對我國官員終身問責制度的立法設想

陸岳昊

摘 要：針對政府的代言人——行政官員，如果沒有一個體系化的責任追究體系，濫用權(quán)力，降低成本和風險來換取個人利益最大化是在所難免的。由于權(quán)責不清，法制與程序不完善，我國的問責制度普遍存在處罰內(nèi)容單一，手段簡單，周期長效率低下等問題。因此將從終身問責制度建立面臨的問題、問責主體、對象、內(nèi)容、法制環(huán)境以及問責相關的實例，提出對終身問責制度立法完善的建議和假想。

關鍵詞：問責主體；問責對象；問責內(nèi)容；法制環(huán)境；問責制立法難題

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.25.070

1 官員問責制度的淵源

自民國時期，孫文先生開始將官員稱為“公仆”，核心思想在于為人民服務。然而放之今日的行政實踐過程中，高呼為人民服務的公仆卻表里不一，以相當形式化的手段敷衍國家和人民賦予的期望，臺面上各種豐功偉業(yè)的政績實則只是以權(quán)謀私將個人利益集團的利益最大化的表現(xiàn)，虛報、謊報等造假行為絡繹不絕。而當被信息傳播者比如新聞媒體問及行政相關決策的事宜利弊以及對廣大人民群眾的實際影響時，官員多用搪塞、逃避的方式推卸責任。

當代中國的官員問責制度始于2003年“非典”爆發(fā)時的“問責風暴”，由于未能控制好疫情，時任衛(wèi)生部長的張文康被迫辭職。盡管從那之后的官員問責制度不斷的安撫著憤怒不安的百姓，但事實上引咎辭職更像是一種“合理公開逃避責任”的方式，離職后的官員多繳納罰金，降職并被調(diào)派往相對偏遠的地方繼續(xù)其仕途，對其實際的處罰力度微乎其微。再者，雖然官員的違紀行為確實侵犯了百姓的利益，有的甚至構(gòu)成犯罪，但反觀其工作職能，其在位時的一些行政決策行為也推動了社會的發(fā)展。

究其緣由，主要是因為我國現(xiàn)行體制下對官員的問責制度的相關立法體系不完善。作為政府代言人的行政官員配置一直處在流動狀態(tài)中。經(jīng)常出現(xiàn)一種情況：前一任行政長官及其領導的部門作出行政決策時并未當即見效，當負面影響引發(fā)民生問題和社會關注時，該套領導班子已經(jīng)或被調(diào)離或已辭職，總之當具體的行政相對人找上門的時候，原先的決策主體已經(jīng)不在。因此建立一套針對行政官員本身的終身問責機制才能有效的保證推進依法行政，加快建設法治政府。

2 終身問責制度的簡要分析

2.1 官員問責制的法制環(huán)境

要分析官員問責制度，首先要結(jié)合憲法、法律以及黨的規(guī)定，了解法制環(huán)境。從法律（廣義）的角度出發(fā)，目前國內(nèi)并沒有一部專門針對行政職能部門決策失誤或嚴重失職后，承擔行政責任及后果的成文法典。目前用以實行官員問責制度的法規(guī)主要是《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。從該《暫行規(guī)定》中最少看出官員問責制度法制環(huán)境的兩個特征：

首先，我們必須堅持黨的領導，黨負責管理和指揮人民選拔出來的官員。

其次，公民有權(quán)依法行使檢舉揭發(fā)，申訴，控告的權(quán)力。

程序上問責形式并未具體涉及操作明細，對于除訴訟時效外的其他行為時效問題以及可能會給官員以有機可乘的法律漏洞，規(guī)定更是沒有很好說明。此次十八屆四中全會《決定》提出要建立重大決策終身責任追究制度即責任倒查機制。對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關負責人員的法律責任。排除因為官員任職的流動性或者其他原因?qū)е碌男姓C關相互推諉，相互指責的不良狀態(tài)，真正做到“誰做主，誰負責”。

2.2 官員問責對象

身在其未必謀其職，廣義的來說，每一個可能行使公權(quán)力的個體都應是人民和國家的服務者，每一個享有公權(quán)力的官員都應該成為問責機制的對象。由于政府特定的“代言人”模式，行政機關職能部門的行政長官必須成為首選的問責對象。行政長官及其領導的團隊是整個行政職能部門的實際操作人，也是權(quán)力的持有者，要約束職能部門的權(quán)力首先應當從可以最終確定行政決策的人，因此行政長官及其復職必須受到官員問責制度的限制。

2.3 官員問責主體

正如上文中提到孫文先生將官員稱之為“公仆”，官員是政府的代言人，而政府的權(quán)力來自于人民，人民作為權(quán)力的賦予者，理應享有“第一手”的問責資格。秉承權(quán)力屬于人民的憲政精神，每個公民、法人社會團體，但凡社會的參與者都理應享有問責主體資格。

其次，介于多數(shù)的行政官員由人大選舉并產(chǎn)生，作為權(quán)力機關的人大理應對就此產(chǎn)生的官員享有問責的權(quán)力。而該類問責應當屬于一種權(quán)力性問責，主要針對官員越權(quán)行政的行為。人大可以建立質(zhì)詢案和罷免案體系，同時設立相關的調(diào)查委員會或?qū)⒃擁椔毮苁跈?quán)給相關機關依法處理。

最后，必須說明的是，盡管已有人大及其常委會、紀委、司法機關分別對行政官員及其領導的職能部門進行監(jiān)督，但實際上，問責主體主要還是“惟上是從”。行政機關內(nèi)部自上而下統(tǒng)一管理并實行問責任然占了大多數(shù)。

2.4 官員問責制的內(nèi)容

筆者認為，現(xiàn)行問責機制下之所以會呈現(xiàn)“虎頭蛇尾”的情況主要還是對問責對象的責任追究之時效問題，所以需要補充的主要是如何完善問責主體、對象和形式。而《暫行規(guī)定》雖然在主體資格和諸多細節(jié)上未做明確劃分，但是對官員失職或監(jiān)管不力導致的負面內(nèi)容做出了較為詳細的規(guī)定。

3 終身問責制度面臨的立法難題

3.1 權(quán)責不清

我國的行政職能部門長久以來都存在著權(quán)力配置不均勻，分工體系混亂的問題。政府的職能部門與黨的授權(quán)機關之間，上下級政府之間甚至同級政府的不同部門之間無不存在權(quán)力不平衡的問題。同樣的，沒有具體的法規(guī)明確各機關、各部門在行政行為不當后承擔的后果，責任無法和行政權(quán)力配套起來。在實際的行政行為操作過程中，常會出現(xiàn)多個部門同時強調(diào)對同一具體事物的管轄權(quán)，針對同一事宜重復行政，浪費行政資源。一旦與之相關的行政決策或行為產(chǎn)生了不良后果，原先強調(diào)管轄的部門便開始相互推諉，相互扯皮。被問責的官員究竟承擔領導責任、直接責任、間接責任或是其他責任不清楚，權(quán)力和責任體系都不夠清晰，問責制度名為問責，實為官員用以減輕自身受罰力度，緩解百姓不滿情緒的工具。endprint

3.2 程序不完善

正如前文所提到的，我國的問責機制單一，主體資格不明確，“惟上是從”占多數(shù)，官員問責的實踐操作始終停留在行政層面?！豆珓諉T法》中對公務員的處分形式也僅僅只有：警告、警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，除此之外其他形式不明確。實際操作過程中，提及官員問責便會出現(xiàn)：公開致歉——引咎辭職（免職）——不了了之。這樣的程序形式非但沒有賞百姓一個“大快人心”，反倒搞的百姓“一頭霧水”。因此，制定一套成熟的問責機制，細化到每個行為實施的步驟，以法律形式保障官員問責的可靠性至關重要。

3.3 公民參與度底下

官員失誤屢見不鮮，同樣的決策時有發(fā)生，問責力度一直不能達到預期的一個重要原因就是忽略了公民參與的作用。官員問責制度一直以來就像是政府內(nèi)部的鬧劇一般，必要時滿足一下民眾的知情權(quán)需要。政府的權(quán)力來自公民的委托，政府的職責在于滿足公民的共同利益和需求。因此公民不僅享有政府服務的權(quán)利，還應掌握對政府的監(jiān)督管理權(quán)利。作為公共服務的受眾方，公民當然要求公權(quán)力不被代言人濫用，對于代言人的過錯，雖然法律規(guī)定有專門的機構(gòu)追究其責任，但問責的過程應當受到公民監(jiān)管，人民有權(quán)看到問責的結(jié)果。

4 問責實例及對終身問責制立法建議

4.1 問責實例

除了前文提到的“非典”時期開始的“問責風暴”中，被迫辭職的前任衛(wèi)生部長張文康，還有許多被刑偵官員被問責的實例。

4.1.1 三鹿奶粉事件

從2008年底直到2009年初三鹿奶粉的消費者接連爆出腎結(jié)石，“大頭娃娃”等病狀，集團董事長田文華買通行政人員，試圖力挽狂瀾，瞞報長達270余天。原國家藥監(jiān)局安全協(xié)調(diào)司司長孫咸澤、原河北省農(nóng)業(yè)廳廳長劉大群被記過；原石家莊市委書記吳顯國、市委副書記、市長冀純堂被免職；時任國家質(zhì)檢總局局長的李長江引咎辭職。另有近三十名事件相關官員被處分問責。但是時過3年，孫咸澤、吳顯國、冀純堂等人相繼回歸政府工作，李長江更是在1年三鹿事件被爆后一年就重新坐上全國“掃黃打非”工作小組專職副組長。

4.1.2 松花江污染事件

2005年11月，吉林市的中國石油吉化公司雙苯廠苯胺裝置硝化單元爆炸，造成大量苯類污染物進入松花江，引發(fā)重大水污染事件。原國家環(huán)保總局局長，黨組書記解振華引咎辭職，但僅在事件一年后，便以國家發(fā)改委黨組成員兼直屬機關黨委書記的身份出席活動。

諸如此類的事件還有很多，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年底，官員被問責方式中被免職的與引咎辭職的高達七成以上，復出時間最短的在1到3個月，最長的不過2年，最終與原職務級別相同的接近一半。從這份調(diào)查數(shù)據(jù)中也可以看出我國目前的官員問責制度幾乎是在公開的轉(zhuǎn)移官員，待事件平息后，便讓原先的被問責人重返仕途。問責職能未直接體現(xiàn)，給人以“官官相衛(wèi)”的錯覺，一定程度上加重了官民矛盾。

4.2 終身問責制的立法建議

4.2.1 明確問責職權(quán)，建立完整的問責體系

前文中多次提到，目前我國的官員問責制度中最主要的就是權(quán)責不清，權(quán)力配置不均勻，分工體系混亂責任無法和行政權(quán)力配套起來。對此，黨政之間必須做好明確分工。政府是行政權(quán)力的實際持有人，行政決策應當由行政官員主導。黨應當加強對相關工作的監(jiān)管和督促作用，畢竟不是只有指揮行為才叫領導作用。“只有建立起權(quán)責明確的行政架構(gòu)，才能進一步規(guī)范問責客體和問責范圍，才能具體保障行政問責制的有效實施?！?/p>

其次層級政府間應當確立一套猶如法院管轄權(quán)一般具體的分配體系。上級政府相對控制情節(jié)更嚴重，影響更惡劣的事件，下級政府聽從上級安排，可以由上級委任或指派下級的部門執(zhí)行。同級政府的不同職能部門之間依據(jù)各職能所占領域的區(qū)分，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟調(diào)控、社會管理、公共服務方面的職能，梳理個職能部門之間的權(quán)力劃分，建立職責明確，分工合理，縱橫交錯的問責體系。

4.2.2 加強官員責任意識和追究力度

責任追究是終身問責的核心，我國對與問責制度“所問之事”涉及范圍已由最初的生產(chǎn)安全、食品安全、公共衛(wèi)生安全拓展到教育、審計、治安、公共交通、維權(quán)等多個領域，相對完善，需要明確的是領導干部個人及其所在行政組織的責任追究問題。

筆者認為官員問責之所以一直“說不清，道不明”，最根本的原因是意識問題。中共中央人民政府成為主導以來，我們并沒有建立起一個服務型政府的概念，共產(chǎn)黨領導的政府像是霍布斯強調(diào)的象征終極恐懼的利維坦，其強制力保證了當下中國社會的穩(wěn)定性，推動著中國社會大步向前，但同時也使得諸多“公仆”忽略了自己實際的法律地位，將自身凌駕于廣大人民群眾之上。近些年來得公務員熱除了證明了國家公職人員的待遇“雷打不動”，同時也側(cè)面的反應出國人的意識形態(tài)還沒有發(fā)展到“官服務民”之如此先進，還停留與“官統(tǒng)治民”的階段，這才是真正的封建殘余。

當前已經(jīng)是時候制訂“行政事故分類表”，對行政決策、執(zhí)行中可能出現(xiàn)的過失或重大錯誤作出明確的劃分，將行政職能量化，為今后出臺“相關責任追究法（管理辦法）”提供標準和參照?！柏熑巫肪糠ǎü芾磙k法）”總則中明確國家公職人員的法律地位和責任所在，糾正國人意識上對“官”的錯誤認識，彰顯法律權(quán)威和國家強制力。在分則中，結(jié)合現(xiàn)有的《暫行規(guī)定》完善具體事件中，不同問責主體的具體分工，秉承十八大四中全會精神，對除訴訟時效外的各行為時效做具體的規(guī)定。

4.2.3 提高公民參與度

建立“人民代表監(jiān)察”制度，設立專門委員會從社會各界的精英中選出代表對被問責的官員及事件的相關處理結(jié)果進行定期的監(jiān)督和評估，讓問責結(jié)果公開透明。健全法律救濟機制。除了保障決策相對人的各項權(quán)利之外，同時還要提高事后救濟的效率。公民有權(quán)要求政府召開聽證會或者專家研討會以確保問責程序順利進行，行政決策行為的過失或錯誤得以糾正。

官員終身問責制度的價值追求是以問責的方式解決和提升政府執(zhí)行力的動力機制，以保障后來居上者行政決策與執(zhí)行的質(zhì)量，提高黨的執(zhí)政能力建設社會民主政治。

參考文獻

[1]徐湘林.從政治發(fā)展李璐到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討[J].中國社會科學，2004，（3）.

[2]顧杰.論我國行政問責制的現(xiàn)狀與完善[J].理論月刊，2004，（12）.

[3]唐鐵漢，李君鵬.加快行政管理體制改革的戰(zhàn)略思考[J].國家行政學院學報，2007，（6）.

[4]高小平.深入研究行政問責制，切實提高政府執(zhí)行力[J].中國行政管理，2007，（8）.

[5]歐文E休斯.公共管理學導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[6]珍妮特登哈特，羅伯特登哈特.新公共服務：服務，而非掌舵[M].北京：中國人民大學出版社2004.endprint