淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

李宜蕓+石大千+郭嬌陽(yáng)

【摘 要】隨著我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。本文以陜西省渭南地區(qū)兩縣為例，揭示了目前該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)之上提出了一些粗淺建議和對(duì)策，以期不斷促進(jìn)陜西省土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善化和規(guī)范化。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；影響因素；渭南地區(qū)

引言：

“土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在主體之間的變更，如出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。在家庭承包制的制度框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利，其一是所有權(quán)；其二是承包權(quán)；其三是經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）。因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義，就是擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。2016年暑期筆者所在的課題小組對(duì)陜西省渭南市的農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了一次社會(huì)調(diào)查，本次調(diào)查范圍涉及大荔縣和蒲城縣的許莊鎮(zhèn)、朝邑鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、馮村鎮(zhèn)、埝橋鎮(zhèn)等9個(gè)村鎮(zhèn)，共發(fā)放問(wèn)卷250份，回收有效問(wèn)卷231份，問(wèn)卷有效率92%，本文主要針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的流轉(zhuǎn)中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行揭示和分析，并提出筆者個(gè)人淺顯的見(jiàn)解，因個(gè)人能力有限，如有不當(dāng)，還望批評(píng)指正！

一、土地流轉(zhuǎn)調(diào)查分析

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

隨著家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力的外流，農(nóng)戶家庭對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力投入減少，家庭非農(nóng)收入增加，很多農(nóng)戶對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)興趣下降。當(dāng)外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力在城市有穩(wěn)定的收入，非農(nóng)收入在家庭收入中占絕大比重時(shí)，對(duì)整個(gè)家庭而言，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將不再具有優(yōu)勢(shì)，直接導(dǎo)致外流的勞動(dòng)力將會(huì)把自己承包的土地轉(zhuǎn)租出去。

（二）流轉(zhuǎn)人群及年齡分布

據(jù)表2統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，年齡是土地流轉(zhuǎn)影響因素之一，土地的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在青壯年勞力中。年齡稍大的老人們，外出打工的機(jī)會(huì)很少，兒孫不在身邊，為了晚年有一個(gè)生活保障，會(huì)從轉(zhuǎn)租入一些土地，種植一些糧食或是經(jīng)濟(jì)作物來(lái)“自給自足”；50歲及以上的被調(diào)查者所占比例達(dá)到了61.47%，總體上呈現(xiàn)出“兩端低，中間高地”正態(tài)分布。，其，農(nóng)村青壯年，甚至是中年勞動(dòng)力更多的放棄了傳統(tǒng)的“種地養(yǎng)家”方式，進(jìn)入附近的縣城或是城市中謀生、定居和發(fā)展，會(huì)將家里為數(shù)不多的土地流轉(zhuǎn)出去；

（三）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格

土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格是農(nóng)戶最為關(guān)心的因素，農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格也是不夠了解，小組成員通過(guò)調(diào)查，市場(chǎng)主導(dǎo)下農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)低于政府主導(dǎo)下的，差別能達(dá)到10倍之多。

地塊的流轉(zhuǎn)價(jià)格與其地理位置、農(nóng)田設(shè)施、土地肥力等因素密切相關(guān)。據(jù)表3關(guān)于流轉(zhuǎn)價(jià)格的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，該地區(qū)無(wú)論是租入還是租出土地，價(jià)格明顯偏低。并且轉(zhuǎn)出土地比轉(zhuǎn)入土地價(jià)格要稍高，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出打工，人們普遍出去尋找收益更高的職業(yè)，會(huì)轉(zhuǎn)出大量土地，土地的需要更多是來(lái)源于農(nóng)村中剩余的零散勞動(dòng)力，市場(chǎng)上租入土地的價(jià)格勢(shì)必要下降。

（四）被調(diào)查者受教育程度

通過(guò)表4對(duì)被調(diào)查戶主的受教育程度統(tǒng)計(jì)分析，該因素在某些程度上也影響土地的流轉(zhuǎn)，隨著九年義務(wù)教育的普及，被調(diào)查者中小學(xué)及以上的文化程度水平已經(jīng)達(dá)到98%以上，文化程度稍高的，能夠在城市找到一份相比農(nóng)耕收入高的工作，于是會(huì)將自家的土地轉(zhuǎn)租出去；而文化程度較低的，其外出打工的獲取更高的收入的機(jī)會(huì)受到限制，更加傾向于從其他農(nóng)戶手中租進(jìn)來(lái)土地經(jīng)營(yíng)。

（五）流轉(zhuǎn)主導(dǎo)類型

據(jù)表5關(guān)于被調(diào)查者土地流轉(zhuǎn)類型的統(tǒng)計(jì)，調(diào)查的村鎮(zhèn)中，政府主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)目前在兩地不夠明顯，未成主導(dǎo)力量。大荔縣朝邑村平羅鄉(xiāng)的政府主導(dǎo)下土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為：村支書(shū)以村委會(huì)名義牽頭聯(lián)系的某農(nóng)產(chǎn)品公司來(lái)此建廠，該公司向全村農(nóng)民征地，村中大部分農(nóng)戶的土地全部流轉(zhuǎn)給該農(nóng)業(yè)公司。而市場(chǎng)主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)在調(diào)查樣本中占的比例達(dá)到46.32%，這種農(nóng)戶與農(nóng)戶之間私下聯(lián)系并達(dá)成土地流轉(zhuǎn)的行為，程序簡(jiǎn)單且不用登記備案，是被調(diào)查地區(qū)土地主要的流轉(zhuǎn)方式。

二、淺談發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

渭南地區(qū)大荔縣和蒲城縣的土地流轉(zhuǎn)近年來(lái)呈現(xiàn)出一個(gè)法制化、規(guī)范化的趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)的面積也在逐步擴(kuò)大，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)。但是鑒于大多數(shù)農(nóng)民觀念陳舊保守、思想意識(shí)落后，土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制上存在著種種弊端，土地流轉(zhuǎn)的制度不規(guī)范等，造成了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)依然存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

（一）流轉(zhuǎn)規(guī)模效益不明顯，產(chǎn)量下降

土地流轉(zhuǎn)的目的之一是優(yōu)化農(nóng)村土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而被調(diào)查農(nóng)村土地的規(guī)模效應(yīng)下降趨勢(shì)明顯，筆者認(rèn)為其原因一是土地流轉(zhuǎn)對(duì)象選擇不當(dāng)，許多農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，種植經(jīng)驗(yàn)不足，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力無(wú)法滿足持續(xù)經(jīng)營(yíng)的要求，土地被頻繁流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得不到充分利用，良田發(fā)揮不出潛在的價(jià)值，最終造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益下降。加之農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)規(guī)模小，地塊較為分散，其土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)政府扶持下的農(nóng)業(yè)合作社，龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)培育大戶的有力推動(dòng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)外國(guó)式的機(jī)器規(guī)模化生產(chǎn)。二是土地經(jīng)營(yíng)缺乏方法。耕作方式、生產(chǎn)組織都沒(méi)有變化，仍然維系以農(nóng)戶承包土地為主的傳統(tǒng)方式，依靠人力、蓄力的耕種，未能有效的向規(guī)模化、集約化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

（二）保守思想根深蒂固，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意識(shí)頗待提高

在被調(diào)查者中，不少農(nóng)民受到傳統(tǒng)思想的限制，習(xí)慣于傳統(tǒng)模式的耕種，流轉(zhuǎn)意識(shí)低下。長(zhǎng)期在外務(wù)工，寧愿土地被閑置荒廢，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。一方面祖祖輩輩這種面朝黃土背朝天的生活讓很多人認(rèn)為土地是其生活的一個(gè)有力保障，產(chǎn)生了較強(qiáng)的依賴心理。另一方面較多大部分農(nóng)戶沒(méi)有受過(guò)相應(yīng)技能培訓(xùn)學(xué)習(xí)，失去土地后，無(wú)法找到合適的工作，生活水平會(huì)受到較大影響，且流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本較高，流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序操作不規(guī)范，管理不到位

對(duì)兩縣中各村的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，尚未建立起一套完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范，主要表現(xiàn)為“一無(wú)三不”；“一無(wú)”即沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作體系和相關(guān)服務(wù)平臺(tái)，土地需求方和出租房無(wú)法實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確及時(shí)的聯(lián)系，流轉(zhuǎn)信息不暢通，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)層次不高，渠道不暢，秩序不好。多數(shù)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)和部門(mén)的批準(zhǔn)，隨意性太強(qiáng)。關(guān)于“轉(zhuǎn)出土地需要得到誰(shuí)的批準(zhǔn)”，有18.4%的轉(zhuǎn)出土地行為需要得到村子批準(zhǔn)，7.1%的需要得到小組批準(zhǔn)，而高達(dá)74.5%的轉(zhuǎn)出土地行為是不需要任何批準(zhǔn)的?！叭弧敝覆患s定，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)發(fā)生在同村或熟人之間，僅僅通過(guò)口頭上的協(xié)議，也未經(jīng)村組織審查同意，土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、無(wú)序、隨意、分散。二是不規(guī)范，即使簽訂了書(shū)面合同，其內(nèi)容也過(guò)于簡(jiǎn)單，權(quán)利義務(wù)不夠明晰，糧食補(bǔ)貼的歸屬劃分沒(méi)有準(zhǔn)確具體的條款。關(guān)于“流轉(zhuǎn)是否有擔(dān)?！保s有55.3%的被調(diào)查者在流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有任何形式的擔(dān)保，流轉(zhuǎn)后期存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。三是不備案，關(guān)于“土地流轉(zhuǎn)是否需要備案”，有40.71%的流轉(zhuǎn)沒(méi)有備案，42.14%的在村子備案，15%的流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。多數(shù)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有在相應(yīng)的村里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣里備案，對(duì)以后造成監(jiān)管和管理上的困難和麻煩。endprint

（四）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏，流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏，走訪調(diào)查的兩縣中缺乏相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)中介，農(nóng)戶對(duì)于土地的價(jià)格不了解，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，嚴(yán)重影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的積極性。不同主導(dǎo)類型下的價(jià)格差異較大，很大程度上和信息的不流通和農(nóng)戶對(duì)于流轉(zhuǎn)價(jià)格的了解缺乏有關(guān)。通過(guò)前半部分對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的統(tǒng)計(jì)分析，流轉(zhuǎn)價(jià)格在600元之下的累計(jì)百分比達(dá)到了79.29%。與其他被調(diào)查村子形成明顯差異的朝邑鎮(zhèn)平羅村，在政府主導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)公司支付的的流轉(zhuǎn)價(jià)格初始為840元/畝，而且會(huì)根據(jù)市場(chǎng)等因素而逐年上漲。截止調(diào)查時(shí)，流轉(zhuǎn)租金已經(jīng)在1000元/畝以上。也無(wú)法提供及時(shí)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和信息，土地流轉(zhuǎn)“靠介紹”，有地的農(nóng)戶找不到種植者，而需求土地的人又找不到土地時(shí)有發(fā)生，很大程度制約了有效的土地流轉(zhuǎn)。

三、政策建議

（一）擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的信息渠道，調(diào)動(dòng)流轉(zhuǎn)積極性

目前流轉(zhuǎn)的價(jià)格體制不夠完善，農(nóng)民對(duì)于流轉(zhuǎn)的情況知之甚少，通過(guò)增加宣傳、立法、講座等方式為農(nóng)民提供更多有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)信息，增加農(nóng)民對(duì)于價(jià)格、供需等了解，能夠使農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，最大程度保證農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）設(shè)立失地農(nóng)民福利保障專項(xiàng)基金

在走訪調(diào)查中，大部分的被調(diào)查者沒(méi)有擁有失地保護(hù)福利政策。失地農(nóng)民中有一部分是老年人，殘疾人等幾乎沒(méi)有勞動(dòng)能力的人群。農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，這些人作為主要收入來(lái)源的農(nóng)業(yè)收入消失，且受到學(xué)歷和能力的限制，失地農(nóng)民很難找到合適的工作，只能靠低微的補(bǔ)貼和政府救濟(jì)生活。

基層政府應(yīng)針對(duì)發(fā)生大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定相應(yīng)的政策和措施，保證失地農(nóng)民的生活水平和福利水平。如設(shè)立失地農(nóng)民福利保障的專項(xiàng)基金，讓失地農(nóng)民也能維持之前的生活水平，也能在一定層次上促進(jìn)土地規(guī)?；M(jìn)程。

（三）合理監(jiān)督和約束流轉(zhuǎn)農(nóng)地的使用情況

一些小型的土地流轉(zhuǎn)，尤其是以私人流轉(zhuǎn)為主，其土地利用不盡合理。由于流轉(zhuǎn)、使用、管理上的不規(guī)范，致使其土地質(zhì)量逐年下降。現(xiàn)階段，政府應(yīng)努力“堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保土地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”。

（四）加強(qiáng)立法執(zhí)法工作，繼續(xù)完善相關(guān)法律

我國(guó)目前對(duì)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已有相關(guān)規(guī)定，但這還不能與我國(guó)農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜的社會(huì)情況相適應(yīng)。在調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)戶進(jìn)行所謂的土地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有得到相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可，都是私下對(duì)進(jìn)行。雖然省時(shí)省力，但也有不小的隱患。一旦將來(lái)引起糾紛，搜集證據(jù)將是一個(gè)很大的問(wèn)題。

因此，針對(duì)這些情況，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行完善，使法律條文詳細(xì)化。另外，對(duì)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法問(wèn)題也應(yīng)加強(qiáng)。村干部應(yīng)經(jīng)常了解村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)，對(duì)村民進(jìn)行宣傳教育，認(rèn)真執(zhí)行流轉(zhuǎn)過(guò)程中的簽訂書(shū)面合同、備案登記等流程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

（五）加強(qiáng)相應(yīng)的技能指導(dǎo)培訓(xùn)

占較大比例的被調(diào)查者沒(méi)有參與過(guò)非農(nóng)專業(yè)技能培訓(xùn)，不具備相關(guān)職業(yè)資格證書(shū)，土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面形勢(shì)嚴(yán)峻，隨之而來(lái)的低收入將會(huì)進(jìn)一步抑制其流轉(zhuǎn)的積極性，阻礙了土地的規(guī)?；?。政府和村部門(mén)應(yīng)多組織一些技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)和扶持。

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