農(nóng)民工就地市民化中完善“新農(nóng)保”制度研究

賈歡　石宏偉

摘要：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化最根本的問題就是市民化。龐大的農(nóng)民工群體在我國市民化過程中，開始逐漸傾向于就地市民化，我國現(xiàn)行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度立法不健全，制度銜接差；資金籌集難，可持續(xù)性不強；投保范圍的局限性，代際問題突出；管理缺乏專業(yè)性，基金保值增值能力差等問題。積極尋求農(nóng)民工就地市民化中“新農(nóng)?！敝贫日系K的對策，完善“新農(nóng)?！敝贫葘⑶袑嵔鉀Q農(nóng)民工的后顧之憂，惠及龐大的農(nóng)民工群體。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工； 就地市民化； “新農(nóng)?！敝贫?/p>

一、引言

國務(wù)院國發(fā)（2016）44號文中指出：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)就是要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，市民化也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑?！秶鴦?wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中又進(jìn)一步明確指出：我國自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》發(fā)布實施以來，雖然新型城鎮(zhèn)化各項工作有了一定程度的發(fā)展，但是在市民化的進(jìn)度上，城鎮(zhèn)化質(zhì)量上，仍然沒有太大起色，仍需加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化最根本的問題就是市民化。2016年農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬人，其中，本地農(nóng)民工11237萬人，比上年增加374萬人，增長3.4%，本地農(nóng)民工增量占新增農(nóng)民工的88.2%。目前，解決我國農(nóng)民工市民化問題的基本途徑主要有農(nóng)民工基于城市融入市民化、農(nóng)民工就地市民化兩種。關(guān)于農(nóng)民工城市融入方面學(xué)者研究較多，而對農(nóng)民工就地市民化的問題研究存在一些不足。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見為農(nóng)民工就地市民化提供了良好的契機(jī)。農(nóng)民工就地市民化可以有效緩解“ 候鳥式” 城鎮(zhèn)化給融入城市帶來的交通擁堵效應(yīng)、環(huán)境污染狀況、資源短缺現(xiàn)象；有利于中小城鎮(zhèn)的發(fā)展擴(kuò)大，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；農(nóng)民工就地市民化還在一定程度上緩解了農(nóng)民工鄉(xiāng)土情結(jié)，解決農(nóng)村“三留人員”問題，從而促進(jìn)農(nóng)村社會和諧發(fā)展。農(nóng)民工就地市民化旨在關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障制度的完善，最終目的就是要讓更多的農(nóng)民工在就近轉(zhuǎn)移、甚至不轉(zhuǎn)移的前提下，享受到與城市居民一樣的社會保障。現(xiàn)行農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度主要有新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度等，而新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在農(nóng)民工就地市民化中又起著基礎(chǔ)保障性作用。所以，農(nóng)民工就地市民化中亟需對“新農(nóng)保”制度進(jìn)行改革和完善，“新農(nóng)?！敝贫鹊母母锖屯晟颇軌蛴辛ν七M(jìn)農(nóng)民工就地市民化的進(jìn)程。

二、“新農(nóng)保”制度概述

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展

1986年，民政部開始積極探索農(nóng)村養(yǎng)老保險。1992年民政部頒布了“縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）”，但在籌款方面只描述了個人支付部分，缺乏國家和集體責(zé)任要求。在政策實施過程中，由于區(qū)域差異，加上缺乏集體支持和財政支持，保險費主要由農(nóng)民承擔(dān)，保障水平低，不能滿足農(nóng)民的基本需要，所以進(jìn)展緩慢。十六大和十七大分別提出：“在有條件的地方開始積極探索和建立多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！痹谶@個階段，農(nóng)保的籌資得到了地方財政的支持，但國家一直沒有引入政府性的指導(dǎo)政策和實施細(xì)節(jié)，缺乏國家政策支持，導(dǎo)致各地模式不統(tǒng)一。國務(wù)院決定從2009年起開始實行“新農(nóng)?！痹圏c，從部分區(qū)域開始實施，逐步擴(kuò)展到全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計劃2020年到來之前，養(yǎng)老保險基本上全面覆蓋到農(nóng)村人口。

（二）“新農(nóng)保”制度的基本內(nèi)容

“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”簡稱“新農(nóng)?！薄Ｋ巧鐣ｋU的重要組成部分，是年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未加入城鎮(zhèn)職工保險范圍內(nèi)的農(nóng)村居住人口，在已經(jīng)失去勞動能力后從國家和社會取得救助，用以滿足最基本的養(yǎng)老生活的一種社會養(yǎng)老保險制度。

“新農(nóng)?！被鸹I集主要是個人繳納，政府和集體的補貼起輔助作用；實行個人賬戶儲備積累制。在這之中個人繳費標(biāo)準(zhǔn)分層次設(shè)立不同檔，并根據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。規(guī)定有條件的村政府應(yīng)當(dāng)對參加投保的農(nóng)民的繳費給予一定程度補助。在養(yǎng)老金待遇上，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金?！靶罗r(nóng)?！敝贫戎幸?guī)定已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，無需繳費，可以直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費?！靶罗r(nóng)?！被鸫蟛糠值貐^(qū)暫實行縣級管理。

三、 各地“新農(nóng)?！敝贫仍圏c情況

（一）寶雞市“個人賬戶+雙補貼賬戶”模式

寶雞市的“新農(nóng)?！敝贫仁且圆扇　皞€人繳費、集體補助、 財政補貼相結(jié)合” 籌資方式為基礎(chǔ)，實行繳費補貼與待遇補貼相結(jié)合的財政補貼的創(chuàng)新辦法。統(tǒng)一辦理個人繳費業(yè)務(wù)，實行個人賬戶完全積累制，創(chuàng)新激勵機(jī)制，在政府與個人、兒女與父母之間形成相互激勵、相互約束、良性互動的“捆綁機(jī)制”。

（二）蘇南“大賬戶、小統(tǒng)籌、個人繳費與財政補貼相結(jié)合”模式

江蘇蘇南地區(qū)（無錫、蘇州等地）借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，成熟的農(nóng)村社區(qū)管理模式，形成了自有特色的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。其社會養(yǎng)老保險模式的特點，一是實行大賬戶、小統(tǒng)籌，即個人賬戶是主要基金來源，并且吸納一部分社會統(tǒng)籌基金作為基金的輔助來源；二是政府財政和集體經(jīng)濟(jì)劃撥一部分基金用于補貼參保農(nóng)民。

蘇州市2012年1月1日開始實施的《居民社會養(yǎng)老保險管理辦法》將農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老補貼整合為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保障制度。蘇州社會保障的整體性，正推動著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化”向前發(fā)展。蘇州地區(qū)城鄉(xiāng)社會保險并軌工作是制度的一體化，采取多繳多得的形式，目前形成了三方負(fù)擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合、個人繳費與財政補貼相結(jié)合的保障形式。同時，對于保險基金的保值增值，仍要列入考慮范圍中；如何在推進(jìn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化道路上更加多元化，最終實現(xiàn)“新農(nóng)?！敝贫鹊摹皯?yīng)保盡保”目標(biāo)。endprint

（三）東莞市“個人賬戶結(jié)合與社會統(tǒng)籌結(jié)合”模式

廣東省東莞市實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合，保險費由每一級政府與農(nóng)民自己共同負(fù)擔(dān)。農(nóng)民基本養(yǎng)老金與參保人的繳費基數(shù)和繳費年限相關(guān)聯(lián)，并且受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。2009年，東莞市政府下發(fā)《東莞市人民政府關(guān)于建立全市城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老保險制度的通知》，實行全市農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險全面統(tǒng)籌發(fā)展，即是將農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險合并到同一軌道，從而形成“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險”。

（四）德陽市“新農(nóng)?！狈?wù)創(chuàng)新管理模式

德陽市旌陽區(qū)作為首批“新農(nóng)?！?試點區(qū)域之一，管理部門要求試點投保的區(qū)縣在六個月時間內(nèi)農(nóng)民參加保險的人數(shù)要占該區(qū)域總?cè)丝诘?/5。據(jù)了解，當(dāng)?shù)厝珔^(qū)約30萬農(nóng)村家庭，如果按照傳統(tǒng)的模式進(jìn)行的“新農(nóng)?！惫ぷ鳎瑢⑹且豁椃浅｝嬰s而專業(yè)的系統(tǒng)工程，全年需要投入龐大的經(jīng)費和管理人員。面對農(nóng)村基層服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏、基層辦事人員寥寥無幾和財政暫時無法承擔(dān)的現(xiàn)狀，根據(jù)目前中央提出的縮減政府機(jī)構(gòu)、減少人員編制、簡化辦事程序的原則，達(dá)到控制新農(nóng)保服務(wù)成本、提高工作效率的目標(biāo)，旌陽區(qū)政府決定借用其他金融企業(yè)先進(jìn)的管理方式和政府購買服務(wù)方式，將商業(yè)保險公司作為“新農(nóng)保”服務(wù)經(jīng)辦領(lǐng)域中的新的一員。

四、 “新農(nóng)保”制度存在的問題

（一）立法不健全，與其他相關(guān)制度銜接差

雖然國務(wù)院于2009年9月頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定開展“新農(nóng)?！痹圏c，推廣至今，尚未頒布與之相關(guān)聯(lián)的完整的法律檔，建立明確有效的法律機(jī)制。由于缺乏統(tǒng)一的法律來規(guī)范“新農(nóng)保”制度，使得各個地區(qū)在“新農(nóng)?！敝贫鹊睦U費標(biāo)準(zhǔn)、集體和政府補貼的方式與比例、保障程度上做法無法統(tǒng)一口徑，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在巨大差異。由于農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)變、工作空間的轉(zhuǎn)移等的變化，使其在城市繳納的職工養(yǎng)老保險很難順利轉(zhuǎn)入“新農(nóng)?！薄?/p>

（二）資金籌集難，可持續(xù)性不強

目前“新農(nóng)保”制度籌資方式單一，還是依靠農(nóng)民工個人繳費為主。對于現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，很難在全國范圍內(nèi)做到集體經(jīng)濟(jì)補助農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金。由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展不均衡，國家財政對于地方給予的補貼也相對有限。

（三）投保范圍的局限性，代際問題突出

“新農(nóng)保”制度投保范圍中對于已征地農(nóng)民，其被征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，則不符合“新農(nóng)?！钡臈l件，無法領(lǐng)取到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時又由于沒有進(jìn)城就業(yè)而無法參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民已成為城鎮(zhèn)居民的重要組成部分，但被征地的老年農(nóng)民的養(yǎng)老保障卻沒有跟上城鎮(zhèn)的腳步，導(dǎo)致失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障處在真空中，無法落實到實處。并且對于已滿60周歲的老年人則不需要繳費也可領(lǐng)取養(yǎng)老金，這部分收支差額只能由國家財政進(jìn)行補貼，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付。但是隨著我國老齡化進(jìn)程的加快，人口紅利不斷消失，計劃生育的負(fù)面影響開始凸顯，未來很長一段時期內(nèi)，養(yǎng)老保險金的收入和支出差距將會越來越大，國家所承擔(dān)的財政壓力也越來越大。

（四）管理缺乏專業(yè)性，基金保值增值能力差

“新農(nóng)保”制度中農(nóng)?；饡簩嵭锌h級管理，由于縣級單位相關(guān)人員大多是非專業(yè)，其缺乏相關(guān)專業(yè)知識技能，所以如何進(jìn)行長效的管理，包括農(nóng)?；鸸芾?、農(nóng)保賬戶管理、投保農(nóng)民的檔案管理、以及信息的采集和數(shù)據(jù)分析處理等相關(guān)的管理，這些都是“新農(nóng)?！敝贫让媾R的難題；更別說對農(nóng)?；疬M(jìn)行更高效的投資使得基金保值增值。隨著“新農(nóng)保”制度在全國范圍內(nèi)全部啟動，將會有一大批養(yǎng)老基金需要管理。目前，養(yǎng)老基金管理模式老化，管理設(shè)施落后，由于缺乏專業(yè)人員，對于基金的投資保值增值，僅僅依靠存入銀行或購買國債等單一的穩(wěn)健投資方式，在現(xiàn)行持續(xù)升溫的通貨膨脹下，加大了養(yǎng)老基金的貶值率。

五、農(nóng)民工就地市民化中完善“新農(nóng)保”制度的對策建議

（一）立法先行，完善“新農(nóng)?！敝贫润w系

目前我國對于“新農(nóng)?！敝贫壬形粗贫ǔ鲆惶淄暾姆煞ㄒ?guī)，所以現(xiàn)階段迫切需要完善法律法規(guī)來保障“新農(nóng)保”制度有條不紊的進(jìn)行。

1. 明確“新農(nóng)保”的相關(guān)法律地位。2011年我國實施《社會保險法》，從國家立法的角度對我國社會保險進(jìn)行規(guī)范，保證了我國社會保險的社會主義特色。目前的首要任務(wù)就是盡快制定和社會保險相關(guān)的法律法規(guī)，通過國家立法來明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本原則、基本內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)等，從而增強新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的權(quán)威性和規(guī)范性，明確新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位。

2. 明確各級政府的法律責(zé)任。在推廣和實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中，各級政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)卦圏c地區(qū)的實際情況制定符合當(dāng)?shù)孛袂榈囊?guī)定，禁止沒有立法權(quán)的政府機(jī)關(guān)頒布與新農(nóng)保有關(guān)法律法規(guī)，以消除制度混亂，規(guī)范文件沖突現(xiàn)象，為國家立法機(jī)關(guān)提供良好的立法環(huán)境。同時，國家在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的立法過程中，也要重視新農(nóng)保立法和相關(guān)法律法規(guī)的修正和完善，從而建立完善的具有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度體系。

3. 制定相關(guān)銜接制度。任何一項制度的實施并不是單一存在的，在其實施過程中需要制定和完善相關(guān)銜接機(jī)制，維護(hù)好廣大農(nóng)民工的切身利益，更有利于其自身就地市民化的實現(xiàn)。對于已參加職工養(yǎng)老保險在外打工的農(nóng)民工，可以將其個人賬戶接入當(dāng)?shù)亍靶罗r(nóng)?！辟~戶；對于被征地農(nóng)民工，可以按照其被征地范圍按照一定比例換算成貨幣轉(zhuǎn)入其“新農(nóng)保”個人賬戶；對于農(nóng)村低保戶，國家在審核其現(xiàn)行家庭狀況后，酌情按比例補貼。

（二）制定鼓勵機(jī)制，設(shè)法擴(kuò)大資金籌集渠道

1. 當(dāng)前“新農(nóng)保”制度的養(yǎng)老基金主要依靠個人繳費，政府財政補貼畢竟有限，所以各級地方政府可以制定相應(yīng)的鼓勵外來資本進(jìn)行投資發(fā)展當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)，給進(jìn)入投資的企業(yè)提供實際性的優(yōu)惠政策，從而鼓勵其投入部分資金到當(dāng)?shù)氐摹靶罗r(nóng)?！苯y(tǒng)籌賬戶中去。endprint

2. 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下政府通過信貸方式，大力發(fā)展農(nóng)村信用合作銀行等機(jī)構(gòu)，專門開設(shè)針對農(nóng)村的信貸業(yè)務(wù)，同時，銀行應(yīng)該相對做出一部分讓利，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者企業(yè)貸款的利息率，盤活整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，同時也幫助到農(nóng)村養(yǎng)老金多元化的補助，讓更多的農(nóng)民工通過銀行給政府的貸款，得到應(yīng)有的補助。

（三）調(diào)整現(xiàn)有“新農(nóng)?！蹦Ｊ剑瑢崿F(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系一體化

現(xiàn)行的“新農(nóng)?！敝贫葘τ谝徊糠质У剞r(nóng)民沒有作出明確的說明，這些失地農(nóng)民雖然擁有非農(nóng)戶口，但是依舊在農(nóng)村從事和農(nóng)業(yè)有關(guān)的工作，并且一直生活在農(nóng)村，同時他們也無法加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。所以，政府應(yīng)該對這部分人群進(jìn)行從新規(guī)劃，制定合理的政策，適時調(diào)整現(xiàn)有的“新農(nóng)保”模式，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系一體化。而對于年滿60周歲以上的老年人，可以通過提高給付養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，來鼓勵其子女積極投保，并且在條件允許的情況下，適當(dāng)提高自身養(yǎng)老金個人繳費額度，或者可以通過利用自有耕地、宅基地等使用權(quán)來進(jìn)行置換。

（四）提高基金管理透明度，建立監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大養(yǎng)老金有效投資渠道

近年來，隨著“新農(nóng)?！敝贫仍圏c范圍的不斷擴(kuò)大，對于基金的管理儼然成為當(dāng)下制約著“新農(nóng)?！敝贫劝l(fā)展的大問題。政府應(yīng)當(dāng)對管理人員提高要求，必須要有足夠的專業(yè)知識背景，對于基金的管理要做到公正公開透明化。并且為了保證“新農(nóng)保”制度健康有序的發(fā)展，還需要完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，綜合內(nèi)部監(jiān)督制約和外部監(jiān)督的手段，規(guī)范“新農(nóng)?！敝贫鹊谋O(jiān)督管理。同時逐步合并縣級單位管理，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。對于養(yǎng)老金的保值增值，各地區(qū)可以選擇現(xiàn)行基金管理公司進(jìn)行投資托管，或者選擇有專業(yè)知識背景的工作人員進(jìn)行有效投資，擴(kuò)大投資管道，提高基金的利用效率。

（五）創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，將土地利用和“新農(nóng)?！毕嘟Y(jié)合

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就需要高效解決“三農(nóng)”問題，最終讓廣大農(nóng)民獲得利益。目前，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，然而在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素是土地，也是農(nóng)村家庭最直接的收入來源。在滿足土地利用規(guī)劃和利用效率的前提下，允許農(nóng)民以其他經(jīng)濟(jì)形式，以土地為資本，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)，并且將這部分經(jīng)濟(jì)形式轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)資本投入到“新農(nóng)?！别B(yǎng)老基金中去。通過這種方式，農(nóng)民可以直接參與土地的市場交易，轉(zhuǎn)變土地使用權(quán)，使農(nóng)村和城鎮(zhèn)的差異越來越小，耕地逐漸轉(zhuǎn)化非農(nóng)用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢瑢崿F(xiàn)農(nóng)民工就地市民化。

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（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）endprint