風(fēng)險管理視角下公益性事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)

張春敏

【摘 要】隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展到新常態(tài)階段，公益類事業(yè)單位面臨的財務(wù)管理環(huán)境日益復(fù)雜。新矛盾、新問題不斷出現(xiàn)，潛在風(fēng)險愈發(fā)明顯。同時，隨著2014年1月1日起國家開始實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2016年6月發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作》的通知，2017年1月又發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》等，都對內(nèi)部控制工作提出了更明確的目標方向和工作框架。本文擬對風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的關(guān)系，風(fēng)險管理視角下公益事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作內(nèi)容和面臨的問題做逐一梳理。以期對公益事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的切實開展提供參考。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險管理視角；公益性事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)

一、公益性事業(yè)單位風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的關(guān)系

1.風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的涵蓋范圍不一樣

風(fēng)險管理應(yīng)該是貫穿于單位的管理過程。隨著當(dāng)前市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公益事業(yè)單位所面臨的經(jīng)營環(huán)境日漸復(fù)雜，具體業(yè)務(wù)活動變得多元，資金來源渠道也不再是僅僅依靠財政撥款而變得更加豐富。同時，事業(yè)單位正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，它不僅和以前一樣，承擔(dān)著提供社會公益服務(wù)的重要任務(wù)，而且必須要在國家加強對權(quán)利運行的制約和監(jiān)督的大氛圍內(nèi)運作。必須要具備防范相關(guān)腐敗行為的緊迫意識，要為事業(yè)單位發(fā)展?fàn)I造健康良好的環(huán)境做出切實行動。單位處于巨大的風(fēng)險環(huán)境中，風(fēng)險管理必須要貫穿于單位管理全過程。

而內(nèi)部控制的側(cè)重對象則是單位內(nèi)部可控的風(fēng)險。不同的風(fēng)險應(yīng)對策略對應(yīng)不同的內(nèi)部控制措施。

2.風(fēng)險管理和內(nèi)部控制是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體

在我國的內(nèi)部控制規(guī)范體系下，加強內(nèi)部控制是為了防范控制風(fēng)險，促進單位實現(xiàn)發(fā)展目標。而風(fēng)險管理目標也同樣是為了促進單位實現(xiàn)發(fā)展目標，兩者的目標是一致的。從結(jié)構(gòu)來看，公益事業(yè)單位內(nèi)部控制的開展是以風(fēng)險管理為切入點的。它要求從單位層面和業(yè)務(wù)層面逐項梳理各項活動的業(yè)務(wù)流程、確定風(fēng)險點并進行評估、選擇風(fēng)險應(yīng)對策略并據(jù)此建立健全各項內(nèi)部控制制度。使控制活動充分發(fā)揮對風(fēng)險的應(yīng)對作用。而每一項內(nèi)控制度的具體內(nèi)容都體現(xiàn)了風(fēng)險防控的理念，是使其一一細化落地的過程。兩者都要求要把風(fēng)險控制在可以接受的范圍內(nèi)。

二、公益事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

1.單位層面的主要內(nèi)控內(nèi)容

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，單位層面內(nèi)部控制的主要內(nèi)容主要包括組織架構(gòu)、工作機制，關(guān)鍵崗位、會計系統(tǒng)和信息系統(tǒng)等。

（1）組織架構(gòu)：公益事業(yè)單位的內(nèi)部機構(gòu)、人員編制不僅要符合機構(gòu)編制管理的法律法規(guī)，同時也要適應(yīng)單位的內(nèi)控管理要求。是促使單位內(nèi)部控制有效運行，保證內(nèi)部控制功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。

（2）工作機制：要切實推行內(nèi)部控制，必須實現(xiàn)內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的工作機制。設(shè)置議事決策機制、有效的崗位績效管理機制、關(guān)鍵崗位輪崗機制等，使權(quán)利受到制約，在規(guī)定的范圍內(nèi)行使。

（3）關(guān)鍵崗位和人員：在公益事業(yè)單位，預(yù)算業(yè)務(wù)管理，收支業(yè)務(wù)管理、項目活動管理、合同管理及內(nèi)部監(jiān)督管理等都屬于關(guān)鍵崗位。對這些關(guān)鍵崗位的識別、設(shè)置、權(quán)限分配，以及關(guān)鍵崗位上的關(guān)鍵人員的準入把關(guān)、教育培訓(xùn)跟進和科學(xué)的評價和激勵機制都是事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容。

（4）會計系統(tǒng)：進一步健全會計機構(gòu)，提升會計人員專業(yè)技能和綜合素質(zhì)，提高其財務(wù)職業(yè)判斷水平。圍繞確保財務(wù)報告可靠性為目的而進行的會計系統(tǒng)控制是事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的核心內(nèi)容。

（5）信息系統(tǒng)：內(nèi)控信息系統(tǒng)控制主要包括優(yōu)化信息系統(tǒng)開發(fā)設(shè)計、合理有效地將內(nèi)控措施嵌入現(xiàn)有信息系統(tǒng)并順暢安全地運行是內(nèi)控信息化的核心內(nèi)容。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制內(nèi)容

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是“以預(yù)算為主線，資金管控為核心”的。資金的流動貫穿于預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理等各個環(huán)節(jié)。這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)構(gòu)成了內(nèi)控的主要內(nèi)容。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)：從預(yù)算編制起，經(jīng)歷預(yù)算批復(fù)、下達、執(zhí)行、調(diào)整、決算、績效評價等整個框架都是預(yù)算內(nèi)部控制的內(nèi)容。流程是否清晰、依據(jù)是否合理、內(nèi)容是否全面，預(yù)算執(zhí)行的控制考核和評價是否科學(xué)有效則是內(nèi)控的要點。

（2）財務(wù)收支業(yè)務(wù)：主要包括收支的計劃、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的內(nèi)容。收入是否按收費許可規(guī)定的項目和標準執(zhí)行、票據(jù)印章管理是否規(guī)范、支出范圍及開支標準是否符合規(guī)定等都是內(nèi)控的風(fēng)險點。而公益事業(yè)單位由于其有很多專業(yè)項目的開展，其收入來源更為廣泛，相應(yīng)的資金使用要求也更復(fù)雜，所面臨的支付風(fēng)險更高。

（3）政府采購業(yè)務(wù)：包括采購計劃、實施和監(jiān)督三個階段的采購預(yù)算編報下達、采購計劃編制審核、采購代理機構(gòu)的資格審查、采購方式選擇、供應(yīng)商確定、合同簽訂、采購驗收、結(jié)算付款、會計控制、資料歸檔和信息公開、采購后評估等內(nèi)容。

（4）資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)：主要包括了資產(chǎn)內(nèi)部管理體系、貨幣資產(chǎn)、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等內(nèi)容。

（5）建設(shè)項目業(yè)務(wù)：包括組織管理體系和項目建議書編制與審核、工程可行性研究報告編制與審核、初步設(shè)計評審及概算審批、項目招標、工程施工、變更、驗收、結(jié)算、竣工驗收、決算、審計、項目檔案移交、完工評價等內(nèi)容。

（6）合同管理業(yè)務(wù)：主要包括在合同前期準備、合同訂立、執(zhí)行、后續(xù)管理四個階段中的合同策劃、調(diào)查、談判、文本擬定、審核簽署、履行、結(jié)算、糾紛處理等各項內(nèi)容。

三、公益事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的主要問題

1.內(nèi)部控制風(fēng)險管理重視程度低

在基層單位，無論是領(lǐng)導(dǎo)層還是廣大職工群眾對內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險管理的認識程度大多有待提高?？陀^而言，因為受限于一些內(nèi)外部因素的影響，內(nèi)部控制也只能是提供合理而非絕對的管理效果。加之單位在內(nèi)控建設(shè)過程中較長時間松散粗放的管理方式，呈現(xiàn)出單位財務(wù)控制制度不健全或是即便有制度也實施落實不夠到位的現(xiàn)實情況。endprint

2.缺失風(fēng)險評估預(yù)警體系

傳統(tǒng)的事業(yè)單位的財務(wù)管理大都僅處于對經(jīng)濟活動進行記錄的層面，即便是在核算過程中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟活動中存在的問題，也采取了一定的整改補救措施，但畢竟處于流程末端。缺少對風(fēng)險事項的事前防范和事中跟蹤的實質(zhì)性控制。更缺乏對單位整體經(jīng)濟活動風(fēng)險的定期的評估、重估，內(nèi)控制度的完善也缺失依據(jù)。

3.監(jiān)督管理和信息反饋尚待加強

如前所述，由于事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險管理重視程度低，架構(gòu)和制度尚不完善，執(zhí)行尚有問題，那后續(xù)的監(jiān)督管理更待加強。而且，很多基層事業(yè)單位是財務(wù)部門制定單位內(nèi)控制度，同時又履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的情形，必然導(dǎo)致單位內(nèi)部控制中的監(jiān)督和信息反饋作用不能充分發(fā)揮。

四、公益事業(yè)單位財務(wù)管理風(fēng)險控制的對策思考

1.提高財務(wù)管理內(nèi)控風(fēng)險意識

首先單位管理者和財務(wù)人員必須切實提高風(fēng)險管理意識，真正樹立起風(fēng)險防控觀念。高度重視內(nèi)部控制風(fēng)險問題。單位應(yīng)成立由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，關(guān)鍵部門相關(guān)崗位人員組成的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，指定各部門符合條件的內(nèi)控工作專員，切實啟動聯(lián)席工作機制。

2.開展內(nèi)部控制的講座、培訓(xùn)或交流會等

就事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險管理的意義、現(xiàn)狀、要實現(xiàn)的目標、各部門及人員在內(nèi)部控制實施過程中的責(zé)任和具體工作內(nèi)容等進行專題培訓(xùn)。

3.開展內(nèi)部控制風(fēng)險評估

基于單位內(nèi)部控制風(fēng)險管理目標并結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點開展內(nèi)部控制風(fēng)險評估并建立定期進行風(fēng)險評估機制。

4.全力促進財務(wù)組織革新，劃分內(nèi)部控制的層次

并根據(jù)單位“三定”方案進行組織及業(yè)務(wù)流程梳理、再造并編制較完備的流程圖，形成整個內(nèi)部控制風(fēng)險管理的建設(shè)框架。

5.加強內(nèi)部控制對權(quán)利運行的制約

圍繞“三重一大”集體決策、分級授權(quán)原則構(gòu)建權(quán)利運行機制，明確權(quán)利清單及相關(guān)制度，對權(quán)利運行進行有效監(jiān)督。

6.進一步完善業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度

至少要有包括有涵蓋預(yù)算編制審批、分解下達、執(zhí)行、決算與績效評價等方面的預(yù)算管理制度；涵蓋價格確定、票據(jù)管理、收入收繳、收入核算等方面的收入管理制度；涵蓋預(yù)算與計劃、支出范圍與標準確定、審批權(quán)限和流程和核算等方面的支出管理制度；涵蓋預(yù)算與計劃、需求申請與審批、過程管理、驗收入庫等方面的政府采購制度；涵蓋資產(chǎn)購置、保管、使用、核算和處置等方面的資產(chǎn)管理制度；涵蓋項目立項與審批、概算預(yù)算、招標投標、工程變更、資金控制、驗收與決算等方面的建設(shè)項目管理制度；涵蓋合同訂立、履行、歸檔、糾紛處理等方面的合同管理制度等。

7.單位還應(yīng)建立一套規(guī)范的內(nèi)部審計、監(jiān)督體系

定期核查內(nèi)部控制中的各項業(yè)務(wù)和各個崗位，形成實時的監(jiān)控體系，以便發(fā)現(xiàn)問題及時整改。同時，還應(yīng)該和上級主管部門、財政、審計機關(guān)等外部監(jiān)督相互協(xié)調(diào)，有機結(jié)合，最大限度地促進單位內(nèi)部控制的建設(shè)實施。

8.可以借助專業(yè)的內(nèi)控業(yè)務(wù)咨詢和軟件供應(yīng)商，進一步建設(shè)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)

在系統(tǒng)中實時處理單位經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并通過配置相應(yīng)的權(quán)限，實現(xiàn)單位管理內(nèi)控機制的真正落地。進一步規(guī)范單位經(jīng)濟管理流程和運作程序，落實崗位職責(zé)和執(zhí)行監(jiān)督，為單位有效管控經(jīng)濟活動風(fēng)險并最終實現(xiàn)經(jīng)濟活動目標提供信息保障。

9.加強事業(yè)單位內(nèi)部文化建設(shè)，努力提升財務(wù)管理人員及全體員工的專業(yè)及綜合素質(zhì)

優(yōu)秀的單位文化是事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展的重要精神支柱，影響著職工的工作態(tài)度、處事方法。能使職工充滿正能量，保有好心態(tài)，就能營造一種融洽的工作環(huán)境。必定有利于事業(yè)單位內(nèi)控體制建設(shè)，也有利于提高事業(yè)單位整體的管理水平，促進單位的可持續(xù)性發(fā)展，達成單位的工作目標和戰(zhàn)略愿景。

五、結(jié)語

綜上所述，公益事業(yè)單位內(nèi)部控制是針對風(fēng)險控制過程中單位內(nèi)部可控風(fēng)險開展的，它和風(fēng)險管理是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容有單位層面的組織架構(gòu)、工作機制，關(guān)鍵崗位、會計系統(tǒng)和信息系統(tǒng)等。業(yè)務(wù)層面的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理等項內(nèi)容。目前，公益事業(yè)單位存在著內(nèi)部控制風(fēng)險管理重視程度低、全面風(fēng)險預(yù)警體系缺失，監(jiān)督管理和信息反饋不到位的問題。針對這種情形，準備采取從提高風(fēng)險管理意識，建立風(fēng)險評估機制、開展內(nèi)控相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)，開展組織流程梳理，搭建內(nèi)控建設(shè)框架并逐步完善各項制度等具體措施。建立審計監(jiān)督機制，加強內(nèi)部文化建設(shè)等努力提升財務(wù)管理人員及全體員工的專業(yè)及綜合素質(zhì)來確保內(nèi)部控制工作的順利進行，提高整體風(fēng)險防控水平，促進事業(yè)單位的可持續(xù)地、健康穩(wěn)健地發(fā)展，以最終達成單位的戰(zhàn)略愿景。

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