關(guān)于人民監(jiān)督員制度改革的思考

鄭娜

摘要：人民監(jiān)督員制度改革是深化司法體制改革的重要組成部分。2015年《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》出臺(tái)后全國(guó)各地開(kāi)始實(shí)施，本文研究了人民監(jiān)督員制度的法理依據(jù)人民主權(quán)原則；探討改革后人民監(jiān)督員制度的選任方式、監(jiān)督范圍，在實(shí)踐監(jiān)督中的正當(dāng)程序及其存在的問(wèn)題；最后提出完善人民監(jiān)督員制度的路徑，突出深化人民監(jiān)督員制度改革的重要性，增強(qiáng)改革的責(zé)任感。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員制度；人民監(jiān)督員；正當(dāng)程序；司法公正

一、人民監(jiān)督員制度概述

人民監(jiān)督員制度是作為國(guó)家主人的人民群眾來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。我國(guó)《憲法》第2條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)[1]?！比嗣癖O(jiān)督員制度體現(xiàn)我國(guó)人民主權(quán)的憲法原則，即國(guó)家或政府的最高權(quán)力來(lái)源于和最終屬于人民，國(guó)家或政府的最高權(quán)力的“民有”，也弘揚(yáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨依靠人民群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，契合深化司法改革所強(qiáng)調(diào)的公民參與的民主理念。

人民監(jiān)督員制度是運(yùn)用人民群眾的力量對(duì)國(guó)家檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，拓寬人民群眾有序參與司法渠道，保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，具有確定性與強(qiáng)制性?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！痹趯?shí)踐中人民監(jiān)督員制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)自我完善、自我監(jiān)督發(fā)揮重要作用，對(duì)深化司法改革，確保司法公平正義具有重大意義： 首先，人民監(jiān)督員制度踐行了公民參與司法。人民監(jiān)督員通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)了解司法程序，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，不僅改變了監(jiān)督機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的依靠自身力量進(jìn)行監(jiān)督的慣例，而且樹立司法在人民群眾內(nèi)心的權(quán)威、提升司法公信力。其次，人民監(jiān)督員制度確保權(quán)力的制約和平衡?！稇椃ā芬?guī)定人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，地方檢察院同時(shí)受上級(jí)人民檢察院監(jiān)督[2]。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為整個(gè)國(guó)家體系的監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)不受其他機(jī)關(guān)的影響。人民監(jiān)督員對(duì)檢察院職能的監(jiān)督確保權(quán)力的制約和平衡。最后，人民監(jiān)督員制度是司法改革內(nèi)在價(jià)值追求。司法改革所追求的目的是逐步完善司法程序，使其更加合理，確保司法實(shí)體和結(jié)果的公正，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的公平正義[3]。

二、人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容

2015年最高人民檢察院、司法部發(fā)布的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》從人民監(jiān)督員的選任方式、監(jiān)督案件的范圍、監(jiān)督程序等方面完善了人民監(jiān)督員制度。普通公民成為人民監(jiān)督員后，采取隨機(jī)抽選方式，由司法行政機(jī)關(guān)和檢察院組織人民監(jiān)督員對(duì)屬于監(jiān)督范圍的案件提出意見(jiàn)，進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的具體內(nèi)容包括：

1、選任機(jī)關(guān)由內(nèi)轉(zhuǎn)外。人民監(jiān)督員的產(chǎn)生是人民監(jiān)督員行使職權(quán)的前提和保障。2003年以來(lái)人民監(jiān)督員一直由檢察機(jī)關(guān)自我選任、自我管理和自我考核，檢察機(jī)關(guān)不僅是運(yùn)動(dòng)員還是裁判管理員。因此人民監(jiān)督員的職能發(fā)揮一直受到社會(huì)各界的關(guān)注，人民監(jiān)督員無(wú)法獨(dú)立的進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的結(jié)果也備受質(zhì)疑。改革后人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)選任，司法行政機(jī)關(guān)作為輔助國(guó)家法律貫徹實(shí)施的行政機(jī)關(guān)，由其選任、管理人民監(jiān)督員符合其部門屬性，從根源上保障人民監(jiān)督員的獨(dú)立性，遏制了監(jiān)督不到位，確保對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度和強(qiáng)度，提升人民監(jiān)督員監(jiān)督結(jié)果的公信力，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用。

2、監(jiān)督案件的范圍由少變多。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的發(fā)展不斷變動(dòng)，由最初的“三類案件，五種情形”，變更為“七種情形”，黨的十八屆四中全會(huì)明確規(guī)定了人民監(jiān)督員重點(diǎn)對(duì)查辦職務(wù)犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督。在2015年的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》又增加了四種監(jiān)督案件。

具體包括：人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榈陌讣?；超期羈押；違法處理款物的；撤銷案件的；擬不起訴的；不依法予以賠償?shù)?；檢察人員違法違紀(jì)情況的；不服逮捕決定的；強(qiáng)制措施違法的；阻礙依法行使訴訟權(quán)利的；退還保證金而不退還的。[4]目前人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍主要是檢察院自偵案件的一些事項(xiàng)上。

為什么經(jīng)過(guò)改革只確定了這十一中類型為人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍：一是進(jìn)入司法程序的案件依據(jù)法律的規(guī)定需要保密，若將普通案件納入監(jiān)督案件的范圍會(huì)增加案件泄密的概率，不利于案件的處理和保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)力；二是檢察院本身是監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于自己有權(quán)決定的事項(xiàng)如檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的、采取指定居所強(qiáng)制措施等是否合法進(jìn)行自我監(jiān)督難以抵消公眾質(zhì)疑?；趯?duì)上述事項(xiàng)的考慮，將檢察院監(jiān)督的范圍定為十一種情形。三是隨著人民監(jiān)督員制度的完善也有可能將普通案件的其他訴訟行為納入人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍。

3、人民監(jiān)督員的義務(wù)和權(quán)利。人民監(jiān)督員對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查時(shí)，依照法律法規(guī)的規(guī)定不得泄露案件涉及的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和未成年人犯罪的信息[5]。如果人民監(jiān)督員想要更好行使職權(quán)就需要對(duì)案件全方位了解。但有些案件依法需要保密，這就要追求平衡。是選擇對(duì)人民監(jiān)督員半公開(kāi)還全公開(kāi)后要求人民監(jiān)督員依法保守在監(jiān)督案件時(shí)知悉的國(guó)家秘密。筆者認(rèn)為后者更具有合理性。這就要求人民監(jiān)督員要依法保守知悉的案件秘密，如有違反法律規(guī)定的保密承諾、對(duì)案件的正常處理造成不良影響，人民檢察院可向該人民監(jiān)督員的選任機(jī)關(guān)提出處理建議，由選任機(jī)關(guān)作出最后決定，如免除其人民監(jiān)督員資格，書面通知同級(jí)人民檢察院和被免職者本人、推薦單位或組織，向社會(huì)公布，嚴(yán)重者可追究刑事責(zé)任。

與此同時(shí)，要保障人民監(jiān)督員對(duì)案件有知情權(quán)?！渡罨嗣癖O(jiān)督員制度改革方案》中提出為便于人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，要建立職務(wù)犯罪案件臺(tái)賬制度；建立檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度；建立人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制。案件監(jiān)督程序包括案件監(jiān)督前，檢察院應(yīng)向人民監(jiān)督員提供充分的案件材料；案件監(jiān)督中，應(yīng)全面客觀地介紹案情以及對(duì)案件處理的不同觀點(diǎn)和意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)要允許監(jiān)督員查閱案卷，了解案件辦理進(jìn)程。

三、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題及其完善路徑

1、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題。人民監(jiān)督員制度關(guān)系著司法民主、公眾參與、司法公正等價(jià)值的體現(xiàn)，關(guān)系著能否實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督、異體監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度從2003年發(fā)展到2016年取得了很多成效，但在實(shí)踐的檢驗(yàn)中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：

首先，人民監(jiān)督員制度欠缺法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》作為根本法它的第二條、第二十七條、第四十一條為人民監(jiān)督員制度提供了根本法依據(jù)，《檢察院組織法》第七條、《檢察官法》第八條、《刑事訴訟法》第六條提供法律規(guī)范性保障[6]。但從制度本身的規(guī)定來(lái)看，沒(méi)用現(xiàn)行有效的法律規(guī)定人民監(jiān)督員制度，我們?cè)谯`行人民監(jiān)督員制度時(shí)需更強(qiáng)的說(shuō)服力，要制定專門法律。

其次，人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序欠缺正當(dāng)性。導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因包括兩方面：一是案件監(jiān)督員的抽選流程不規(guī)范。在具體案件的監(jiān)督中，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生由司法行政機(jī)關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，人民監(jiān)督員到檢察院直接參與案件監(jiān)督與評(píng)議。人民監(jiān)督員的成員中有律師或者可能有與案件有直接利害關(guān)系的人員，這樣的抽選方式違背了正當(dāng)程序的回避制度。二是人民監(jiān)督員的自身知識(shí)和認(rèn)知的局限性。人民監(jiān)督員根據(jù)自己的生活經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行辨明是非，但是對(duì)于辦案的具體流程不甚了解，導(dǎo)致人民監(jiān)督員對(duì)案件程序問(wèn)題的忽視。在進(jìn)行具體案件監(jiān)督時(shí)，人民監(jiān)督員接觸的僅僅是案情介紹和證據(jù)目錄等案卷資料，人民監(jiān)督員對(duì)案件信息了解并不全面，受自身知識(shí)能力所限，人民監(jiān)督員有可能認(rèn)真履職都發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，更何況在案件信息并非全面的情況下履職。在案件監(jiān)督時(shí)，人民監(jiān)督員看到的僅僅是案件承辦人單方匯報(bào)案情，案卷材料一般也是為承辦人一手整理，有個(gè)人傾向性，這也會(huì)影響到監(jiān)督員客觀全面對(duì)案件做出判斷。

最后，監(jiān)督的實(shí)效性不強(qiáng)。人民監(jiān)督員除了了解案情和法律規(guī)定之外，可以在必要時(shí)向案件當(dāng)事人詢問(wèn)案件事實(shí)，形成比較客觀的處理意見(jiàn)。但在實(shí)踐中人民監(jiān)督員大多是法律工作領(lǐng)域的外行，而案件承辦人都是司法工作領(lǐng)域的內(nèi)行，外行遇到內(nèi)行，人們會(huì)認(rèn)為內(nèi)行的專業(yè)性強(qiáng)，可信度高；從人民監(jiān)督員立場(chǎng)出發(fā)，部分監(jiān)督員來(lái)自于體制內(nèi)，一般情況下是不會(huì)反對(duì)檢察機(jī)關(guān)的處理意見(jiàn)，即使有些時(shí)候人民監(jiān)督員已經(jīng)形成了自己想法，并且提出意見(jiàn)但由于對(duì)自己結(jié)論的不自信，或者處于對(duì)檢察機(jī)關(guān)的感情考慮，檢察機(jī)關(guān)案件承辦人解釋之后也不會(huì)再堅(jiān)持，這些都會(huì)影響到人民監(jiān)督員制度的實(shí)效性。

2、人民監(jiān)督員制度的完善路徑。第一，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化。人民監(jiān)督員制度改變了檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的具體程序和要求，對(duì)普通案件的具體程序的監(jiān)督是對(duì)司法權(quán)力制約機(jī)制的重大改革和完善，實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)、審查起訴權(quán)和審判權(quán)的平衡。按照重大改革都要于法有據(jù)的要求，必須注重立法的引領(lǐng)作用，加快推進(jìn)立法工作。檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民監(jiān)督員在實(shí)踐監(jiān)督中的具體情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)遇到的問(wèn)題提出逐步完善的方案，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究論證，適時(shí)提出立法建議。

第二，規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。一要規(guī)范參與案件監(jiān)督的人員的產(chǎn)生程序。參與具體案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，由司法行政機(jī)關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生。被抽選出的人員由檢察機(jī)關(guān)審核是否是本案當(dāng)事人近親屬、與本案有利害關(guān)系或者擔(dān)任過(guò)本案訴訟參與人的。審核完成后，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知被抽選出的人民監(jiān)督員，說(shuō)明相關(guān)事項(xiàng)，并為其開(kāi)展監(jiān)督工作提供相應(yīng)便利。二要完善案件材料提供和案情介紹程序。對(duì)案件的監(jiān)督分別采取檢察院主動(dòng)和人民監(jiān)督員主動(dòng)。檢察院應(yīng)主動(dòng)向人民監(jiān)督員提供充分的有關(guān)案件事實(shí)、證據(jù)和法律適用等材料；在人民監(jiān)督員監(jiān)督過(guò)程中檢察院有義務(wù)客觀地介紹案件事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定、法律適用。特殊情況下，人民監(jiān)督員可以主動(dòng)通過(guò)收聽(tīng)收訊問(wèn)犯罪嫌疑人相關(guān)錄音錄像了解當(dāng)事人的意見(jiàn)。三要完善人民監(jiān)督員評(píng)議表決和檢察機(jī)關(guān)審查處理程序

[7]。人民監(jiān)督員參與到檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件中，對(duì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件沒(méi)有監(jiān)督的情況制定相應(yīng)的制裁和救濟(jì)路徑。

第三，提高人民監(jiān)督員的履職能力。首先，人民監(jiān)督員要依法履行義務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)要建立人民監(jiān)督員考核制度，及時(shí)掌握人民監(jiān)督員的履職情況，人民檢察院向同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)通報(bào)人民監(jiān)督員履職情況。對(duì)不認(rèn)真履職甚至是違法的人民監(jiān)督員，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勸誡或者根據(jù)情節(jié)作出相應(yīng)的處理。其次，保障人民監(jiān)督的權(quán)利。不僅在查辦案件過(guò)程中邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，在案件辦理結(jié)束之后，檢察機(jī)關(guān)也要開(kāi)展職務(wù)犯罪案件跟蹤回訪，全面監(jiān)督人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣?。?duì)于評(píng)議和表決程序的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督員獨(dú)立性的保障，使其能夠依法發(fā)表自己的意見(jiàn)。最后，重視對(duì)人民監(jiān)督員的培訓(xùn)。人民監(jiān)督員受自身知識(shí)能力所限，即使認(rèn)真履職也有可能發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，通過(guò)培訓(xùn)提升人民監(jiān)督員的法治思維和運(yùn)用法律的能力，彌補(bǔ)監(jiān)督員自身存在的一些缺陷，明確的履行人民監(jiān)督員的職責(zé)。人民監(jiān)督員制度有利于加強(qiáng)人權(quán)保障，防止和糾正偵查活動(dòng)中的違法行為，保障當(dāng)事人合法

權(quán)益，促進(jìn)司法公正，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

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