貴州財政涉農(nóng)資金的使用管理研究

冷繼波+楊舒惠

摘 要：介紹了貴州近年來財政涉農(nóng)資金使用管理的基本情況，分析了財政涉農(nóng)資金在使用管理方面存在的問題及制約因素。圍繞各級政府對財政涉農(nóng)資金的安排部署，對整合財政涉農(nóng)資金提出了建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；扶貧；整合

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.25.010

2016年4月12日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號），對支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金作出安排部署。深入貫徹落實國辦發(fā)〔2016〕22號文件，對進(jìn)一步統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金管理使用體制機(jī)制，確保財政涉農(nóng)資金使用管理制度健全、使用合理、公平精準(zhǔn)，對推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、改善農(nóng)村面貌、農(nóng)民增收致富，以及打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有十分重要的意義。

1 財政涉農(nóng)資金使用管理基本情況

（1）資金投入。2013年全省各級財政共計投入財政支農(nóng)專項資金956億元，占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的31.02%，其中：中央570億元、省144億元、市（州）50億元、縣（市、區(qū)、特區(qū)）192億元，分別占59.57%、15.04%、5.27%、20.11%。2014年共計投入1118億元，比2013年增長16.95%，占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的31.56%，其中：中央681億元、省159億元、市（州）55億元、縣（市、區(qū)、特區(qū)）223億元，分別占60.93%、14.19 %、4.95%、19.93%。

（2）資金投向。2013-2014年共投入財政支農(nóng)資金2074億元，主要投向有以下方面：一是用于農(nóng)民補(bǔ)貼補(bǔ)償307億元，占14.81%；二是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展334億元，占16.13%；三是用于農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理133億元，占6.39 %；四是用于農(nóng)村社會事業(yè)及公共服務(wù)1130億元，占54.5%；五是用于扶貧開發(fā)155億元，占7.47%；六是其它15億元，占0.7%。

（3）資金分配。中央和省級財政支農(nóng)資金安排分配方式大致有四類：一是按照因素法切塊分配。如村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補(bǔ)資金、生態(tài)功能補(bǔ)償一般性轉(zhuǎn)移支付資金、村級公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)補(bǔ)助資金等。二是按照規(guī)劃安排分配。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、生態(tài)移民搬遷補(bǔ)助資金、人畜飲水安全建設(shè)資金、農(nóng)村通村公路建設(shè)補(bǔ)助資金等。三是按照項目安排分配。如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金等。四是應(yīng)急救災(zāi)資金。根據(jù)災(zāi)情應(yīng)急情況安排，如防汛抗旱經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金、農(nóng)村自然災(zāi)害補(bǔ)助等。

2 財政涉農(nóng)資金使用管理取得的成效

（1）農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施大為改善。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度不斷加大，重點(diǎn)投入領(lǐng)域包括農(nóng)村公路、飲水安全、環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。2013年，省政府辦公廳印發(fā)了《貴州省人民政府關(guān)于實施“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項行動計劃的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村“路、水、電、訊、房、寨”六個方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。2013-2017年計劃總投資1422.5億元。

（2）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步推進(jìn)。出臺了調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼政策實施方案，把農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。完善政策性農(nóng)業(yè)保險政策，將農(nóng)戶保費(fèi)負(fù)擔(dān)比例由20%下調(diào)到15%，取消產(chǎn)糧大縣水稻、玉米、小麥農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼縣級配套，調(diào)高省財政對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有效分散了農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的風(fēng)險。選取46個縣、1083個行政村開展“財政支持千村集體經(jīng)濟(jì)”整縣推進(jìn)試點(diǎn)，借鑒“三變”改革等創(chuàng)新方式，鼓勵各試點(diǎn)縣發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（3）農(nóng)村保障體系逐步完善。醫(yī)療衛(wèi)生方面，按照“精準(zhǔn)測算，保本運(yùn)營”的原則，配合相關(guān)部門分類分項制定遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)試行價格，將遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)納入城鄉(xiāng)醫(yī)保支付范圍，健全相關(guān)服務(wù)制度和績效分配機(jī)制。社會保障和就業(yè)方面，落實全省新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由5568元/年提高到6120元/年，農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)由2695元/年提高到3184元/年。

3 財政涉農(nóng)資金管理使用存在的問題

（1）安排不科學(xué)。財政涉農(nóng)資金安排大多是通過行政手段及行政決策方式進(jìn)行，缺乏科學(xué)合理的前期論證，中央和省級財政安排的某些專項資金不符合客觀實際需求及市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如能繁母豬補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等，財政支農(nóng)資金供求不對應(yīng)，導(dǎo)致資金使用效益不高，不能解決農(nóng)村農(nóng)民實際問題。

（2）管理不規(guī)范。體現(xiàn)為相同領(lǐng)域、相同用途的資金種類繁多、政出多門，基層無所適從。如農(nóng)村通寨公路建設(shè)資金來源有交通部門的鄉(xiāng)村公路建設(shè)資金、發(fā)改部門的以工代賑資金、扶貧部門的財政專項扶貧資金、財政部門的一事一議財政獎補(bǔ)資金等，各部門的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和驗收要求均不相同，導(dǎo)致基層相互攀比，項目重復(fù)申報。

（3）執(zhí)行不到位。由于基層理解政策有偏差，存在權(quán)力尋租行為等原因，導(dǎo)致中央和省的政策措施執(zhí)行走樣，財政支農(nóng)資金使用未能發(fā)揮應(yīng)有效益。

（4）監(jiān)管不得力。長期以來，各級對財政涉農(nóng)資金的使用大多注重事后的檢查審計，以及檢舉揭發(fā)等被動監(jiān)管，存在監(jiān)管手段單一、方式落后等問題，對財政支農(nóng)資金事前、事中及事后績效監(jiān)管關(guān)注不夠。

4 制約財政涉農(nóng)資金有效管理的因素

財政涉農(nóng)資金存在的問題較多，其中較為突出的是對于財政涉農(nóng)資金的管理者不統(tǒng)一，資金多次重復(fù)使用到不同項目，沒有集中投入以及使用效率不高等問題近年來，各地尋求財政涉農(nóng)資金管理使用的更好方式，探索統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，但制約財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的體制機(jī)制障礙未能破除，導(dǎo)致近年來財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合效果不佳。endprint

（1）整合意識不強(qiáng)、認(rèn)識不到位。省、市、縣各級對財政支農(nóng)資金整合的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，沒有站在解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題的高度來認(rèn)識整合的意義，觀念仍然停留在部門的、地方的、狹窄封閉的“條塊”意識中，各自為政，沒有樹立起“大農(nóng)村大農(nóng)業(yè)”的大局觀念。加之涉農(nóng)資金整合在一定程度上削弱了原來的分配格局下涉農(nóng)部門的既得利益，部門之間缺乏合作的積極性，因而難以使涉農(nóng)資金整合管理部門產(chǎn)生資金整合的內(nèi)在動力。

（2）整合的管理體制機(jī)制不順。財政涉農(nóng)資金條塊分割、以條為主的管理體制，資金歸屬不同的部門管理，各部門管理程序、立項標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助方式等各不相同，造成資金管理使用上的混亂，各部門之間資金交叉、重復(fù)投入。

（3）整合缺乏規(guī)范的工程程序。目前涉農(nóng)資金整合缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，決策出臺過程沒有履行規(guī)范的程序，停留在被動的自發(fā)的整合狀態(tài)，導(dǎo)致縣級不敢、不能有效整合資金。同時，由于缺乏嚴(yán)格的程序約束，資金整合隨意性空間大，程序不規(guī)范，決策容易出現(xiàn)大的偏差。

（4）整合權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。財政涉農(nóng)資金審批權(quán)限高度集中在中央和省兩級，上下級涉農(nóng)資金分配與管理權(quán)責(zé)不匹配，貧困縣沒有得到與其主體責(zé)任相對應(yīng)的資金自主權(quán)，審批權(quán)限過高、過細(xì)，限制了基層財政涉農(nóng)資金整合。

（5）整合授權(quán)不到位。簡政放權(quán)“放、管、服”改革的實質(zhì)是政府“剝手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉”，涉農(nóng)資金管理部門因涉及部門利益而對整合積極性不高，習(xí)慣于深度介入審批項目、分資金、下指標(biāo)等具體事務(wù)，縣級未獲得充分授權(quán)，難以開展有效整合。

（6）整合考核機(jī)制不健全。目前，統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金管理使用，沒有獨(dú)立的考核評價部門，而是按照所屬部門，作為政府或部門的目標(biāo)管理考核具體指標(biāo)。涉農(nóng)資金整合后，部分考核指標(biāo)“名存實亡”，部門的考核任務(wù)如何取消，對納入整合的資金如何評價，沒有統(tǒng)一的考核機(jī)制。

5 創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金使用管理建議

認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院以及省委、省政府關(guān)于扶貧脫貧的決策部署，圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，采取有效措施，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，統(tǒng)籌整合安排財政涉農(nóng)資金。支持貧困縣以摘帽銷號為目標(biāo)，以減貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)項目為平臺，合理整合涉農(nóng)資金范圍、統(tǒng)籌規(guī)劃資金的用途、把控資金使用過程中各個重要環(huán)節(jié)。引入金融資本和助力社會資金投入扶貧開發(fā)，增強(qiáng)資金使用的精準(zhǔn)度和效率性。

（1）堅持資金整合。一是規(guī)劃引領(lǐng)，充分授權(quán)。以規(guī)劃為旗幟，把納入統(tǒng)籌整合的專項資金項目審批權(quán)限全部下放到縣級，賦予試點(diǎn)縣根據(jù)脫貧攻堅規(guī)劃改變專項資金用途的權(quán)利。二是以縣為主，權(quán)責(zé)對等。以試點(diǎn)縣作為實施主體，承擔(dān)資金使用效益和脫貧攻堅成效的主體責(zé)任，享有項目審批、資金安排等充分自主權(quán)。三是精準(zhǔn)發(fā)力，注重實效。試點(diǎn)縣應(yīng)發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅過程中的主要薄弱環(huán)節(jié)找準(zhǔn)重要領(lǐng)域就其發(fā)力，主要解決貧困人口的建檔問題以及資金的使用問題，應(yīng)將注意力放在資金使用效益上，改革創(chuàng)新建立以產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧為特色的試點(diǎn)。四是強(qiáng)化督導(dǎo)，規(guī)范運(yùn)行。規(guī)范和完善資金使用保障措施的出臺和落實，保證有相關(guān)部門監(jiān)督和指導(dǎo)試點(diǎn)縣對財政涉農(nóng)資金的使用，確保資金運(yùn)行安全規(guī)范、公開透明。

（2）明確資金整合范圍。資金整合范圍包括用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)方面的資金，包括中央下達(dá)以及省級財政安排的財政專項扶貧資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金、林業(yè)補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金等20項涉農(nóng)資金全部納入整合范圍。

（3）下放項目審批權(quán)限?？h享有完全項目審批權(quán)，可以審批縣及縣以下單位，之后交由省級備案。省級著重事中指導(dǎo)、事中監(jiān)督及事后考核。對納入整合范圍的專項資金，原則上先采取“因素法”、競爭性分配等方式分配到縣，對于這些方法涉及的具體指標(biāo)由財政部門規(guī)定。

（4）完善配套保障措施。確保對專項涉農(nóng)資金投入的增幅，加強(qiáng)省財政對中央和省轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。針對納入統(tǒng)籌整合范圍的中央和省級專項資金，其績效評價和目標(biāo)考核工作由省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織展開。同時，加大對涉農(nóng)資金的監(jiān)督管理力度，各級審計、財政等相關(guān)部門要加強(qiáng)對重點(diǎn)貧困縣的審計督查，對資金鏈條設(shè)計的各個環(huán)節(jié)做到絕對把控。對精準(zhǔn)脫貧等相關(guān)政策實施、有關(guān)資金安排和項目績效等情況進(jìn)行重點(diǎn)核查。嚴(yán)禁以統(tǒng)籌整合之名挪用資金移作他用，或打造“盆景”工程、政績工程、形象工程。

（5）完善制度建設(shè)。各部門要及時更新完善各項涉農(nóng)資金管理使用制度，各縣要定期提出年度、季度、月度計劃及涉農(nóng)資金使用的辦法，并明確各部門工作任務(wù)，堅守自己的職責(zé)。各級審計、財政及督察部門在工作理念與方法上要重新把握，把失誤與我行我素違紀(jì)違法行為區(qū)分開。

參考文獻(xiàn)

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