我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度探討

任永靜

摘 要：宅基地是農(nóng)民生存發(fā)展的根本，與其基本的居住權(quán)利等切身利益相關(guān)聯(lián)。法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制導(dǎo)致閑置的宅基地資源不能得到有效利用，不僅限制了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，也引發(fā)了立法、司法等方面的諸多問題。在對我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行全面探析的基礎(chǔ)上，本文對宅基地使用權(quán)的逐步有序流轉(zhuǎn)及其配套措施提出了針對性建議。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；困境；配套措施

一、我國宅基地使用權(quán)的發(fā)展

2004年的《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，即農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)，同時(shí)對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。2008年的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展增收的若干意見》中明確指出“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房?！庇纱丝梢娬厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的主體有嚴(yán)格的限制。

二、我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實(shí)問題

（1）“地下交易”及“小產(chǎn)權(quán)房”。相比城市住房飛漲的價(jià)格，農(nóng)村宅基地的價(jià)格便宜很多，一些人以長期租賃的形式對農(nóng)民的宅基地進(jìn)行占有，吸引開發(fā)商在宅基地上建造住宅區(qū)，從事樓市開發(fā)，或者是農(nóng)民把自己的房屋出售給城市居民，這種地下的交易有違法律，且交易雙方的權(quán)利得不到充分保障，尤其是農(nóng)民的權(quán)益更易受到侵害。此種方式下產(chǎn)生的小產(chǎn)權(quán)房問題更是普遍，小產(chǎn)權(quán)房是一種沒有得到法律承認(rèn)和保護(hù)的房屋，小產(chǎn)權(quán)房的擴(kuò)張不僅會(huì)給房地產(chǎn)市場帶來沖擊，還損害農(nóng)村宅基地的利用價(jià)值。法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房的買賣是被明令禁止的，而農(nóng)村宅基地上建造的房屋是屬于公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，法律不能禁止公民私有財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)實(shí)中仍存在小產(chǎn)權(quán)房買賣的現(xiàn)象。在小產(chǎn)權(quán)房的問題上，理論上和實(shí)踐中都是存在很多問題的。

（2）宅基地的閑置造成資源的浪費(fèi)。城市化發(fā)展和進(jìn)城務(wù)工人員的增多，農(nóng)村居民在城市定居生活，卻又不愿失去農(nóng)村居民享有的福利包括宅基地使用權(quán)，于是便在城市和農(nóng)村擁有兩處甚至更多住房。他們長期在城市居住使得宅基地閑置不用，出現(xiàn)土地資源的浪費(fèi)；同時(shí)，法律對于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格的限制，不允許把宅基地轉(zhuǎn)讓給城市居民，使得閑置的宅基地得不到有效利用，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。另外農(nóng)村宅基地的分配和規(guī)劃都比較隨意，不夠科學(xué)合理，便使得本集體的農(nóng)村住宅呈現(xiàn)出隨意、散亂的分布狀態(tài)，對宅基地資源的利用效率低下。

（3）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制阻礙城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程。我國現(xiàn)今仍是城鄉(xiāng)二元體制，城市的發(fā)展速度本身就比農(nóng)村快，但是我國現(xiàn)今實(shí)行的對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制的做法阻礙了人口流動(dòng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，更加不利于城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅僅只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，沒有進(jìn)入市場中，斷絕了與外界市場的聯(lián)系，不利于農(nóng)村資源優(yōu)勢的發(fā)揮。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)民變成城市居民需要一定的條件，而在宅基地使用權(quán)方面，若是允許農(nóng)村居民變成城市居民，還需要保障其生產(chǎn)資料和生活資料的自由交易，允許有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，讓農(nóng)民在財(cái)產(chǎn)上享受到應(yīng)有的利益。城市和農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)交流受到限制，同時(shí)又得不到有效調(diào)整，都在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

總而言之，越來越多的農(nóng)村居民到城市生活，然而我國現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人無法自由處置其閑置的宅基地，“空心村”現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)?！耙粦舳嗾焙汀翱招拇濉爆F(xiàn)象的逐漸普遍化，使得原本就緊缺的土地資源更加稀缺，不利于充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)能力，制約了農(nóng)村各方面建設(shè)的開展。

三、完善我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)

1.完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)

（1）確權(quán)登記，明晰宅基地使用權(quán)人的權(quán)屬。權(quán)利人明晰的權(quán)屬是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的宅基地需是村民依法取得的、產(chǎn)權(quán)明確且已登記的宅基地。對宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記是以行政的公開手段明確權(quán)屬問題，使得第三方可以查詢了解到宅基地使用權(quán)的相關(guān)信息，明確宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體以及宅基地的邊界范圍，是宅基地使用權(quán)逐步市場化的重要前提。全面的確權(quán)登記，明確權(quán)屬，確認(rèn)了權(quán)利歸屬和權(quán)利內(nèi)容，為權(quán)利的變動(dòng)提供了公信力，有利于防止混亂，降低交易風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)交易活動(dòng)的安全。

（2）逐步實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化。從我國目前的一些政策性文件及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革試點(diǎn)來看，我國宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是一個(gè)逐步推進(jìn)的緩慢過程。我國現(xiàn)今的法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，而且宅基地還關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，因此宅基地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)需要循序漸進(jìn)、逐步進(jìn)行。同時(shí)宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行需要受讓的主體范圍的擴(kuò)大，即權(quán)利人可以轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，真正實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。擴(kuò)大受讓主體范圍不僅能夠滿足農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)利益的需要，也能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)居民使用或購買房屋的要求，充分利用土地資源，減少“地下交易”和“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)生。若宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，則本集體內(nèi)的人在同等條件下享有優(yōu)先受讓權(quán)。另外受讓人受讓宅基地后對宅基地上的房屋的規(guī)劃建造需要符合總體規(guī)劃和用途管制，以期更好地保護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體利益。

（3）合理分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配應(yīng)體現(xiàn)公平正義的原則，保障各主體的權(quán)利平等，協(xié)調(diào)主體間不平衡的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，公平合理的收益分配是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的關(guān)鍵。2015年1月初的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出“要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！本唧w而言，宅基地的公有制性質(zhì)決定了流轉(zhuǎn)中國家要收取一部分收益，但是收益的比例不宜過大；集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)人獲得收益順理成章，但是集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)抽象的概念，無法管理分配財(cái)產(chǎn)，需要村民會(huì)議和村主任對收益的用途進(jìn)行明確和公開；農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的權(quán)利人和房屋的所有權(quán)人，理應(yīng)享有其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的絕大部分收益。因此在收益分配上要側(cè)重保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和國家三者之間合理分配。

（4）加強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)督。加強(qiáng)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后重新建造房屋的規(guī)劃管理和流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督，不僅符合我國城市建設(shè)和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的要求，也有利于保護(hù)轉(zhuǎn)讓的安全與穩(wěn)定。政府應(yīng)對農(nóng)村建造設(shè)施是否符合規(guī)劃管理的要求加以管理和引導(dǎo)，引導(dǎo)宅基地使用權(quán)人和受讓人科學(xué)合理地建房，充分利用空余的土地資源，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)步發(fā)展。加強(qiáng)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，包括政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，減少非法交易或者是侵害他人利益行為的發(fā)生，保護(hù)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行和流轉(zhuǎn)過程中的安全問題。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套措施的完善

（1）改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遭到嚴(yán)格限制的原因就是我國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)制度，因此改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化的重要影響因素。對我國現(xiàn)今實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)行改革，逐步把符合條件的農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，縮小甚至是消滅城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化等方面發(fā)展的差距。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的居民戶籍管理制度，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，合理配置土地、人口等資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（2）完善與宅基地使用權(quán)相關(guān)的社會(huì)保障制度。我國現(xiàn)今的農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、生活保障的水平與城市的保障水平仍有一定差距，因此宅基地使用權(quán)市場化后加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善是很有必要的。針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障水平降低的問題，最首要的就是完善住房保障，可以嘗試把宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收益作為農(nóng)民住房保障的基礎(chǔ)，保護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)利。其次就是完善包括養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的社會(huì)保障制度，可以提高養(yǎng)老保障金等保障老年人的生活，提高農(nóng)村醫(yī)療保障水平，加快農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)和完善。

宅基地使用權(quán)的“家長制”的保障制度嚴(yán)格限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的大部分財(cái)產(chǎn)處于靜態(tài)，限制了農(nóng)民對流動(dòng)資金的運(yùn)用。為此本文在分析國家對農(nóng)村宅基地的政策后，嘗試提出對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考，期待構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地制度，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的權(quán)屬屬性，公正合理地對待農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，保障農(nóng)民的最大利益。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）