英國(guó)、新加坡和澳大利亞監(jiān)管沙盒機(jī)制研究及啟示

顏勇

摘 要：當(dāng)前金融科技的發(fā)展突飛猛進(jìn)，但是與之相關(guān)的金融科技監(jiān)管制度卻不能適應(yīng)金融科技發(fā)展的要求。國(guó)際上，英國(guó)、新加坡和澳大利亞為了改善這種局面，已經(jīng)對(duì)金融科技監(jiān)管做出了大膽的嘗試，出臺(tái)了監(jiān)管沙盒制度。本文將在探討監(jiān)管沙盒出臺(tái)的背景、意義、分析這三個(gè)國(guó)家的監(jiān)管沙盒制度異同的基礎(chǔ)上，提出監(jiān)管沙盒機(jī)制對(duì)發(fā)展我國(guó)金融科技的啟示。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；監(jiān)管沙盒；金融科技

中圖分類號(hào)：F833.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（7）-0067-03

2015年3月，英國(guó)金融行為監(jiān)管局將源自計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域的沙盒機(jī)制應(yīng)用到金融科技監(jiān)管上，提出了監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）的概念。按照英國(guó)金融行為監(jiān)管局的定義，“監(jiān)管沙盒”是一個(gè)“安全空間”，在這個(gè)安全空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以測(cè)試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營(yíng)銷方式，而不用在相關(guān)活動(dòng)碰到問(wèn)題時(shí)立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。

從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，監(jiān)管沙盒是監(jiān)管當(dāng)局為支持金融科技創(chuàng)新而建立的一種制度安排，通過(guò)這項(xiàng)制度，使得創(chuàng)新企業(yè)可以在免除一些如許可證、資本、信用、管理等監(jiān)管要求的情況下，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以控制的范圍內(nèi)，在消費(fèi)者權(quán)益能夠得到保障的基礎(chǔ)上，在真實(shí)的環(huán)境中測(cè)試其新產(chǎn)品、新服務(wù)。通過(guò)該項(xiàng)制度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)?shù)胤艑挶O(jiān)管規(guī)定，減少金融科技創(chuàng)新的規(guī)則障礙，鼓勵(lì)更多的創(chuàng)新方案由想法進(jìn)入實(shí)踐。

自2016年5月，英國(guó)正式接受監(jiān)管沙盒申請(qǐng)以來(lái)，新加坡和澳大利亞也陸續(xù)出臺(tái)了自己的監(jiān)管沙盒制度。監(jiān)管沙盒方式越來(lái)越受到國(guó)際上的廣泛歡迎，中國(guó)香港、泰國(guó)、阿布扎比和馬來(lái)西亞的監(jiān)管當(dāng)局也推出了自己的監(jiān)管沙盒計(jì)劃，加拿大、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管部門也正在對(duì)監(jiān)管沙盒進(jìn)行積極研究。本文將主要通過(guò)對(duì)英國(guó)、新加坡和澳大利亞的監(jiān)管沙盒機(jī)制進(jìn)行比較分析，提出對(duì)我國(guó)金融科技監(jiān)管的相關(guān)啟示。

一、監(jiān)管沙盒出臺(tái)的背景

（一）金融科技推動(dòng)著金融創(chuàng)新的發(fā)展

自21世紀(jì)以來(lái)，科技在金融業(yè)務(wù)發(fā)展中的作用越來(lái)越突出。這種發(fā)展可以分成兩個(gè)階段來(lái)看，本世紀(jì)初的幾年之前，科技可以說(shuō)是從輔助金融業(yè)務(wù)的角度來(lái)提升金融的效率，是一種金融業(yè)務(wù)電子化的過(guò)程，但是近幾年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的發(fā)展，使得科技不再是金融業(yè)務(wù)的輔助工具，而是呈現(xiàn)出引領(lǐng)金融業(yè)務(wù)的趨勢(shì)，甚至成為了金融業(yè)務(wù)發(fā)展的核心動(dòng)力。鑒于金融科技的巨大推動(dòng)作用，從已經(jīng)推出監(jiān)管沙盒的三個(gè)國(guó)家來(lái)看，三國(guó)都認(rèn)為，促進(jìn)金融科技的發(fā)展，是促進(jìn)其金融業(yè)務(wù)發(fā)展，維持其金融中心影響力，樹(shù)立金融科技領(lǐng)導(dǎo)者地位的重要舉措。

（二）現(xiàn)有的監(jiān)管制度不能適應(yīng)金融科技的發(fā)展

新科技的出現(xiàn)不僅對(duì)金融產(chǎn)品、服務(wù)、銷售渠道帶來(lái)了深刻改變，而且對(duì)傳統(tǒng)的金融生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了極大的沖擊，包括：傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)模式、金融理念，特別是法律法規(guī)、監(jiān)管體制等。各國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管體制或多或少的都存在著制約金融科技發(fā)展的因素，如果不對(duì)金融科技的發(fā)展做一些特殊安排，將很有可能導(dǎo)致重要的或者顛覆性的創(chuàng)新被扼殺。金融危機(jī)證明，如果采用輕觸式監(jiān)管--即最少監(jiān)管，將可能導(dǎo)致“監(jiān)管失效”、金融風(fēng)險(xiǎn)累積。因此在金融監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行適應(yīng)性變革，制定一些特殊的政策安排，在給金融創(chuàng)新保留適當(dāng)空間的同時(shí)，又能使金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)在監(jiān)管可控的范圍內(nèi)，是世界各國(guó)目前普遍的政策目標(biāo)，監(jiān)管沙盒方案正好吻合了這一要求。

二、監(jiān)管沙盒的意義

（一）從市場(chǎng)的角度看，監(jiān)管沙盒有利于金融科技創(chuàng)新的發(fā)展

一是有利于提升金融科技創(chuàng)新的效率。過(guò)去由于監(jiān)管的不確定性造成的延誤過(guò)大的影響著創(chuàng)新者，導(dǎo)致創(chuàng)新時(shí)間和創(chuàng)新成本大幅增加。同時(shí)也由于監(jiān)管的不明確，導(dǎo)致投資機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的估值減少，使得創(chuàng)新產(chǎn)品獲得資本的能力不足。監(jiān)管沙盒機(jī)制有利于減低監(jiān)管的不確定性，提升創(chuàng)新的效率。二是監(jiān)管沙盒有利于擴(kuò)大金融創(chuàng)新的廣度和深度。一方面，通過(guò)沙盒，正常監(jiān)管情況下不能夠上市的產(chǎn)品或服務(wù)，有可能通過(guò)監(jiān)管沙盒進(jìn)行上市測(cè)試。另一方面，監(jiān)管沙盒也給了更多普通創(chuàng)新者一個(gè)機(jī)會(huì)，使得金融創(chuàng)新不再只是金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

（二）從監(jiān)管的角度看，監(jiān)管沙盒有利于促進(jìn)金融監(jiān)管水平的提升

一方面，監(jiān)管沙盒機(jī)制改變了傳統(tǒng)上監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間貓和老鼠關(guān)系，將監(jiān)管者和創(chuàng)新者有機(jī)的整合起來(lái)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠深度參與到創(chuàng)新之中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和創(chuàng)新之間不斷的雙向反饋互動(dòng)，監(jiān)管能及時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策，創(chuàng)新者能及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品方案，實(shí)現(xiàn)金融科技創(chuàng)新和有效監(jiān)管的共同發(fā)展。另一方，監(jiān)管沙盒的提出，擺脫了傳統(tǒng)上，要么以統(tǒng)一方式進(jìn)行監(jiān)管，要么統(tǒng)一不管這種一刀切的管理方式，為金融監(jiān)管方法指明了新的發(fā)展方向。

三、英國(guó)、新加坡和澳大利亞監(jiān)管沙盒政策的分析

監(jiān)管沙盒由英國(guó)推出后，新加坡、澳大利亞在借鑒英國(guó)監(jiān)管沙盒的基礎(chǔ)上制定了適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管沙盒制度。三個(gè)國(guó)家的監(jiān)管沙盒制度的主要內(nèi)容如下：

在管理方式方面，英國(guó)和新加坡類似，采用審批制，由試圖進(jìn)入沙盒的機(jī)構(gòu)提交監(jiān)管沙盒申請(qǐng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的創(chuàng)新性、消費(fèi)者益處等方面進(jìn)行評(píng)估后，給予進(jìn)入沙盒或拒絕的審批結(jié)果。澳大利亞的方式則非常不同，澳大利亞采取備案制，允許符合條件的金融科技公司在向監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案之后，按照澳大利亞證券和投資委員會(huì)制定的兩份概念驗(yàn)證許可豁免文件要求，無(wú)需持有金融服務(wù)或信貸許可證即可測(cè)試特定業(yè)務(wù)。在兩份文件里，澳大利亞對(duì)許可證豁免設(shè)置了非常嚴(yán)苛的條件，如服務(wù)的零售客戶人數(shù)在100人之內(nèi)、公司客戶的風(fēng)險(xiǎn)敞口在500萬(wàn)澳元以內(nèi)等等。如果測(cè)試機(jī)構(gòu)想突破這些限制，則必須申請(qǐng)單獨(dú)救濟(jì)。

在監(jiān)管沙盒適用范圍方面，英國(guó)、新加坡和澳大利亞均是為了支持金融創(chuàng)新，但是適用范圍卻有區(qū)別，新加坡發(fā)布的《金融科技監(jiān)管沙盒指南》的中明確將沙盒監(jiān)管的范圍局限于金融科技領(lǐng)域，而英國(guó)和澳大利亞頒布的監(jiān)管沙盒的適用范圍則更廣，積極推行有顛覆性的金融模式發(fā)展，其要求為產(chǎn)品或服務(wù)顯著異于傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)，核心標(biāo)準(zhǔn)為是否有益于消費(fèi)者。endprint

在企業(yè)準(zhǔn)入方面，澳大利亞豁免許可證針對(duì)某類服務(wù)，但準(zhǔn)入條件較為嚴(yán)格，對(duì)資金風(fēng)向敞口有一定規(guī)定并取得銀行及相關(guān)部門支持，新加坡與英國(guó)的企業(yè)準(zhǔn)入門檻相似，主要由相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)金融科技企業(yè)的創(chuàng)新性與價(jià)值性進(jìn)行衡量。

在許可證豁免機(jī)制方面，各國(guó)除了按照正常的程序或法規(guī)獲得許可證豁免外，英國(guó)和澳大利亞為了降低申請(qǐng)者進(jìn)入沙盒的時(shí)間和資源成本、資質(zhì)要求等，還為企業(yè)進(jìn)入沙盒設(shè)置了便捷途徑，但是兩國(guó)在方式上有所不同。英國(guó)受制于歐美法律，為了提供更廣泛創(chuàng)新支持，制定了沙盒傘方案。允許行業(yè)成立一個(gè)非營(yíng)利公司充當(dāng)沙盒傘，通過(guò)這個(gè)公司，可以允許未獲授權(quán)的創(chuàng)新者以指定代表的身份在保護(hù)傘下提供服務(wù)，通過(guò)沙盒傘來(lái)獲得許可證豁免。傘型公司需要獲得適當(dāng)?shù)脑偈跈?quán)權(quán)限，并接受英國(guó)金融行為監(jiān)管局的監(jiān)督，傘型公司監(jiān)督其指定代表。澳大利亞與英國(guó)的方案的不同點(diǎn)是，澳大利亞將這個(gè)任務(wù)交給了持牌金融機(jī)構(gòu)，允許測(cè)試機(jī)構(gòu)在成為牌照持有人的指定代表后而獲得許可證豁免，在這種情況下，測(cè)試機(jī)構(gòu)是代表牌照持有人提供服務(wù)而不是自己。新加坡在這方面沒(méi)有特別安排。

在政策靈活性方面，新加坡較英國(guó)和澳大利亞更為靈活。新加坡的監(jiān)管沙盒管理由新加坡金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)，而新加坡金融監(jiān)管局是新加坡的中央銀行，全面負(fù)責(zé)新加坡的金融監(jiān)管，本身能授權(quán)的范圍較大。另一方面，新加坡的監(jiān)管沙盒政策只是對(duì)申請(qǐng)監(jiān)管沙盒的流程進(jìn)行了規(guī)定，沒(méi)有過(guò)多涉及業(yè)務(wù)規(guī)定，采取的是具體案例具體管理的方式，因此其監(jiān)管沙盒的靈活性較高。英國(guó)的監(jiān)管沙盒由英國(guó)金融行為監(jiān)管局管理，而英國(guó)金融行為監(jiān)管局是由財(cái)政部負(fù)責(zé)管理的非政府組織，本身層級(jí)相對(duì)較低，能授權(quán)的范圍有限，且目前還受歐盟法律的約束，因此其政策靈活性一般。澳大利亞的政策比較特殊，由于其采用的是備案制，任何創(chuàng)新者，只要滿足規(guī)定，都能進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)，因此，其在監(jiān)管沙盒政策上做了大量細(xì)致的規(guī)定，如果不申請(qǐng)單獨(dú)救濟(jì)的話，可以認(rèn)為澳大利亞的監(jiān)管沙盒政策沒(méi)有可以協(xié)商地方。

在消費(fèi)者保護(hù)方面，三國(guó)都規(guī)定了客戶在使用前，沙盒公司只能對(duì)已經(jīng)知情同意參加實(shí)驗(yàn)的消費(fèi)者測(cè)試其解決方案，并告知消費(fèi)者潛在風(fēng)險(xiǎn)及可得到的補(bǔ)償。同時(shí)應(yīng)在執(zhí)行測(cè)試前，應(yīng)制定切實(shí)的補(bǔ)償方案并準(zhǔn)備相應(yīng)資源。

綜上所述，以上三個(gè)國(guó)家對(duì)監(jiān)管沙盒制度的運(yùn)用方式大體一致，但因各國(guó)金融背景、當(dāng)前金融環(huán)境以及預(yù)期目標(biāo)有所差距，相關(guān)監(jiān)管規(guī)則制定上存在著一些小的差異，因此，其他國(guó)家借鑒監(jiān)管沙盒制度推動(dòng)金融科技發(fā)展時(shí)，需根據(jù)本國(guó)國(guó)情，制定適合本國(guó)國(guó)情的金融科技的監(jiān)管道路。

四、對(duì)我國(guó)發(fā)展金融科技的政策啟示

（一）金融科技應(yīng)在適度監(jiān)管下發(fā)展

金融科技作為一種新生的、對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的事物，過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管，雖然會(huì)使市場(chǎng)變得更加有序但是卻會(huì)使市場(chǎng)失去應(yīng)有的活力，導(dǎo)致創(chuàng)新乏力。過(guò)于寬松的市場(chǎng)環(huán)境，往往會(huì)導(dǎo)致大量風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。從國(guó)際上來(lái)看，金融危機(jī)后，各國(guó)的金融監(jiān)管政策已逐漸向嚴(yán)格監(jiān)管轉(zhuǎn)向。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，過(guò)于寬松的監(jiān)管的也出現(xiàn)了大量的問(wèn)題。如昆明泛亞“日金寶”龐氏騙局、安徽鈺誠(chéng)集團(tuán)“E租寶”案件等等，雖然這些案件本身跟金融科技或互聯(lián)網(wǎng)金融無(wú)關(guān)，是一種純粹的詐騙活動(dòng)，但是確實(shí)是由于監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致問(wèn)題規(guī)模很大。采用監(jiān)管沙盒機(jī)制，既能使得創(chuàng)新能夠不被現(xiàn)有的法律法規(guī)強(qiáng)烈的束縛，讓創(chuàng)新有機(jī)會(huì)脫穎而出，也能使創(chuàng)新在有監(jiān)管的條件下有序開(kāi)展，能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)范圍、問(wèn)題規(guī)模進(jìn)行有效控制。

（二）金融創(chuàng)新過(guò)程不應(yīng)忽視消費(fèi)者保護(hù)

當(dāng)前我國(guó)在金融創(chuàng)新產(chǎn)品使用中存在著忽視甚至損害消費(fèi)者權(quán)益的情況，有些產(chǎn)品過(guò)度強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，忽視產(chǎn)品安全，缺少信息披露，缺乏消費(fèi)者補(bǔ)償機(jī)制等。其本質(zhì)原因在于，我國(guó)采取的是先發(fā)展后監(jiān)管思路，往往出現(xiàn)了問(wèn)題，監(jiān)管才會(huì)出來(lái)做善后處理，這種監(jiān)管方式無(wú)法強(qiáng)有力對(duì)創(chuàng)新者的消費(fèi)者保護(hù)方面進(jìn)行約束，很多產(chǎn)品從一開(kāi)始就沒(méi)有制定妥善的消費(fèi)者保護(hù)措施，出問(wèn)題后消費(fèi)者權(quán)益無(wú)法保護(hù)，導(dǎo)致公眾對(duì)監(jiān)管的不信任。從英新澳三個(gè)國(guó)家的政策來(lái)看，都充分提現(xiàn)了消費(fèi)者保護(hù)的思想。很明顯的是，采用監(jiān)管沙盒，在促進(jìn)創(chuàng)新的同時(shí)，能有效提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)能力。一是在產(chǎn)品測(cè)試之前，監(jiān)管部門可以要求創(chuàng)新者制定可行的金融創(chuàng)新產(chǎn)品信息披露、隱私保護(hù)、損失賠償?shù)确矫娴姆桨?。二是在?chuàng)新產(chǎn)品測(cè)試期間可以跟蹤產(chǎn)品運(yùn)行情況，督促創(chuàng)新者做好消費(fèi)者保護(hù)，如果一旦發(fā)現(xiàn)測(cè)試產(chǎn)品達(dá)不到方案要求，監(jiān)管部門可以采取進(jìn)一步限制或暫停測(cè)試等措施控制損害范圍的擴(kuò)大。

（三）我國(guó)實(shí)施監(jiān)管沙盒機(jī)制應(yīng)考慮建立多層次的沙盒體系

與本文中分析的三個(gè)國(guó)家不同的是，我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊人口眾多的大國(guó)，每個(gè)地方都存在不同情況，在一個(gè)局部地區(qū)或一個(gè)小的范圍沙盒測(cè)試通過(guò)的解決方案，很有可能無(wú)法應(yīng)用到其他地方。因此，我國(guó)應(yīng)考慮建立多層次的監(jiān)管沙盒體系。創(chuàng)新者應(yīng)先申請(qǐng)地方監(jiān)管部門的本地沙盒對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，測(cè)試通過(guò)后，再進(jìn)一步申請(qǐng)范圍更廣的的監(jiān)管沙盒進(jìn)行測(cè)試。這種方案一是有利于對(duì)沙盒風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，二是能將沙盒監(jiān)管擴(kuò)展到更大的范圍。

（四）實(shí)施監(jiān)管沙盒應(yīng)注重發(fā)揮行業(yè)組織的作用

從英國(guó)制定的沙盒傘機(jī)制來(lái)看，一個(gè)行業(yè)組織參與的監(jiān)管沙盒機(jī)制能有力促進(jìn)沙盒監(jiān)管的實(shí)施。一是行業(yè)組織的參與能提高監(jiān)管沙盒實(shí)施的效率，促進(jìn)創(chuàng)新的發(fā)展。行業(yè)組織在獲得一定監(jiān)管授權(quán)后參與實(shí)施監(jiān)管沙盒，能更好的為沙盒公司提供評(píng)估和建議，能夠使創(chuàng)新者更快捷、方便的使用沙盒。創(chuàng)新者沒(méi)必要申請(qǐng)監(jiān)管授權(quán)，并憑借自身能力達(dá)到授權(quán)要求，行業(yè)組織可以評(píng)估申請(qǐng)者是否已經(jīng)做好測(cè)試準(zhǔn)備，并實(shí)施監(jiān)督。這種方式能進(jìn)一步縮短產(chǎn)品的上市時(shí)間、減低成本，將使得有更多的創(chuàng)新產(chǎn)品能有機(jī)會(huì)進(jìn)入沙盒并進(jìn)入市場(chǎng)。二是行業(yè)組織參與能有利于降低監(jiān)管沙盒的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)組織對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)靈敏，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)沙盒實(shí)施過(guò)程中市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)對(duì)測(cè)試過(guò)程進(jìn)行修正或終止，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管的遲鈍性。

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The Research on the Regulatory Sandbox Mechanism in UK，

Singapore and Australia and Inspiration

YAN Yong

（Payment & Clearing Association of China， Beijing 100033）

Abstract： At present， fintech has developed rapidly， but the relevant fintech supervision system can not meet the requirements of the fintech development. Internationally， the United Kingdom， Singapore and Australia have made bold attempts on fintech supervision and have introduced a regulatory sandbox system in order to improve this situation. On the basis of discussing the background and significance of the regulatory sandbox as well as analyzing the similarities and differences among three cases of regulatory sandbox system， the paper puts forward the inspiration of the regulatory sandbox to the development of Chinas fintech.

Keywords： financial supervision； regulatory sandbox； financial science and technology （fintech）endprint