土地制度“破冰”加速樓市“變軌”？

宋慧芳

打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)這一土地制度終于“破冰”，其最終是否會(huì)像預(yù)期一樣加速樓市向租賃市場的“變軌”，值得深思。

8月28日，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對外發(fā)布的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（下稱《方案》），在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)?！斗桨浮访鞔_規(guī)定，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。

全國房地產(chǎn)商會(huì)聯(lián)盟主席顧云昌在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)以及近期熱議的租購?fù)瑱?quán)都是1998年房改的延續(xù)，其最大的意義是一定程度上打破了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)這一“鴻溝”，先從租賃市場入手，向著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化邁進(jìn)了一大步。而其后的深遠(yuǎn)影響還包括推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以及縮小城鄉(xiāng)貧富差距等。

土地制度“破冰”

眾所周知，我國的土地制度主要由兩大部分組成：產(chǎn)權(quán)體系和發(fā)展權(quán)體系。其中產(chǎn)權(quán)體系指以土地所有權(quán)、土地使用權(quán)為主構(gòu)成的體系。我國土地產(chǎn)權(quán)體系呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：城市土地歸國家政府所有，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系由“集體所有權(quán)+農(nóng)民使用權(quán)”構(gòu)成。

而土地發(fā)展權(quán)，或土地開發(fā)權(quán)，是因?yàn)樽兏恋赜猛净蚱渌獠恳蛩匾l(fā)的土地增值的權(quán)利配置，目的在于實(shí)現(xiàn)國家對土地的用途管制，對于耕地保護(hù)、糧食安全和社會(huì)公平等非常重要。我國農(nóng)村集體用地發(fā)展權(quán)，主要體現(xiàn)在國家對土地的征用制度：法律嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，必須先征收為國有土地后才能在市場上流轉(zhuǎn)。

根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者查閱現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，其明確規(guī)定不得直接或變相地出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。集體建設(shè)用地只能由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)經(jīng)營管理，并在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的前提下，嚴(yán)格限定于四類用途：村民宅基地建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)（經(jīng)營性集體建設(shè)用地）、公共設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)類建設(shè)。其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地 村集體以外的個(gè)人或單位要使用村集體建設(shè)用地，只有通過入股、聯(lián)營等形式和村集體共同舉辦企業(yè)，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)類集體建設(shè)用地一條途徑。并且興辦企業(yè)的建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，各省針對不同行業(yè)和規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有明確的用地標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。

1992年國務(wù)院《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》規(guī)定，集體所有土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。農(nóng)村集體用地不能直接入市，要有償轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，就必須通過土地征收將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。由于征收后農(nóng)民失去長期的土地收入，而一次性的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)的國有建設(shè)用地招拍掛價(jià)格有一定差距。因此集體用地所有權(quán)方出讓意愿不足，也滋生了集體建設(shè)用地“隱形交易”，產(chǎn)生諸如小產(chǎn)權(quán)房的問題。 1995年、2006 年和2014年，我國先后三次開展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)。試點(diǎn) 20年來，試點(diǎn)內(nèi)容不斷豐富、經(jīng)驗(yàn)不斷積累，但距離出臺(tái)國家層面農(nóng)村集體建設(shè)用地入市管理辦法仍有距離。

而此次《方案》明顯是豐富了經(jīng)營性集體建設(shè)用地的用途，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)上，增加租賃住房開發(fā)運(yùn)營。集體建設(shè)用地土地性質(zhì)更加完善，是對現(xiàn)行“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度”的突破，土地制度由此“破冰”。

能否加速樓市“變軌”

2017年7月以來，試點(diǎn)城市密集出臺(tái)地方方案，落實(shí)《關(guān)于在人口流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，制定因地制宜的細(xì)化措施。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截止8月30日，已有11個(gè)城市出臺(tái)：12個(gè)試點(diǎn)城市中僅廈門、肇慶尚未實(shí)施方案，而北京雖不在12個(gè)試點(diǎn)城市范圍內(nèi)，但租賃市場需求巨大、且已有實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，也出臺(tái)地方方案發(fā)展租賃市場。

《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者經(jīng)過對11個(gè)城市地方方案詳細(xì)整理發(fā)現(xiàn)，其中廣州、成都、鄭州、南京、北京、深圳、杭州7城方案中已涉及鼓勵(lì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。主要涉及房源和供應(yīng)主體的簡要規(guī)定：房源方面，主要有“城中村”住房統(tǒng)一出租、農(nóng)村集體和農(nóng)民合規(guī)住房直接租賃、農(nóng)村集體房屋改造出租、集體建設(shè)用地新建租賃住房；供應(yīng)主體主要有農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、農(nóng)民個(gè)體、地方國企等。在審批規(guī)劃制度、建設(shè)運(yùn)營機(jī)制、監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制和保障承租人權(quán)利等方面尚未作出規(guī)定。

由于當(dāng)前政策多為地方總體方案的征求意見稿，預(yù)計(jì)后續(xù)各城將在正式稿、詳細(xì)配套方案和實(shí)際工作中，根據(jù)本次《方案》的四個(gè)試點(diǎn)內(nèi)容、主體責(zé)任和工作進(jìn)度安排，完善集體用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)政策。

在《方案》公布之后，便有分析認(rèn)為農(nóng)村集體土地不用經(jīng)過征地環(huán)節(jié)直接進(jìn)入市場將降低土地成本，加之房屋租賃市場完善供給增加將削減買房需求，最終導(dǎo)致房價(jià)有明顯降低。

對此觀點(diǎn)，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英并不認(rèn)同。在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)劉守英表示，《方案》出臺(tái)是應(yīng)急之舉，主要是解決流動(dòng)人口比較多的城市，各類人群的居住問題，特別是如何使居住在城中村、城邊村的農(nóng)民工更體面的在城市落腳，現(xiàn)在很難說會(huì)使房價(jià)下降。

劉守英對此分析道，商品房市場價(jià)格取決于資產(chǎn)價(jià)格增值預(yù)期和土地供應(yīng)。其根源不在城中村和城邊村，而是未來住房屬性。中央明確“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，并不否認(rèn)住房的資產(chǎn)屬性，而是對住房需求精準(zhǔn)分類，從供給側(cè)提供解決方案。住房的資產(chǎn)屬性不那么強(qiáng)，部分居住需求不一定就是購房，也可租房。未來住房租和售兩個(gè)市場之間的關(guān)系及保障性住房三者之間如何平衡，或許會(huì)對房價(jià)產(chǎn)生一些影響，現(xiàn)在斷言對房價(jià)產(chǎn)生何種影響為時(shí)尚早。

顧云昌分析，目前對此項(xiàng)改革需求最為迫切的當(dāng)屬那些人口流入量大，住房需求大的一線城市，而這些城市在具體政策執(zhí)行上也將面臨更大的難點(diǎn)?！笆紫染褪亲饨饍r(jià)格的問題，是否需要管控等等。另外，城市的交通配套是否完備也會(huì)導(dǎo)致試點(diǎn)執(zhí)行效果上的巨大不同?！鳖櫾撇Q，由于集體建設(shè)用地多位于城郊，用于建設(shè)租賃住房后能否對改善住房市場的供求平衡起到有效作用，都將很大程度依賴于城市的交通和相關(guān)配套建設(shè)。

劉守英告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者，更重要的是，租售同權(quán)中教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等影響租購選擇的決定性因素是否能落到實(shí)處。此外，集體的建設(shè)用地進(jìn)入市場以后，這些區(qū)片的基礎(chǔ)設(shè)施投資誰來投，這些錢從哪兒來？這些土地能不能抵押，能不能融資？此前，所有土地都是政府征收，基礎(chǔ)設(shè)施也是政府來做。就政府的角度而言，既然村集體建了租賃房，得租金，為什么還要政府承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？這些問題尚未明確。

劉守英進(jìn)一步指出，現(xiàn)在集體建設(shè)用地，大量的租賃房都是農(nóng)民自己在建。城市建設(shè)應(yīng)該是對投資主體開放。若其他投資主體進(jìn)不來，僅依靠農(nóng)民一己之力建設(shè)城市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行。然而這類市場怎么開放，向誰開放，開放細(xì)則目前也沒有說法。以前開發(fā)商和政府談，未來變成跟書記村集體去談，這些都是問題。這些問題不解決，《方案》就是一張紙。可能接下來隨著配套制度的完善，在城中村、城邊村實(shí)現(xiàn)了集體土地跟國有土地同地同權(quán)，土地改革就變得更容易接受，順理成章了。endprint