行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究

孫敏華

【摘 要】近年來(lái)，隨著新預(yù)算法、新行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等一系列法律法規(guī)制度的改革，使得行政事業(yè)單位預(yù)算管理必須及時(shí)適應(yīng)新政策進(jìn)行調(diào)整。本文介紹了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義，分析了現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化預(yù)算管理工作的具體對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算監(jiān)督

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義

行政事業(yè)單位作為向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的中堅(jiān)力量，在改善和提高人民群眾生活水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等諸多方面發(fā)揮著日益重要的作用。在目前強(qiáng)調(diào)提升國(guó)家治理能力與水平的背景下，做好行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體表現(xiàn)為：

1.有助于加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化與精細(xì)化管理水平

改革預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求，也是政事業(yè)單位改革的需要，有助于完善現(xiàn)代公共管理制度。

2.有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)作出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略部署，并把財(cái)政提升到國(guó)家治理的層面。預(yù)算管理作為財(cái)政工作的中樞，建立與新預(yù)算法等法律法規(guī)相適應(yīng)的行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度，對(duì)于優(yōu)化資源配置、推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。

3.有助于建設(shè)高效廉潔政府

行政事業(yè)單位預(yù)算作為整個(gè)國(guó)家的政策風(fēng)向標(biāo)，明確了政府開(kāi)展各項(xiàng)工作的范圍和方向。通過(guò)強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理促進(jìn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、理財(cái)惟公、理財(cái)惟實(shí)，提高政府執(zhí)政能力和辦事效率。在現(xiàn)實(shí)工作中如果能夠?qū)嵤┮浴邦A(yù)算公開(kāi)”為首要任務(wù)的預(yù)算管理制度，可以真正打造出高效、廉潔的政府，最終推動(dòng)社會(huì)主義政治文明與和諧社會(huì)建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.預(yù)算意識(shí)淡薄

行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理重視程度仍然不足，僅僅認(rèn)為預(yù)算是為財(cái)政部門(mén)完成的工作，并未將預(yù)算管理納入本單位核心工作，很多行政事業(yè)單位未建立起預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開(kāi)透明三者有機(jī)銜接、相互制衡的現(xiàn)代預(yù)算制度。由于預(yù)算法制觀念較為薄弱，在實(shí)踐中明顯輕預(yù)算編制、重執(zhí)行簽付，導(dǎo)致預(yù)算編制工作缺乏實(shí)際效果。

2.單位預(yù)算管理體系不健全

通過(guò)情況下，由于預(yù)算編制時(shí)間緊、任務(wù)重、涉及表單多達(dá)十幾張，單位前期準(zhǔn)備以及論證均不充分，常常是財(cái)會(huì)人員閉門(mén)造車(chē)，按上年數(shù)拼湊而成，直接導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目粗放、編制粗糙、隨意性大，直接影響預(yù)算管理的約束力和執(zhí)行力。而且，在預(yù)算編制過(guò)程中單位內(nèi)部各部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)不夠充分，財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算管理與部門(mén)職責(zé)、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)和基建管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)，難以準(zhǔn)確反映單位的實(shí)際狀況。

3.預(yù)算執(zhí)行缺乏執(zhí)行力

首先，行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中仍然存在未嚴(yán)格按照人代會(huì)通過(guò)、財(cái)政批復(fù)的預(yù)算安排單位年內(nèi)收支的現(xiàn)象，還是存在一定數(shù)量的超預(yù)算支出、隨意追加調(diào)整等問(wèn)題，嚴(yán)重影響預(yù)算的硬性約束。其次，單位沒(méi)有及時(shí)分析預(yù)算執(zhí)行中的具體情況，部門(mén)間溝通不暢，如跨年支付項(xiàng)目經(jīng)常出現(xiàn)一年內(nèi)全額安排，使得預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與序時(shí)進(jìn)度偏差較大。然后，預(yù)算指標(biāo)分解批復(fù)不合理，導(dǎo)致單位各內(nèi)部機(jī)構(gòu)和下屬單位財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，影響其履職和財(cái)政資金使用效率。最后，決算與預(yù)算脫節(jié)，編制口徑不一致，為通過(guò)決算系統(tǒng)內(nèi)設(shè)公式隨意調(diào)整實(shí)際支出甚至是年初預(yù)算的功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，使得決算報(bào)表既不完整也不準(zhǔn)確，在決算中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也沒(méi)有在下年預(yù)算中及時(shí)修正，導(dǎo)致預(yù)算管理效率低下。

4.缺乏有效監(jiān)督與考核機(jī)制

行政事業(yè)單位仍缺乏行之有效的內(nèi)部控制制度、制度建設(shè)不健全等問(wèn)題。單位未充分考慮內(nèi)部牽制體系、缺乏內(nèi)部監(jiān)督，又不主動(dòng)對(duì)外公開(kāi)預(yù)決算加強(qiáng)外部監(jiān)督，預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制不完善，評(píng)價(jià)結(jié)果不當(dāng)或評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏應(yīng)用，難以發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)作用，預(yù)算管理缺乏有效監(jiān)督，在一定程度上影響財(cái)政資金額使用效益。

5.專(zhuān)業(yè)預(yù)算管理人員隊(duì)伍建設(shè)不夠

行政事業(yè)單位特別是基層單位由于人員少，崗位兼職較為普遍，常常存在一個(gè)人身兼數(shù)職情況，內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制不易建立。由于曾經(jīng)有段時(shí)間推行國(guó)庫(kù)結(jié)算中心代理預(yù)算單位記賬，使得部分單位無(wú)專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員，受編制招錄等限制，只能由辦公室或新近人員兼崗，人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)、甚至都沒(méi)有會(huì)計(jì)證，勉強(qiáng)充當(dāng)報(bào)賬員，預(yù)算、出納、會(huì)計(jì)、決算一人兼崗且調(diào)動(dòng)頻繁，嚴(yán)重影響了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量。由于專(zhuān)業(yè)人員配備不足，也使得以“制衡性”為核心內(nèi)控制度形同虛設(shè)，未能在單位內(nèi)部部門(mén)管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成有效的相互制約和相互監(jiān)督體系。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策建議

1.增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)

全體員工是預(yù)算的具體執(zhí)行者，只有全體員工的參與和配合，預(yù)算編制質(zhì)量才能得到保障，也才能真正解決預(yù)算與業(yè)務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象。單位全體都必須深刻領(lǐng)會(huì)新預(yù)算法的精神實(shí)質(zhì)，嚴(yán)格以新預(yù)算法為從事預(yù)算管理的準(zhǔn)繩，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。硬化預(yù)算是對(duì)政府支出的約束，新預(yù)算法明文規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排?！毙姓聵I(yè)單位在預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中必須堅(jiān)持厲行節(jié)約，牢固樹(shù)立預(yù)算法定觀念，非經(jīng)法定調(diào)整程序，任何單位不得變動(dòng)；牢固樹(shù)立公眾監(jiān)督意識(shí)，按規(guī)定進(jìn)行單位預(yù)決算及三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督，讓單位在陽(yáng)光下運(yùn)行，從而提升政府行政決策水平、管理能力和執(zhí)行效率。

2.完善單位預(yù)算管理體系

完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系必須建立健全部門(mén)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或崗位，明確職責(zé)權(quán)限、授權(quán)審批程序，建立內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間和下屬單位之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子是本單位預(yù)算的決策機(jī)構(gòu)，預(yù)算決策屬于本單位重大決策，應(yīng)由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出，任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)上年度預(yù)算收支執(zhí)行情況、下年度的發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、重點(diǎn)工作任務(wù)、定員、定額標(biāo)準(zhǔn)等為依據(jù)來(lái)綜合考慮編制年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案；為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，在編制下年度部門(mén)預(yù)算的同時(shí)，同步編制部門(mén)往下的滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。努力提高財(cái)政資金分配的前瞻性、計(jì)劃性和整體配置效益，保障政府施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)政府和財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃的約束能力，從制度上建立實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方政府中長(zhǎng)期目標(biāo)的財(cái)政保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算和政府中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。endprint

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行執(zhí)行效力

預(yù)算執(zhí)行需要及時(shí)地分析預(yù)算執(zhí)行情況，并根據(jù)差異大小和性質(zhì)采取對(duì)應(yīng)的控制策略和控制措施。預(yù)算執(zhí)行、分析與控制是實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵，也是行政事業(yè)單位管理工作的中心環(huán)節(jié)。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算剛性。嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，提高年初預(yù)算到位率，年度預(yù)算執(zhí)行中原則上不再追加預(yù)算。對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢或預(yù)計(jì)年內(nèi)難以執(zhí)行的資金，及時(shí)調(diào)整用途，避免資金沉淀，提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性和規(guī)范性。建立預(yù)算動(dòng)態(tài)評(píng)估清理機(jī)制。財(cái)政部將每年選擇部分中長(zhǎng)期支出政策或重大項(xiàng)目進(jìn)行滾動(dòng)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為安排預(yù)算和調(diào)整支出政策的重要依據(jù)。部門(mén)也應(yīng)建立類(lèi)似的評(píng)估清理機(jī)制，取消政策目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)或不再具備實(shí)施條件的項(xiàng)目；調(diào)整條件形勢(shì)變化、未達(dá)到預(yù)期效果或支出標(biāo)準(zhǔn)不可持續(xù)的項(xiàng)目；整合投向趨同、交叉或政策碎片化的項(xiàng)目。重視部門(mén)預(yù)算的編制、審核和公開(kāi)，并對(duì)決算加以分析運(yùn)用，通過(guò)決算與預(yù)算的對(duì)比，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在下一年預(yù)算編制時(shí)進(jìn)行修正，從而不斷提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。

4.實(shí)施有效監(jiān)督與考核機(jī)制

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立以?xún)?nèi)控部門(mén)、內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)、財(cái)會(huì)部門(mén)、各職能部門(mén)有機(jī)銜接的內(nèi)控體系，完善單位內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)全方位管理，從預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)、編制、審核、批復(fù)、下達(dá)、執(zhí)行、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、決算、分析全方位監(jiān)控單位運(yùn)行。同時(shí)完善外部監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)第三方參與單位內(nèi)部控制建設(shè)從而形成單位內(nèi)外部控制建設(shè)的合力。其次，探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理，按照建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的政府預(yù)算管理制度要求，堅(jiān)持和完善預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等不相容崗位相互分離、相互制約的預(yù)算管理機(jī)制，以規(guī)范的績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)為載體、績(jī)效管理為主線，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用、績(jī)效缺失有問(wèn)責(zé)”的全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理新機(jī)制。最后，加大人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，做到凡支出必有預(yù)算，凡預(yù)算均需人大審批。及時(shí)向人大匯報(bào)預(yù)算方案、預(yù)算執(zhí)行、決算、審計(jì)評(píng)價(jià)等各類(lèi)事項(xiàng)，讓單位時(shí)刻運(yùn)行在人民的監(jiān)督下，提高財(cái)政資金使用效益，有力保障地區(qū)民計(jì)民生，推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.專(zhuān)業(yè)預(yù)算管理人員隊(duì)伍建設(shè)不夠

探索建立與預(yù)算管理制度相適應(yīng)的財(cái)政支持和人員編制管理制度。重視預(yù)算財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，創(chuàng)新行政事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)與人員編制管理，推動(dòng)行政事業(yè)單位改革不斷深化，協(xié)調(diào)編辦人事部門(mén)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)的設(shè)立，配備符合內(nèi)控要求的專(zhuān)業(yè)財(cái)會(huì)職數(shù)，建立健全財(cái)會(huì)崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序。嚴(yán)格按照財(cái)政財(cái)務(wù)管理規(guī)定，不相容崗位相互分離，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位工作人員年訓(xùn)、適崗評(píng)價(jià)和限期輪崗機(jī)制，牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和拒腐防變的思想道德底線，自覺(jué)依法依規(guī)來(lái)履職，維護(hù)資金安全。

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