集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度思考

陳冬梅

【摘要】土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源，土地制度創(chuàng)新在促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面大有可為。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是推進(jìn)土地制度改革的重要內(nèi)容，應(yīng)納入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革通盤考慮，不斷優(yōu)化制度供給，完善體制機(jī)制，激發(fā)土地要素活力。

【關(guān)鍵詞】集體經(jīng)營性用地；市場；制度改革

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要新的制度供給

1.1須要建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)

集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，就是將農(nóng)村集體原來直接支配的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y產(chǎn)，并按照市場經(jīng)濟(jì)要求管理和運(yùn)作這些土地資產(chǎn)。那么，如何有效地組織土地的出讓、收取出讓金、監(jiān)管土地的使用和到期收回以及土地出讓金分配使用，投資運(yùn)營等，均需要清晰的產(chǎn)權(quán)制度和較高的農(nóng)村集體經(jīng)營組織經(jīng)營管理水平。

1.2須要農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有關(guān)法律重構(gòu)

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是一種一定地域范圍的農(nóng)村共同擁有生產(chǎn)資料制度，共同勞動和分配勞動收入的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織方式，它強(qiáng)調(diào)的是所有者與生產(chǎn)資料之間的高度黏合性。而市場經(jīng)濟(jì)是一種自由交換的經(jīng)濟(jì)，只有將財產(chǎn)的農(nóng)村集體成員所有與集體整體所有進(jìn)行分離，才能保證財產(chǎn)的可交易性。同時，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體必須有獨立意志能力（集體意志的形成機(jī)制），使集體意志獨立于其成員的意志，才能使農(nóng)村集體所有權(quán)成為具有私法要素的所有權(quán)。這兩點，都要求必須改革現(xiàn)行法律，在法理上重新定位和塑造集體所有權(quán)。

1.3集體建設(shè)用地入市過程中須要把握好深化改革與堅守底線的關(guān)系

在集體經(jīng)營建設(shè)用地入市改革過程中，要堅持集體所有權(quán)不能變、耕地紅線不能動、農(nóng)村利益不能受損的原則，就要在統(tǒng)籌設(shè)計整個農(nóng)村土地制度改革基礎(chǔ)上，嚴(yán)控建設(shè)用地增減掛鉤，正確處理好土地收益分配的問題，建立多元主體參與、公平交易的土地市場規(guī)范機(jī)制，這需要一系列制度創(chuàng)新與審慎的頂層設(shè)計。

2、阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度約束

2.1入市流轉(zhuǎn)上位法律依據(jù)不足，地方擔(dān)心踩“雷區(qū)”

目前的一些改革政策與《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》相抵觸。一旦出現(xiàn)法律訴訟問題，土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的權(quán)利都難以得到保障。

2.2集體土地入市流轉(zhuǎn)稅費(fèi)政策不明，繳納稅收的稅種、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確規(guī)定

雖然全國人大常委會已授權(quán)33個縣（市、區(qū)）調(diào)整實施土地管理法、城市房產(chǎn)管理法中關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定，但國家稅務(wù)總局等部門尚未推出配套政策支持，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)繳納稅收的稅種、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，流轉(zhuǎn)雙方稅收負(fù)擔(dān)顧慮不能完全消除，從而影響了用地者在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后辦理使用權(quán)證或其他權(quán)證的積極性。

2.3村集體作為土地入市流轉(zhuǎn)的市場主體有一定特殊性，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利保障存在不穩(wěn)定、不規(guī)范等問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個獨立的市場主體，有別于一般的市場主體?，F(xiàn)實中，尚未建立符合這種流通主體特點的有效溝通協(xié)商機(jī)制，流轉(zhuǎn)合同履行過程中一旦出現(xiàn)問題，農(nóng)村集體往往會采取一些比較偏激的應(yīng)對辦法，甚至不愿意通過法律途徑來解決。而地方政府和司法部門出于農(nóng)村集體的群體利益和基層社會穩(wěn)定的考量，難以依法依規(guī)解決流轉(zhuǎn)雙方的分歧。

2.4村集體作為土地入市以后，缺乏明確的權(quán)責(zé)利分擔(dān)機(jī)制

以相關(guān)配套公共設(shè)施為例，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并用于開發(fā)建設(shè)后，項目及周邊環(huán)境的公共配套設(shè)施如市政道路、給排水等由誰供地、由誰出資、由誰配建等，目前尚未有相應(yīng)的制度安排。農(nóng)村集體享有經(jīng)營租賃土地的權(quán)益，但沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

3、完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度建設(shè)的建議

3.1做好確權(quán)頒證等入市前的基礎(chǔ)性、前置性工作，加強(qiáng)制度建設(shè)

一是逐步完善農(nóng)村土地股份制改革。從1992年開始，土地股份合作形式取得了積極成效，這一改革使集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)成為可能。二是全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作。農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作科學(xué)界定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市工作的順利開展奠定了良好基礎(chǔ)。三是完善入市交易平臺和實施操作服務(wù)體系。加快搭建集體資產(chǎn)管理交易中心，逐步實現(xiàn)所有農(nóng)村集體資產(chǎn)交易（包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)）都必須通過此交易平臺進(jìn)行，以提高交易信息透明度。

3.2因地制宜建立起當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價和基準(zhǔn)租金制度

目前的具體土地價格，主要參考周邊區(qū)域土地價格和鄰近國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價情況，由政府土地管理部門提交集體研究后，由集體確認(rèn)。建議各地逐步建立集體建設(shè)用地價格形成制度和機(jī)制，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)地價、基準(zhǔn)租金體系。

3.3建立疏堵結(jié)合制度，嚴(yán)格用途管制

盡管集體經(jīng)營性建設(shè)用地有嚴(yán)格的用途管制，但如何落實，實踐中面臨諸多難題。治理違法用地，建議疏堵結(jié)合。疏，即是抓好土規(guī)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的源頭，在該前置性環(huán)節(jié)政府要給予積極指導(dǎo)和服務(wù)，市場方面要主動配合，使有規(guī)可循；堵，即是處罰要明確果斷，不留灰色空間。

3.4加強(qiáng)改革需求側(cè)管理，加快產(chǎn)業(yè)升級和園區(qū)新形態(tài)等“入市”培育

集體土地要入市，先得要有市，沒有市場就沒有入市價格。因此，培育入市市場需求是深入推進(jìn)集體土地入市改革的重要工作。改革開放30多年的積極和探索，培育了發(fā)達(dá)的集體產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，集體土地用地需求十分旺盛。目前，主要是應(yīng)加快傳統(tǒng)集體產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展模式轉(zhuǎn)換。小、散、亂的低效用地向大企業(yè)整體開發(fā)，集中連片發(fā)展都市型產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變，從以住的單一產(chǎn)業(yè)格局，逐漸發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)、商務(wù)、生活于一體的新型園區(qū)，為創(chuàng)新集體土地入市方式提供了新的強(qiáng)大需求和可能。

3.5加強(qiáng)對集體土地入市主體的培育和規(guī)范，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理能力和體系現(xiàn)代化

集體建設(shè)用地入市，是一次重大的要素配置改革，同時也是供給側(cè)改革下農(nóng)村利用分配的一場重大考驗。疏導(dǎo)正確的利益觀、建立合理的利益機(jī)制和培育合格的利益主體都顯得至關(guān)重要。集體土地入市以后，要加強(qiáng)對原來的村集體成員就業(yè)創(chuàng)新指導(dǎo)和土地分紅收益管理輔導(dǎo)，同等保護(hù)供地用地雙方合法權(quán)利，避免人為破壞市場秩序和交易規(guī)則等違法行為發(fā)生。