學(xué)家往往會(huì)就政府、企業(yè)、社會(huì)組織三者之間的關(guān)系亟待調(diào)整作出研判，而法學(xué)專家則會(huì)偏重公法與私法之間的關(guān)系以及它們對(duì)社會(huì)治理影響的程度進(jìn)行考量。

一般認(rèn)為，公法就是指以憲法為基礎(chǔ)的行政法、刑法，以及稅法和其他相關(guān)的程序性法律；公權(quán)是指國(guó)家權(quán)力，包括立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，行政權(quán)即政府權(quán)力。行政權(quán)天然地具有兩個(gè)缺陷，一是有擴(kuò)張的傾向，侵入它不該進(jìn)入的領(lǐng)域；另一個(gè)是容易異化和腐化。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，成熟的法律思想和社會(huì)治理方式，應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用行政法限制行政權(quán)力，防止行政權(quán)的擴(kuò)張和異化，而不是把行政法作為擴(kuò)張和“捍衛(wèi)”行政強(qiáng)權(quán)的工具?！八綑?quán)”即社會(huì)個(gè)體的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括債權(quán)、股權(quán)、環(huán)境權(quán)等。規(guī)范、調(diào)整、指引和保護(hù)私權(quán)的法律，就屬于私法，比如物權(quán)法、合同法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、侵權(quán)法，損害賠償法和公司法、勞動(dòng)（合同）法以及商事法。這八種法律是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的最基本法律?！爸毓ㄝp私法”的行政監(jiān)管模式，最大弊端就是政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理中，忽視私法（民商法）的基礎(chǔ)作用，并且把行政法簡(jiǎn)單地理解為政府監(jiān)管社會(huì)的法，熱衷于通過(guò)立法擴(kuò)張來(lái)“捍衛(wèi)”其行政權(quán)，再憑借行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)施管制型的治理方式。其特征是：（1）把行政權(quán)擴(kuò)張到私領(lǐng)域，擴(kuò)張到本應(yīng)由私法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活；（2）忽視行政指導(dǎo)、行政合同的能動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)行政審批、行政許可和行政處罰等行政強(qiáng)權(quán)，并且誤以為只要是“依法”行使這些行政強(qiáng)權(quán)，就是法制健全，就是法治國(guó)家；（3）由于行政權(quán)的擴(kuò)張，私法的調(diào)整范圍變得很窄，對(duì)私權(quán)的保護(hù)力度很弱，民事司法的地位和作用受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目在施工合同的簽署時(shí)，往往是由政府的某個(gè)具體部門或地方國(guó)有企業(yè)與施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等工程方依照相關(guān)合同法的規(guī)定進(jìn)行簽訂，此時(shí)合同雙方具有平等的法律主體資格及相應(yīng)的民事權(quán)利，一般不會(huì)也不應(yīng)當(dāng)將政府的審計(jì)部門這個(gè)第三方最后的審計(jì)結(jié)果約定為工程結(jié)算的依據(jù)。因此有關(guān)地方出臺(tái)的審計(jì)條例或?qū)徲?jì)監(jiān)督條例顯然與法治的精神相背離，即便是在實(shí)踐中對(duì)建設(shè)市場(chǎng)亂象治理起到了一些表面的效果，但實(shí)質(zhì)是政府治理思維“重公法輕私法”的典型表現(xiàn)，既不符合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，最終也得不到全國(guó)人大法工委的支持。

在法治中國(guó)的行進(jìn)路上，如何治理在建筑領(lǐng)域特別是政府公共投資建設(shè)項(xiàng)目上的眾多亂象呢？筆者認(rèn)為應(yīng)在以下三個(gè)層級(jí)作出改善。一是在項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法及實(shí)施條例不可謂不科學(xué)，但在實(shí)踐中的效果卻往往難以實(shí)現(xiàn)和達(dá)到立法的初衷與效果，究其原因是與該法規(guī)實(shí)施配套的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)治理尚存在諸多問(wèn)題。如社會(huì)誠(chéng)信體系的不完備，多層級(jí)監(jiān)督體系的不配套，科學(xué)技術(shù)手段運(yùn)用的不充分，激勵(lì)與懲處機(jī)制不科學(xué)等等，也就是整個(gè)體系在實(shí)踐中還存在諸多漏洞亟待完善。在此建議相關(guān)問(wèn)題應(yīng)由政府及社會(huì)各方組織專門力量進(jìn)行深度研究，以系統(tǒng)思維和流程優(yōu)化為核心進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)。二是對(duì)合同履行過(guò)程中發(fā)生的利益沖突，應(yīng)鼓勵(lì)以“私法”為主進(jìn)行調(diào)節(jié)，形成沖突雙方均以法治思維化解問(wèn)題，而不是通過(guò)“桌下交易”尋找解決路徑。三是強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)、人大監(jiān)督等監(jiān)管制度，讓事前監(jiān)管、事中知情、事后追責(zé)能夠落到實(shí)處。

由此事件再做一些更深層次的思考。因?yàn)樾实膯?wèn)題，地方政府在社會(huì)治理中往往愿意以公權(quán)的擴(kuò)張來(lái)加快推進(jìn)政府治理的措施，但在依法治國(guó)的今天，政府也明白程序合法性的重要，于是經(jīng)常假道人大先出臺(tái)相關(guān)地方條例。正因如此，這種人大為政府背書的現(xiàn)象也就時(shí)有發(fā)生，故而人大要時(shí)刻牢記自己的監(jiān)督使命，在立法的全過(guò)程中要深刻把握并正確處理公法與私法的關(guān)系。

（作者系廣東省深圳市百勝網(wǎng)絡(luò)智庫(kù)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）endprint