農(nóng)村公共服務(wù)外包利益相關(guān)者之間的沖突矛盾與調(diào)適策略

吳澤斌+周春

摘 要：農(nóng)村綜合公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量是提升農(nóng)村家庭發(fā)展能力的重要途徑。本研究通過利益相關(guān)者理論分析了農(nóng)村綜合公共服務(wù)供給過程中存在問題，梳理了眾多利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系及利益訴求，明晰了各利益相關(guān)者的利益沖突，以尋求農(nóng)村公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)低價供給之路。研究表明，完善農(nóng)村公共服務(wù)外包體系，農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間應(yīng)該建立互動聯(lián)盟關(guān)系，加強需求與執(zhí)行之間的溝通。政府應(yīng)該將適宜外包的農(nóng)村公共服務(wù)推向市場，依托農(nóng)村綜合公共服務(wù)體系，就近為農(nóng)村居民提供舒適、便捷的服務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；利益相關(guān)者；利益沖突

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A DOI：DOI：10.11974/nyyjs.20170804001

1 農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的問題

近年來隨著農(nóng)村居民的老齡化、勞動力流失、資源枯竭與生態(tài)環(huán)境破壞等問題的頻發(fā)，農(nóng)村居民對于公共服務(wù)的需求逐步增加，但是隨著農(nóng)村居民需求的多樣化發(fā)展，仍然存在著管理部門經(jīng)費負擔權(quán)責不清、服務(wù)承包競爭者之間的利益分配不合理、政府采購部門與服務(wù)承包商存在利益訴求沖突的困境，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制村由于連續(xù)勞動力輸出、有效經(jīng)費不足，農(nóng)村公共服務(wù)不能得到有效地滿足。

通過市場的途徑解決成本效益問題是公共服務(wù)外包制度成功的關(guān)鍵（Racky，2009；黃春蕾，2015；宗素素，2012）[1][2][3]。將部分公共服務(wù)交由私營公共服務(wù)機構(gòu)來承擔，效率會比交由政府相關(guān)部門承擔提高多少（Uttam，2015；徐家良，2013）[4][5]。農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包是適應(yīng)市場環(huán)境變化，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要措施，農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合實力與需求將一系列服務(wù)一次性外包，也可選擇多次外包（王艷青，2014）[6]；外包過程中存在2級委托代理關(guān)系，在一級委托代理關(guān)系中農(nóng)村居民作為委托方將公共服務(wù)需求委托給鄉(xiāng)政府，而在二級委托代理關(guān)系中鄉(xiāng)政府使用財政資金及企業(yè)資助將適宜市場競爭的公共服務(wù)采用招標方式委托給綜合實力較強的農(nóng)村公共服務(wù)承包商，其中農(nóng)村居民是一級委托方同時也是最終受益者，而鄉(xiāng)政府是一級代理方同時也是整個公共服務(wù)外包活動的監(jiān)管者，兩者不存在直接的利益關(guān)系，而鄉(xiāng)政府與公共服務(wù)供應(yīng)商存在利益關(guān)系，公共服務(wù)供應(yīng)商之間也存在利益關(guān)系。

農(nóng)村綜合公共服務(wù)供給更多的是承擔社會責任，從2005年國家提出要公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)之間的差距，在這期間雖然在一定程度上改變了政府供給的壟斷地位，促進了農(nóng)村公共服務(wù)市場的發(fā)展，但依舊存在以下問題：管理部門權(quán)責不清，經(jīng)費負擔責任不明；服務(wù)承包競爭者之間的利益分配不合理；政府采購部門與服務(wù)承包商之間目標不一致。從農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的問題可以看出眾多利益相關(guān)者的利益訴求沒有尋找到一個合適的平衡點是供給困境產(chǎn)生的主要原因，因此理順各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系與利益訴求，明晰存在的利益沖突，對服務(wù)的實施過程嚴格監(jiān)管，是探尋化解農(nóng)村公共服務(wù)供給困境之路的良策。

2 農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包的利益相關(guān)者分析

2.1 眾多利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系

農(nóng)村綜合公共服務(wù)外包涉及眾多利益相關(guān)者的利益，就其重要程度來說分為3個層級，主要利益相關(guān)者包括政府采購部門、農(nóng)村居民、服務(wù)承包商，次要利益相關(guān)者包括非營利社會組織、媒體、服務(wù)承包承包競爭者、政府監(jiān)管部門，潛在利益相關(guān)者包括服務(wù)外包旁觀者。

各利益相關(guān)者的利益關(guān)系如圖2所示，可以看出在以農(nóng)村居民為核心的利益體系中主要存在：農(nóng)村居民將公共服務(wù)需求委托給政府采購部門；政府采購部門將公共服務(wù)需求委托給合格的服務(wù)承包商，服務(wù)承包商為了獲取合同往往會向政府采購部門尋租；農(nóng)村居民為了獲取更好地服務(wù)體驗，往往會不斷給服務(wù)承包商提出改進意見，而服務(wù)承包商為了通過政府監(jiān)管部門的審查，往往會樂于聽取農(nóng)村居民的意見并努力改進以獲得農(nóng)村居民的認可；政府監(jiān)管部門依據(jù)職權(quán)對服務(wù)承包商進行監(jiān)管，部分服務(wù)承包商為了順利通過審核，拿到剩余合同款，往往選擇向政府監(jiān)管部門尋租，而不以提高服務(wù)質(zhì)量為首要目標；服務(wù)承包商與服務(wù)承包競爭者之間存在競爭關(guān)系，過多不合格競爭者通過尋租等手段取得服務(wù)承包合同，會使總的利潤水平和服務(wù)質(zhì)量降低。

其余利益相關(guān)者對以農(nóng)村居民為核心的利益體系影響較小，非營利社會組織一般以志愿者的形式作為農(nóng)村公共服務(wù)的補充；媒體對農(nóng)村居民的需求情況做出報道，同時對服務(wù)承包商的不合格行為進行曝光；服務(wù)外包旁觀者根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)市場的供需情況適時參與利益體系，可以轉(zhuǎn)化為服務(wù)承包競爭者。

2.2 眾多利益相關(guān)者之間的利益訴求

如表1所示，可以看出同一利益相關(guān)者與不同利益相關(guān)者之間存在不同的利益訴求，某些利益相關(guān)者不合理的利益訴求是沖突產(chǎn)生的根本原因，必須對這部分利益訴求進行嚴格控制。

2.3 眾多利益相關(guān)者之間的利益沖突

利益沖突的存在容易滋生腐敗，職權(quán)方通過損害公眾的利益來獲取個人利益，農(nóng)村公共服務(wù)的外包是打破既有利益關(guān)系，規(guī)范公共服務(wù)市場的改革措施；本該由制度、規(guī)范解決的利益沖突由于缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致通過尋租、串通、契約違背等行為來化解利益沖突；就農(nóng)村公共服務(wù)外包行為來說主要存在以下利益沖突階段。

2.3.1 公共服務(wù)外包階段

政府采購部門與服務(wù)承包商存在利益沖突，政府采購部門期望采購更多的優(yōu)質(zhì)低價公共服務(wù)，而服務(wù)承包商由于自身能力有限，無法與其他服務(wù)承包競爭者爭奪合同，但受生存壓力所迫，尋租是唯一的獲勝途徑；服務(wù)承包商與服務(wù)承包競爭者之間存在利益沖突，所有的服務(wù)承包競爭者都希望獲得利潤豐厚的合同，但是由于信息的不對稱，現(xiàn)實往往利潤較低、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商能拿到合同，因此其他服務(wù)承包競爭者期望通過不正當途徑獲取合同。

2.3.2 公共服務(wù)實施階段

政府監(jiān)管部門與服務(wù)承包商存在利益沖突，政府監(jiān)管部門反饋服務(wù)承包商的實施情況給政府采購部門，用于確定本期服務(wù)承包商的報酬與獎勵，現(xiàn)實往往是存在各種各樣的瑕疵，服務(wù)承包商無法獲得期望的報酬，而通過尋租行為可能獲得額外的報酬；農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間存在利益沖突，農(nóng)村居民對服務(wù)承包商的不合理之處提出改進意見，將服務(wù)承包商的實施情況反饋給政府監(jiān)管部門，起到“雙重監(jiān)管”作用，用于確定本期服務(wù)承包商的報酬與獎勵，而服務(wù)承包商迫于壓力，只能改進不合理之處，一般情況下農(nóng)村居民的滿意程度對服務(wù)承包商的報酬與獎勵影響較大。endprint

2.3.3 公共服務(wù)評估階段

政府監(jiān)管部門與服務(wù)承包商存在利益沖突，政府監(jiān)管部門將服務(wù)承包商在實施階段的全部執(zhí)行情況反饋給政府采購部門，用于支付剩余的報酬與獎勵，實際上如果服務(wù)承包商履行質(zhì)量較差，所得到的報酬也相應(yīng)較少，因此對于履約情況較差的服務(wù)承包商為了獲得額外收益，可能會選擇尋租政府監(jiān)管部門和政府采購部門；農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間存在利益沖突，農(nóng)村居民的評價好壞直接影響服務(wù)承包商的最終收益，并且是無法進行尋租行為的。

3 農(nóng)村公共服務(wù)外包利益相關(guān)者沖突調(diào)適策略

破解農(nóng)村公共服務(wù)外包困境的出路在于打破原有的利益平衡狀態(tài)，通過提升服務(wù)品質(zhì)，淘汰落后的利益相關(guān)者，建立更加優(yōu)質(zhì)便捷的農(nóng)村綜合公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

建立服務(wù)承包商數(shù)據(jù)庫，規(guī)范農(nóng)村公共服務(wù)市場管理。將有資格的公共服務(wù)承包商納入數(shù)據(jù)庫范圍，作為服務(wù)承包商選擇的重要因素之一，公開各服務(wù)承包商的績效考評情況，作為報酬與獎金支付的依據(jù)；對內(nèi)引入全國優(yōu)質(zhì)服務(wù)承包商，實施動態(tài)淘汰制度，激勵其他服務(wù)承包競爭者努力提高自身的服務(wù)質(zhì)量。

設(shè)置公共服務(wù)協(xié)調(diào)辦公室，建立農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間的互動聯(lián)盟關(guān)系。農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間是跨級的委托代理關(guān)系，如果通過政府采購部門、政府監(jiān)管部門進行信息傳遞容易信息失真，同時存在時滯現(xiàn)象；因此設(shè)置公共服務(wù)協(xié)調(diào)辦公室可以使農(nóng)村居民與服務(wù)承包商之間建立互動聯(lián)盟關(guān)系，農(nóng)村居民提出更好的改進意見，服務(wù)承包商也能更好地開展農(nóng)村公共服務(wù)活動，順利通過考評驗收。

建立農(nóng)村綜合公共服務(wù)體系，就近為農(nóng)村居民提供舒適、便捷的服務(wù)。將一系列農(nóng)村基本公共服務(wù)進行整合，保障每個建制村至少有一個綜合公共服務(wù)室，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個綜合公共服務(wù)中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級綜合公共服務(wù)中心通過財政撥款、企業(yè)資助等資金來源對外采購公共服務(wù)，并對服務(wù)的全程實施進行監(jiān)管；通過互聯(lián)網(wǎng)對各建制村的服務(wù)資源進行調(diào)配，農(nóng)村居民可以將改進意見在線與服務(wù)承包商、政府監(jiān)管部門交流。

參考文獻

[1]Racky，Stichnoth.Recommendations for the contractual allocation of risks during the operational phase of PPP-school projects[J].Bauingenieur，2009，84（12）：513-521.

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[3]宗素素.政府購買社會體育指導(dǎo)員服務(wù)的探索研究[D].北京：北京體育大學(xué)，2012.

[4]Uttam，Roos.Competitive dialogue procedure for sustainable public procurement[J].Journal of Cleaner Production，2015，86（1）：403-416.

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[6]王艷青，宗成華.基于需方視角的農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀與對策——以河北省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014（11）：13-16.

作者簡介：吳澤斌，博士，副教授。江西理工大學(xué)，主要從事區(qū)域發(fā)展與土地管理方面的研究；周春（1993-），男，研究生，江西理工大學(xué)，主要研究方向：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟。endprint