國有土地出讓年限的探討

趙長森

摘要：國土地使用權(quán)出讓制度經(jīng)歷了從無償無期使用到有償有期使用的過程，并在不斷完善中。由于該制度處于不太成熟的階段，所以存在很多問題。圍繞土地出讓年限，通過介紹現(xiàn)行法律對土地出讓年限的規(guī)定，探討制定土地出讓年限的依據(jù)，指出現(xiàn)行法規(guī)存在的問題，這對探討如何完善現(xiàn)行法對土地出讓年限的規(guī)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞：國有土地；出讓； 年限 ；探討

一、現(xiàn)行法律對土地出讓年限的規(guī)定

我國對土地使用權(quán)出讓規(guī)定了最高的年限?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第3條明確規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償有限期使用制度?！钡?3條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限由國務(wù)院規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》（以下簡稱《暫行條例》）第12條也明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地70年；（二）工業(yè)用地50年；（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；（五）綜合或者其他用地50年?！逼渥罡吣晗薜挠嬎悖绻菄型恋厥褂脵?quán)宗地出讓合同中的出讓年限，自領(lǐng)取該宗地的《中華人民共和過國有土地使用證》之日起計算。成片開發(fā)土地出讓合同中的出讓年限，自取得該地塊《中華人民共和國國有土地使用證》之日起計算。

二、我國立法規(guī)定土地出讓年限的意義

（一）說明了土地使用權(quán)出讓不是土地買賣。我國土地公有制的特點(diǎn)在于：土地所有權(quán)買賣只能發(fā)生在國家征用農(nóng)村集體所有的土地的過程中，其他任何單位和個人不得買賣土地所有權(quán)；在土地公有制下，實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，單位和個人可以通過有償使用的方式獲得土地使用權(quán)，經(jīng)營和使用土地。在土地使用上實(shí)行有償使用和有期使用是城市國有土地出讓制的主要特點(diǎn)。國家出讓土地使用權(quán)不但要收取土地出讓金，還規(guī)定土地使用者只能在一定年限內(nèi)使用土地，年限屆滿國家就要收回土地使用權(quán)。如果沒有土地使用年限的規(guī)定，土地使用者就可以無限期使用國有土地，這就會使國家的土地所有權(quán)落空而變成事實(shí)上的土地所有權(quán)賣斷。因此，土地使用年限是實(shí)現(xiàn)國家土地所有權(quán)的關(guān)鍵，也是立法規(guī)定的原因。

（二）是我國土地使用制度改革的重要成果。國家作為土地所有者對土地使用權(quán)有最終處置權(quán)，在土地使用權(quán)出讓期間，如果土地使用者不能合理地使用土地，或不按約定的用途開發(fā)、利用土地，國家都有權(quán)干預(yù)，甚至收回土地的使用權(quán)；土地使用權(quán)的出讓年限屆滿，國家可以根據(jù)具體的情況，或者允許土地使用者申請續(xù)期，繼續(xù)使用土地，或者因?yàn)楣怖娴男枰栈赝恋卦俪鲎尳o其他土地使用者，表現(xiàn)了國家對土地的所有者的絕對權(quán)威。

三、當(dāng)前時期，我國土地出讓制度存在的突出問題

（一）開發(fā)商大規(guī)模的占用土地，土地壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重

自我國土地資源實(shí)行出讓、買賣招標(biāo)、拍賣以及掛牌制度以來，從2005年到2008年開始，我國出現(xiàn)了大量的地王，土地的價格一次次的發(fā)生著改變，土地買賣招標(biāo)、拍賣以及掛牌制度正扮演著資本巨頭的角色。當(dāng)一部分中小房地產(chǎn)開發(fā)商在面對政府提供的有限的土地資源時，他們都陷入到了無法獲取所需的土地資源困境之中；而對于大房產(chǎn)開發(fā)商而言，因?yàn)樗麄兙哂谐渥愕馁Y金，所以大規(guī)模的占用土地。在這樣的一種現(xiàn)象下，土地的價格就會得到不斷的提升，土地開發(fā)總成本費(fèi)用進(jìn)一步增加，從而給開放商造成了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從實(shí)際情況上看，房屋不斷提高，會使得房地產(chǎn)市場形成了一種虛假的繁榮景象，這樣一來，房地產(chǎn)自身潛在的大額利潤會再一次的導(dǎo)致資本巨頭們的相互競爭，土地拍賣價格一路飆升，如果一直這樣來回的循環(huán)，那么，地價與房價就會在很大程度上共同提升，并且，土地資源太過集中化，會造成市場壟斷，而這樣就為開放商們制造了一個提升房價的話語權(quán)。

（二）土地價格不合理的提升，使得居住者無房屋居住

隨著我國土地出讓實(shí)行買賣招標(biāo)、拍賣以及掛牌制度以來，雖然我國土地資源在市場中得到了合理的配置，土地節(jié)約與集約利用效率得到了進(jìn)一步的提高，帶動了土地價值的不斷攀升，從而使得地方政府的財政收入比往年增加了幾個百點(diǎn)，同時也帶動了城市經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。但是，土地出讓過程中，出讓土地一方通常根據(jù)“誰出的價格高就給誰”的原則進(jìn)行，致使各個地區(qū)的土地出讓市場經(jīng)常出現(xiàn)大額資金購買土地的地王，使得房價上漲速度極快，已經(jīng)超出了群眾所能承受的范圍，由于房價太高，導(dǎo)致諸多的群眾居所無法得到保障，失去了應(yīng)有的安全感，對社會的穩(wěn)定發(fā)展造成了極大的威脅。

四、合理確定土地出讓基金的收支

建議各級地方政府將全部土地出讓收益納入土地出讓基金統(tǒng)一管理，并按照資金用途將其分為五個部分：一是新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；二是用于耕地保護(hù)建設(shè)專項(xiàng)資金，將部分土地出讓基金歸集到中央和省，用于耕地保護(hù)；三是用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)專項(xiàng)資金；四是土地發(fā)展基金，用于土地收購與儲備、土地市場調(diào)控、被征地農(nóng)民社會保障、破產(chǎn)企業(yè)職工補(bǔ)助安置等；五是支付以上支出后的剩余部分，可用于城市建設(shè)。

省級財政從市、縣財政取得的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的出讓金和專項(xiàng)用于耕地保護(hù)的出讓金，建立省級土地出讓基金，專項(xiàng)用于全省耕地開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和耕地保護(hù)。中央財政取得的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和專項(xiàng)用于耕地保護(hù)的出讓金，建立中央土地出讓基金，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，重點(diǎn)城市、區(qū)域土地收購儲備和耕地保護(hù)。

因此，應(yīng)將擁有所征用土地承包權(quán)和耕作權(quán)的農(nóng)民納入到土地出讓金的分配主體中，建立起一套完善的農(nóng)業(yè)用地征用為建設(shè)用地的對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

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