上海市公共托育的瓶頸及對策

劉金鑫+范君暉+章瑞

摘要：隨著全面二胎政策的不斷落實，幼兒托育服務作用日益凸顯。在此背景下，文章針對上海市公共托育情況進行調查分析，發(fā)現(xiàn)目前上海市公共托育體系存在托育機構質量良莠不齊、入園難、入園貴、0～3歲托育機構的缺位等問題。圍繞這些問題，文章通過比較借鑒香港、臺灣、瑞典以及丹麥等國家和地區(qū)的公共托育服務發(fā)展情況及政策，汲取經(jīng)驗教訓，并為上海市建立較完善的公共托育服務體系提供政策建議。

關鍵詞：公共托育；0～3歲兒童；普惠型；國際比較

隨著“全面兩孩”政策的逐步實施，家庭對公共托育服務的需求不斷增長?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》中明確提出了“積極普及學前教育”、“重視0～3歲嬰幼兒教育”等發(fā)展任務，著眼于構建服務于大眾的兒童早期發(fā)展公共服務體系。上海作為我國直轄市之一，擁有人口量大、老齡問題突出、新生兒數(shù)量較高的特點，對公共托育服務需求迫切。

一、上海公共托育體系研究意義

根據(jù)相關研究，早在1979 年，上海全市戶籍老年人口中 60 歲及以上老年人口所占比重已經(jīng)達到 10.2%，65 歲及以上老年人口所占比重也達到了 7.2%，超過7%的國際老齡化標準，這標志著上海率先步入了人口老齡化階段，目前也是我國內地最“老”的地區(qū)。在老齡化嚴重的同時，由于政策因素、經(jīng)濟壓力與觀念因素，上海的女性生育意愿也比較低，這對于上海市未來人口結構會有諸多不利影響。為了提高女性生育意愿，改善人口結構，發(fā)展公共托育顯得尤為重要。

上海市公共托育的建立可以將職業(yè)女性養(yǎng)育子女的一部分壓力轉嫁給男性，減少女性求職時的性別歧視，促進兩性職業(yè)平等的實現(xiàn)；為幼兒提供盡可能公平的起點照顧與教育，有利于縮小“起跑線”的差距，實現(xiàn)社會公平，保障兒童的身心健康。

二、上海公共托育體系現(xiàn)狀

按照《上海市幼兒園、托兒所分等定級評分標準》，各級區(qū)縣對托兒所、幼兒園在設施、設備，師資、衛(wèi)生保健、保教質量等方面進行全面的評價、量化，將上海市的幼兒園分三級。90分以上可評定為一級幼兒園，89～60分為二級幼兒園，60分以下為三級幼兒園（不合格）。

而大部分上海市的幼兒園都按照年齡劃分為小班、中班和大班，分別招收3～4歲，4～5歲和5～6歲幼兒，主要集中在對3～6歲的兒童的照顧，缺乏對0～3歲兒童的照顧。

目前看來，上海市的幼兒園數(shù)量呈逐年增長趨勢，但增長速度減緩，逐漸趨于穩(wěn)定，入園兒童數(shù)量也增長緩慢，但由于全面二孩政策的不斷實施，現(xiàn)有設施無法滿足政策的需求，幼兒園數(shù)量明顯不足。

三、上海市公共托育發(fā)展的瓶頸

上海市公共托育服務近年來加速發(fā)展，機構數(shù)量和服務人員數(shù)量在不斷增加。與我國其他地區(qū)相比，服務理念也較完善，但仍存在一些問題。

（一）政策碎片化，對托育機構缺乏監(jiān)管

因我國已經(jīng)取消了公共托育服務27年，這方面的相關政策較少，且政策呈碎片化，無法形成一個完善的政策體系。這使得對托育機構的監(jiān)管力度不夠，托育機構發(fā)展也缺乏政策支撐，公共托育發(fā)展不足，無法提供足夠的托育資源。

我國的公共托育機構主要是公立幼兒園，由于公立幼兒園數(shù)量不足，無法滿足所有適齡兒童的入園需求，一部分兒童進入私立幼兒園，但私立幼兒園由于是營利性的，逐利性會導致其為降低成本而提供低質量的服務，無法滿足兒童需求。

（二）托育機構不足，缺乏足夠的入園名額

上海市總人口數(shù)量一直在增加，主要是因為外來人口數(shù)量一直呈增長趨勢。但相應地幼兒園數(shù)量卻增速緩慢，造成托育機構數(shù)量明顯不足，無法滿足現(xiàn)在上海市托育服務需求。根據(jù)《上海市統(tǒng)計年鑒》得出上海市近幾年的幼兒入園率，0～6歲兒童的入園率逐年增長，增長速度減緩，且均未達到70%，說明仍有30%的兒童的入園需要沒有得到滿足。

（三）0～3歲托育的缺位

而上海目前的托育機構一般只招收3～6歲的兒童，少數(shù)可接受2歲半的幼兒，但數(shù)量較少，無法滿足家庭需要。且針對0～3歲的幼兒保育員培訓較少，存在未經(jīng)專業(yè)培訓上崗的現(xiàn)象。

0～3歲兒童托育的缺位不利于女性在育兒后回歸職場，對未來職場發(fā)展會造成一定的負面影響。女性職工工作期間無法照顧幼兒，不利于家庭和諧。因此0～3歲幼兒托育機構需求巨大，同時托育機構供給不足，缺位嚴重。

（四）托育費用較高

上海市公辦幼兒園分為市級示范幼兒園、區(qū)級示范幼兒園，除此之外還有民辦幼兒園，每月收費分別為800元、500元和2000元。公立幼兒園的入園費數(shù)量較少，一般優(yōu)先照顧本地區(qū)兒童；民辦幼兒園的入園費高昂。高額費用使得許多流動家庭的兒童無法入園，這造成了適齡兒童入園率較低，流動家庭的兒童無法得到很好的照顧。

（五）“四點半問題”

上海市小學生放學時間一般為15：30～16：30，而家長的下班時間一般為晚5點半至6點，不利于家長接送孩子。很多學生下課后會去一些輔導班學習，等待家長下班來接。但很多輔導機構并沒有相關的資質，員工未接受專業(yè)培訓，兒童的安全也因此存在極大的隱患。且活動單一，一般是以學習和寫作業(yè)為目的，不能讓兒童得到休息和放松，不利于兒童的身心發(fā)展。

四、國內外的公共托育經(jīng)驗

我國的公共托育服務在發(fā)展中出現(xiàn)的問題，可以通過學習托育體系較為成熟的國家與地區(qū)的托育做法。

（一）香港的托育情況

香港作為國際化大都市，一直非常重視幼教工作，其根據(jù)年齡和機構的服務性質將幼教機構分為兩類：幼兒中心和幼稚園。其中，幼兒中心接收未滿6歲幼兒，由于幼兒年齡較小，主要負責對兒童的看護工作，由社會福利署管轄，屬于福利體系；而幼稚園接收3～6歲幼兒，主要進行保育工作和教育工作，由私人承辦，不屬于福利體系。香港對幼教機構的教保人員要求極高，提高了幼兒安全和保育質量。endprint

（二）臺灣幼保一體化

臺灣的幼保體系初期存在幼兒的保育工作和教育工作的沒有明確規(guī)定，管理混亂的問題，影響幼兒未來的發(fā)展。在1999年提出教保一體化的概念，將幼兒教育和保育工作進行規(guī)定，對幼教機構進行分類，明確職責和主要工作內容。整合后，托育機構分為兩類：一類是幼托中心（未滿2歲幼兒）和幼兒園（2～5歲的學前兒童），主要提供看護服務，由社會福利部門主管，教育部門協(xié)辦；另一類是五歲半日制免費教育班和課后照顧服務，主要提供教育服務，由教育部門主管。

（三）瑞典的教保體系

瑞典是“從搖籃到墳墓”的福利國家，兒童福利是瑞典各項福利中的重要一部分，也較為成熟。其具體機構及其信息如表1。

瑞典不僅對教育機構進行嚴格區(qū)分，還極其重視師資，不僅需持證上崗，入職后還需有21～40小時的在職提高培訓。瑞典還重視教師的性別，在教師隊伍中，男性教師比例較高，且呈上升趨勢。這種重視男女教師的搭配，對于幼兒的性格發(fā)展有很大的幫助。

（四）丹麥的兒童教保體系

同為北歐模式的丹麥原本只是向工人家庭提供日托服務，以減輕工人負擔。丹麥于1964年開始提出要保證每個兒童都可以接受日托服務，也是普惠型托育工作的開始。其主要的托育機構有日托所，幼兒園和家庭日托。丹麥獨有的家庭日托主要是接收0～6歲的兒童，負責其保育工作，家庭雇傭教保人員，提供教保服務，兒童數(shù)量約為5～6名，規(guī)模較小且靈活，在社區(qū)內較為常見。

（五）日本和美國的課后照顧

美國和日本均重視課后照顧，美國的小學生課后生活豐富，可以玩游戲和運動，使智力和體育同步發(fā)展。日本的育兒理念由“家庭育兒”向“社會育兒”轉變，社會育兒參與度較高。日本在2015年實施“兒童及育兒支持新制度”，大力支持育兒的發(fā)展，課后照顧可以保護兒童安全并增加學習內容，提高幼兒成績。

（六）澳大利亞和加拿大補貼政策的思考

雖然由很多成功案例值得我們學習，但也有某些國家在育兒體系中出現(xiàn)了問題。澳大利亞對托育機構在進行補貼時，期初只補貼給非營利機構，之后變?yōu)檠a貼所有托幼機構，根據(jù)兒童數(shù)量進行補貼，這導致了營利性托育機構虛假宣傳、降低幼兒待遇等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，補貼也成為教育集團后進行謀取利益的手段，嚴重傷害了兒童的利益。加拿大的幼兒托育也因補貼政策出現(xiàn)問題。加拿大的公立學校學費高，只對低收入家庭有補貼。中等收入家庭沒有補貼，進而選擇費用較低的私立托育機構，但其私立托育機構的質量較差，影響幼兒健康發(fā)展。

（七）經(jīng)驗總結

托育體系成熟的國家均有專門的幼兒托育中心，保育服務質量較高，且入園費用較低，入學后的學生也可以接收課后照顧，幫助幼兒學習。法國為了讓幼兒盡快適應小學生活，允許幼兒教師可跟隨幼兒升入小學一年，完成教學任務后返回幼兒教育，這也是其他國家所沒有的特色。德國提倡的家庭友好型工作，提供臨時托兒服務并為職工物色合適的保育人員，減少家庭對職員的負擔。澳大利亞和加拿大的案例也說明補貼需要謹慎，否則，不能帶給幼兒家庭補貼，還會成為集團的牟利手段。

五、我國建立普惠型公共托育的建議

本文分析了上海市公共托育的現(xiàn)狀，對公共托育體系較為成熟的國內外地區(qū)進行分析，針對現(xiàn)有體系存在的問題，提出下列建議。

（一）建立公共托育的法律法規(guī)體系

目前上海市乃至全國并沒有健全的托幼法律法規(guī)體系，托育機構良莠不齊，對其缺乏監(jiān)管。二孩政策的全面放開，將使未來的托育的需求會逐漸增大。托育產業(yè)也將不斷發(fā)展壯大，缺乏規(guī)則的托育市場必將出現(xiàn)各種亂象，影響公共托育產業(yè)的發(fā)展。應推進托幼公共服務的法律體系建設，使政府部門及社會組織在托幼事業(yè)發(fā)展中有法可依。

（二）發(fā)展社區(qū)托幼中心

現(xiàn)有托育機構數(shù)量不足，應加大托育機構建設力度?？梢杂烧畬⒎胀獍o市場，并以減稅的形式進行補貼，鼓勵公司建立托育機構。社區(qū)也可成立微型托育機構，丹麥的家庭日托是一個很好的案例。社區(qū)和家庭緊密聯(lián)系，如果社區(qū)提供托幼服務，可以保障更多兒童有園可入，解決入園難的問題。社會托育機構地點設置需統(tǒng)籌，但若是設立在社區(qū)，將會降低成本，提高托幼便利度，應該大力發(fā)展社區(qū)托育中心的成立。

（三）加強保育人員培訓，提高男保育員比例

現(xiàn)有托育機構的保育人員多數(shù)沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，即使有過培訓，質量也難以保證。這造成我國多例幼兒在幼兒園受到虐待事件，嚴重影響這些幼兒身心健康，打擊了我國托育體系，因此保育員的培訓極其重要。此外上海市幼兒園和中小學的老師性別比近年來一直懸殊，女性占比極高，不利于幼兒性格全面發(fā)展。

（四）加大政府財政投入，對低收入人群進行補貼

大部分西方國家的入園費均由國家、地方政府和家庭三方面共同承擔，法國、英國和美國更是全部由政府承擔。這就大大減輕了家庭的壓力，促進公共托育體系的建立。我國一直以來對托育的財政投入較少，為建立普惠型公共托育體系，需加大財政投資，幫助低收入家庭減輕經(jīng)濟壓力，才能有效提高兒童入園率?？筛鶕?jù)收入的高低來對其進行適度補貼，解決入園貴的問題。對于公立幼兒園不足的問題，可以加大政府購買力度，從私立幼兒園處購買入園名額，降低入園成本。

（五）重視0～3歲幼兒托育

我國已開放全面二孩政策，幼兒托育服務日益重要，而上海市目前缺乏0～3歲幼兒的托育服務，應針對0～3歲兒童建立托育機構，并對保育員進行有針對性的專業(yè)培訓。這樣可以更好地滿足家庭對托育服務的需求，配合二孩政策的實施。上海在學前教育三年（2015～2017）計劃中提出建立0～3歲嬰幼兒早期教育指導管理機制，為家庭提供早教指導。但目前并沒有成立專門的托育機構， 無法滿足0～3歲幼兒家庭的托育需求。上海市可以學習西方國家，將0～3歲幼兒的日托中心交由社會福利部門主管，社區(qū)協(xié)助建立，以提供更好、更靈活的托育服務。endprint

六、結論

本研究從上海市全面二孩政策放開的背景出發(fā)，發(fā)現(xiàn)為了緩解上海市老齡化問題，改善人口結構，必須提高女性生育意愿。作為實現(xiàn)二孩政策實施成效的公共托育體系建設具有其必然性與緊迫性。而對上海公共托育體系的現(xiàn)狀分析結果表明，目前公共托育的服務質量和數(shù)量無法滿足其發(fā)展需求，需要進一步完善提高。阻礙上海市公共托育服務發(fā)展的首要因素是相關法律法規(guī)的缺位，建立健全公共托育法律法規(guī)體系是完善托育服務體系的首要任務。托育費用較高成為阻礙公共托育事業(yè)發(fā)展的最大問題。同時缺少0～3歲的托育機構。最后通過對國外關于公共托育先進經(jīng)驗的總結，提出上海市建立普惠型公共托育的相關建議，加大政府對公共托育的財政投入，建立社區(qū)托育中心，加強保育人員培訓，同時要重視0～3歲幼兒托育缺位的彌補。

參考文獻：

[1]付延風.0～3歲嬰幼兒社區(qū)早期教育公共服務體系的國際比較研究[J].常州工學院學報（社科版），2013（06）.

[2]張晉.城市社區(qū)早期家庭教育公共服務供給研究[D].西南大學，2015.

[3]金一虹.社會轉型中的中國工作母親[J].學海，2013（02）.

[4]孫秀明，李清海.德國部分工時工作的現(xiàn)狀及保障：基于平衡女性工作與家庭沖突視角的分析[J].德國研究，2014（03）.

[5]張亮.如何為兒童提供適當?shù)恼疹櫋鞣降膬和疹櫣卜占皩χ袊慕梃b[J].中國民政，2016（12）.

[6]馬小紅，顧寶昌.單獨二孩申請遇冷分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2015（02）.

[7]張崇善.法國的幼兒教育[J].幼兒教育，1987（03）.

[8]呂淑青.香港幼教機構設置[J].課程教材教學研究（幼教研究），2011（02）.

[9]陳琦.中國臺灣地區(qū)幼托整合政策的研究[D].浙江師范大學，2010.

[10]何玲.瑞典兒童福利模式及發(fā)展趨勢研議[J].中國青年研究，2009（02）.

[11]劉毓秀.北歐托育制度[J].平安校園，2015（07）.

[12]屈書杰.丹麥的家庭幼兒園[J].幼兒教育，1998（10）.

[13]徐建星.小學生課后托管課程的構建——基于一名美國小學生課后活動的啟示[J].現(xiàn)代中小學教育，2016（08）.

[14]馮釗.20世紀90年代以來的日本幼兒園教師教育改革研究[D].云南師范大學，2007.

[15]王春亞.澳大利亞兒童保教機構設置及政府資助[J].世界教育信息，2012（01）.

[16]厲育綱.加拿大兒童照顧政策及其對我國部分現(xiàn)行政策的啟示——以安大略省兒童照顧政策為個案的分析[J].北京青年政治學院學報，2007（03）.

（作者單位：上海工程技術大學管理學院。范君暉為通訊作者）endprint