我國宋代審計監(jiān)察體系概述

劉夢妍

摘 要：縱觀我國我國古代審計的發(fā)展進程，可以發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)生和發(fā)展都較早，并且在宋朝進入較為繁盛的階段。而這種進程，在很大程度上受朝代演變過程中各朝政治經(jīng)濟的發(fā)展情況影響。宋朝審計的制度和體系在經(jīng)歷了一系列變革之后，到達了較為成熟的階段，為財政的開源節(jié)流作出了重要貢獻?；仡櫵未鷮徲嫐v史，可以在一定程度上為現(xiàn)代審計提供指引和啟示。

關(guān)鍵詞：宋朝；古代審計；審計監(jiān)察；審計制度

文章編號：1004-7026（2017）18-0026-02 中國圖書分類號：F239.22 文獻標志碼：A

我國古代審計史的發(fā)展進程，在很大程度上受朝代演變過程中各朝政治經(jīng)濟的發(fā)展情況影響。縱觀中國古代封建王朝：審計隨著國家的建立，萌芽于夏商周時期；隨著文化經(jīng)濟發(fā)展，百家爭鳴，初步發(fā)展于春秋戰(zhàn)國秦漢時期；隨著時局的動蕩與戰(zhàn)亂的頻繁，在魏晉南北朝時期開始停滯與變革；隨著經(jīng)濟的繁榮與商業(yè)的發(fā)展，在隋唐宋時期得到了長足的發(fā)展；最后隨著封建社會的日漸式微，在元明清時期逐步走向衰落。

宋代是一個重文的文化時代，其社會文化的各個領(lǐng)域都得到了充分的發(fā)展，且廣度和深度在中國封建社會都達到了較為繁盛的階段。這一繁榮的背后，實則是經(jīng)濟的繁榮。與唐代及前代相比，宋代的農(nóng)業(yè)和商業(yè)都有了較為明顯的進步，也就為文化的繁榮及制度的完善提供了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，加之隋唐時期形成的有關(guān)財政、稅收及審計的基礎(chǔ)，宋代審計監(jiān)察體系是我國古代歷史中相對較為完善和健全的。

1 宋代審計監(jiān)察制度的發(fā)展階段

宋朝的審計監(jiān)察制度的發(fā)展大致可以劃分為三個階段。

第一階段的劃分，是從宋初至熙豐新法（熙寧變法與元豐改制的合稱）開始前，持續(xù)時間從公元960年到公元1068年。自從宋朝建立以來，其職官制度就存在諸多問題，一是各機構(gòu)職能重復(fù)，無專職又有許多無事可做的冗閑機構(gòu)和官員；二是“官職不符”，官位與職能之間或悖離或混亂。因此，這一時期宋代審計監(jiān)察制度隨著幾位君主推行的圍繞中央集權(quán)的革新嘗試一起變化改革，其基本內(nèi)容是建立健全財計系統(tǒng)內(nèi)部的審計機構(gòu)；基本特點是財審合一，三司使下的都磨勘司與三部勾院主管審計相關(guān)事宜。

第二階段的劃分，是從熙豐新法的實施至北宋末年，持續(xù)時間從公元1069年到公元1127年。這一階段由熙寧變法和元豐改制的相繼實施開始，以其失敗為轉(zhuǎn)折，最后隨著北宋滅亡而結(jié)束。在此階段，宋朝自開國以來的三冗（冗員、冗兵、冗費）導(dǎo)致北宋積貧積弱的局面開始顯現(xiàn)。宋神宗繼位后，希望消除弊病，克服統(tǒng)治危機，遂起用王安石推行的一系列變法與革新。變法的實施過程較為曲折——由于其部分改制尚不合時宜、其執(zhí)行過程中存在些許由于主觀或客觀原因?qū)е碌倪\作失敗，給百姓的利益造成了一定的損害；此外，由于變法威脅到了當朝大地主階級的根本利益，遭到了強烈反對，更為其實施增加了阻礙。元豐八年（公元1085年），隨著宋神宗去世，熙豐新法告終。隨著新法的失敗，直到北宋末年，其審計監(jiān)察體制都呈現(xiàn)一種新舊交替的螺旋式變化。此階段的特點為：恢復(fù)了唐代三省六部官制，實行財審分離，比部基本掌管大小審計事務(wù)，同時在國庫系統(tǒng)設(shè)置了內(nèi)審機構(gòu)（審計司）。

第三階段的劃分，便是南宋時期。南宋建立后，宋朝的經(jīng)濟重心南移，比部的審計職權(quán)也同時受到了削弱，主要負責(zé)審計事宜的機構(gòu)變?yōu)榱嗽矩撠?zé)內(nèi)部審計的審計院和磨勘司。不過值得注意的是，為避宋高宗趙構(gòu)名諱，南宋建炎元年將專勾司改名為審計院，這是我國第一個以“審計”命名的中央財政收支審計機構(gòu)。

2 宋代審計監(jiān)察體系的演變

2.1 第一階段

為防止后唐時期藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面再次出現(xiàn)，加強中央集權(quán)，宋朝建立后，在中央和地方行政機構(gòu)上都做出了調(diào)整。中央方面，特設(shè)了主掌軍政大權(quán)的樞密院和掌管統(tǒng)籌全國財政的三司，分割了宰相的軍權(quán)、行政權(quán)和財政權(quán)。在地方上，也分離了地方機關(guān)職權(quán)，加強對地方的控制。

元豐改制前的宋朝，在審計監(jiān)察制度上基本沿襲了唐后期的制度，特設(shè)專門的審計機構(gòu)進行審計，包括：三部勾院、都磨勘司、都憑由司、都理欠司、催驅(qū)司、專勾司以及提舉賬司等。作為外市審計機構(gòu)的比部仍然保留，但基本并無實職，徒具其名，其特設(shè)的判部事一職，通常以無職事朝官充任，并無實任。此時的地方審計事宜，一般主要由通判負責(zé)，分離知州職權(quán)。

這一階段較為主要和穩(wěn)定的審計機構(gòu)是三部勾院和都磨勘司（兩者同屬三司之下）。三部勾院主要發(fā)揮監(jiān)督和控制職能，對地方申報上來的鹽鐵、度支、戶部所有錢吊糧谷的出納賬籍進行勾考稽核，檢查錯漏及異常。都磨勘司則對地方所呈三部勾院的賬籍進行復(fù)審，同時審核院內(nèi)自身的賬籍。這一時期，審計權(quán)高度集中于中央，“內(nèi)自府庫，外至州縣，歲會月計以上于三司”1。

2.2 第二階段

熙寧變法自熙寧二年（公元1069年）開始，歷時十六年，至元豐八年（公元1085年）結(jié)束。變法的主要目的在于提高生產(chǎn)力、富國強兵、消除北宋積弊，其核心是“理財”和“整軍”，涉及政治、經(jīng)濟、文化等各方面。由于涉及內(nèi)容較多，變法期間行政事務(wù)大量增加，而宋初以來的職官制度存在的諸多問題（冗官冗員、機構(gòu)重疊、官職名實悖離混亂等）也逐漸顯現(xiàn)。宋神宗為從制度上調(diào)整決策機制而主持發(fā)動元豐改制對職官制度的改革。改制的主要內(nèi)容一方面是針對冗官現(xiàn)象和行政效率低下頒布《寄祿格》，使官員職務(wù)與實際官職相對應(yīng)，裁撤閑散部門官員；另一方面是在恢復(fù)舊制的名義下，恢復(fù)唐代的三省制，讓三司各司其職，并且削弱宰相的權(quán)力，對皇帝直接負責(zé)。元豐改制與熙寧變法同步進行，互為表里，并稱為熙豐新法。

改革期間有關(guān)審計監(jiān)察方面的制度變化主要體現(xiàn)在四處：一是恢復(fù)了比部職能及其原有審計制度，實行財審分離體制，比部和諸路監(jiān)司、諸州通判共同負責(zé)從中央到地方的審計；二是創(chuàng)設(shè)了我國歷史上第一個名實相符的審計機構(gòu)——審計司，隸屬于太府寺，專職審計太府寺內(nèi)的財務(wù)出納（與南宋審計院的區(qū)別在于審計對象性質(zhì)不同、隸屬層次不同）；三是在戶部內(nèi)新設(shè)“都拘轄司”作為內(nèi)部審計機構(gòu)；四是對諸軍諸司專勾司等內(nèi)審機構(gòu)進行改革，使各內(nèi)審組織權(quán)責(zé)交叉重疊、彼此牽制。

北宋前期，比部徒具其名，未行其實。元豐三年官制改革后，比部職能恢復(fù)，在中央“掌勾覆中外帳籍；凡出納在官之物，皆月計、季考、歲會，從所隸監(jiān)司檢察以上比部，至則審覆其多寡登耗之數(shù)，有陷失，則理納；鉤考百司經(jīng)費，有隱昧，則會問同否而理其侵負”2。在地方則是“縣鎮(zhèn)倉場庫務(wù)帳，本州勘勾；諸州帳，轉(zhuǎn)運司勘勾”3。

此外，元豐改制恢復(fù)了太府寺的正常職掌，太府寺下設(shè)有二十五個職能部門，分管錢、帛、財物等項的出納事宜，內(nèi)中的審計司專管審查勾稽由太府寺所出入的全部錢、帛、糧料， 屬于專職審計財物出納的組織。雖然審計司并不是中央審計機構(gòu)，但確是我國第一個以“審計”命名的審計機構(gòu)。

同時，全國最高財政機構(gòu)由原來的三司變?yōu)閼舨?，并在?nèi)新設(shè)都拘轄司負責(zé)內(nèi)審工作，“全面負責(zé)中央和地方的財賦出入及其賬籍，并掌理對其財務(wù)賬籍的勾考審計”4。除都拘轄司外，戶部其他部門并不是獨立、專職的審計組織，只是兼掌其事。經(jīng)都拘轄司的總領(lǐng)，構(gòu)成了北宋后期戶部較為完整的審計體系。

最后，改革期間將宋初隸屬于三司的馬步兵專勾司等內(nèi)部審計機構(gòu)簡化、合并為“諸軍諸司專勾司”，主要職能是在事前審計勾考軍隊費用和百司官吏薪俸。其職責(zé)既包括審核復(fù)驗諸軍及全國各地上報戶部的財務(wù)收支賬目，又包括參與審查審計范圍內(nèi)的財務(wù)調(diào)撥、賦稅及預(yù)算等，職能繁多且廣泛。

縱觀歷史，熙豐新法推行時期，我國審計水平處于世界較為領(lǐng)先的地位。但隨著北宋后期新法推行失敗與新舊黨派紛爭，審計制度也反復(fù)變化，新舊交替，走向衰落，這也從側(cè)面反映出北宋逐漸衰亡的趨勢。

2.3 第三階段

由于北宋期間諸軍諸司專勾司的職能繁多、理事廣泛，因此南宋承其前制，沿用此司。為避高宗名諱，諸軍諸司專勾司改名為審計院，成為了南宋時期的主要審計機構(gòu)。自此，我國古代審計史上第一個國家層級、專職審計、還正式以“審計”命名的審計機構(gòu)宣告誕生。審計院的出現(xiàn)，是一座具有重大意義的里程碑。

南宋時期，比部的外部職權(quán)再次被削弱，審計院及磨勘司（兩者均隸屬于戶部，位及中央）等內(nèi)審機構(gòu)代替比部核查各方上呈的審計事務(wù)。兩者側(cè)重的審計對象不同，審計院側(cè)重審計諸軍諸司，而磨勘司側(cè)重核查地方諸州。兩個審計機構(gòu)分工明確，可相互配合又能彼此制約。審計院的職能與北宋相比變化并不大：依規(guī)審計朝廷上下內(nèi)外各路人事的薪奉及勛賞；定期審核戶部中諸司諸軍（或配合磨勘司審核各地方）上報的財政財務(wù)收支報告；協(xié)同商議或決策其他機構(gòu)有關(guān)財物調(diào)撥、出納預(yù)算等事宜。

經(jīng)過北宋的變法和改革，南宋的審計體制可以說較為健全，雖然比部的職權(quán)再次被削弱，但除此之外，各審計機構(gòu)之間分工細致、職責(zé)明確，對南宋財政經(jīng)濟的控制、監(jiān)督起到了一定的作用。

結(jié)束語

宋代是我國古代第二次商品經(jīng)濟高峰，也是受戰(zhàn)亂影響導(dǎo)致財政收入與支出達到此前之最的特殊時期。面對此種形勢，宋代的審計監(jiān)察一直處在探索與改革階段，當政者試圖加大審計力度，堅持維護財政水平。雖然受歷史條件的限制，審計體制并沒有發(fā)揮其最大限度的作用，但在軍費開支巨大、官制機構(gòu)繁雜的歷史背景下，宋朝的審計監(jiān)察制度仍為財政的開源節(jié)流作出了重要貢獻。這些都在一定程度上為現(xiàn)代審計提供了指引和啟示。

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