農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革困境破解

盧燕

【摘要】農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最直接和最重要的基礎(chǔ)性工作。文章通過(guò)對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中有序推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題的研究，對(duì)河南省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研總結(jié)。在此基礎(chǔ)上分析農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容和意義，并對(duì)河南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提出政策性建議。

【關(guān)鍵詞】土地產(chǎn)權(quán) 制度改革 所有權(quán) 政策建議

【中圖分類號(hào)】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)之一就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，必然要求對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)及房屋所有權(quán)進(jìn)行確認(rèn)登記，而其核心就是土地權(quán)。沒(méi)有土地權(quán)的確認(rèn)，其他如林權(quán)、水利設(shè)施權(quán)的確認(rèn)就是一句空話。因此，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最直接和最重要的基礎(chǔ)性工作。它將為深化農(nóng)村改革、促進(jìn)各種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、全面深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力，為解放農(nóng)村生產(chǎn)力、建立農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容以及意義

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是要以“還權(quán)賦能”為核心，使所有權(quán)更加明晰。同時(shí)要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)和保障收益權(quán)，并要落實(shí)處置權(quán)，從而構(gòu)建一個(gè)具有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢特點(diǎn)的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資源權(quán)屬更加明晰化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)要素資本化和配置機(jī)制的市場(chǎng)化以及管理監(jiān)督的規(guī)范化，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展進(jìn)一步提供制度上的保障。

對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行改革，就是要完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)的登記以及發(fā)證工作。根據(jù)所有集體成員集體決策、按份共有的基本原則，努力探索并建立集體成員和集體經(jīng)濟(jì)組織一起共同管理集體所有土地的體制和機(jī)制，處理好集體成員和集體經(jīng)濟(jì)組織之間所存在的權(quán)責(zé)關(guān)系。對(duì)于國(guó)家所征收的集體所有土地，全面落實(shí)社會(huì)保障、就業(yè)等配套政策并實(shí)現(xiàn)足額兌現(xiàn)的征地補(bǔ)償。按照一定的比例把土地用途轉(zhuǎn)變后所得增值收益返還給集體經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成功實(shí)施，可為推動(dòng)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金和人力資源支持，將有力推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革將依法確立農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人也將依法取得土地所有權(quán)證書(shū)和土地使用權(quán)證書(shū)。

在此背景下，首先，當(dāng)?shù)卮迕窨梢酝ㄟ^(guò)搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，向金融機(jī)構(gòu)或社會(huì)融資，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力；其次，可以以土地作價(jià)入股、委托他人經(jīng)營(yíng)的形式，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人，或者跳出土地，從事二三產(chǎn)業(yè)；再次，對(duì)土地的使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，從而加快土地流轉(zhuǎn)的速度，促進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。我們要充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)的有利條件，依托特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，著力打造生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光基地，帶動(dòng)以農(nóng)家樂(lè)為主導(dǎo)的第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；最后，探索完善農(nóng)村基層治理制度，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供組織保障。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必將促使農(nóng)村社會(huì)深刻變革，促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治進(jìn)程。

河南省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

為了貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》，河南省國(guó)土資源廳于2011年6月10日頒發(fā)了豫國(guó)土資發(fā)66號(hào)文件。文件規(guī)定為加快推進(jìn)我省農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，要求2012年底完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確權(quán)登記，并發(fā)放到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的工作。河南省政府于2011年10月9號(hào)頒發(fā)豫政77號(hào)文件，批轉(zhuǎn)省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳制定的《關(guān)于加快推進(jìn)全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見(jiàn)》，有關(guān)所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作于2012年上半年開(kāi)始籌備，2012年9月30號(hào)前開(kāi)始，2015年12月31日基本完成。

河南全省各地市認(rèn)真貫徹文件精神，于2011年12月份開(kāi)展了集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)的登記發(fā)放工作。據(jù)筆者走訪各個(gè)地區(qū)管理部門(mén)調(diào)研的情況，截止到2012年7月份，各地市陸續(xù)開(kāi)展了轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地情況（包括地形、地界、轄區(qū)面積，下轄多少個(gè)行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村名小組、人口、農(nóng)戶）的重新調(diào)查和確認(rèn)；成立了專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記和發(fā)證；確定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的試點(diǎn)范圍；提出了信息管理辦法；制定本區(qū)域《農(nóng)牧村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案》；審查并已經(jīng)開(kāi)始著手招標(biāo)確認(rèn)地籍測(cè)繪作業(yè)單位。截止到12年12月31日，洛陽(yáng)、南陽(yáng)、周口、信陽(yáng)、新鄉(xiāng)地區(qū)的95%的主管部門(mén)都已經(jīng)完成了招標(biāo)的前期準(zhǔn)備工作，正在與有關(guān)部門(mén)匯合，確定地籍測(cè)繪作業(yè)單位。而其他地區(qū)的部門(mén)由于資金和前期準(zhǔn)備活動(dòng)的不足，還未進(jìn)入到此項(xiàng)環(huán)節(jié)。

各地市農(nóng)村集體用地確權(quán)登記工作正積極穩(wěn)妥的開(kāi)展，但進(jìn)度卻不均衡，差異也比較大，就電話和實(shí)地調(diào)研成果來(lái)看，其中信陽(yáng)市進(jìn)展最快，做得最好。信陽(yáng)市作為河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，經(jīng)過(guò)三年多的農(nóng)村實(shí)驗(yàn)改革實(shí)踐，在集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作方面取得階段性成果。截止到2012年7月份，信陽(yáng)市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)面積137.7萬(wàn)畝，確權(quán)頒證率90%；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已累計(jì)確權(quán)面積647.3萬(wàn)畝，確權(quán)頒證率95%；房權(quán)確權(quán)已全面展開(kāi)，確權(quán)戶數(shù)66.64萬(wàn)畝，確權(quán)率91%；集體林改確權(quán)的面積為906.8萬(wàn)畝，確權(quán)率高達(dá)99%；農(nóng)村水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖的確權(quán)面積為57.81萬(wàn)畝，確權(quán)頒證率為64%。

河南省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境

當(dāng)前河南全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作開(kāi)局良好，取得了一定的成效，但是仍存在經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位、宣傳力度不夠、地籍信息確認(rèn)困難、法律層面支撐缺位、應(yīng)急機(jī)制尚未建立等突出問(wèn)題，致使該項(xiàng)工作在一些地方進(jìn)展緩慢、甚至擱淺。

地界界限不清、歷史遺留問(wèn)題較多、邊界權(quán)屬爭(zhēng)議相當(dāng)普遍。完整的地籍信息是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)，它包括權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量、土地登記、地籍檔案管理、地籍信息系統(tǒng)建設(shè)等工作內(nèi)容，涉及到登記信息技術(shù)程序問(wèn)題。一些地方的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行到地界測(cè)量的環(huán)節(jié)時(shí)，有40%左右的村委會(huì)之間因歷史遺留問(wèn)題造成地界界限不清，無(wú)法標(biāo)定土地權(quán)屬界址點(diǎn)、線，因此也就無(wú)法為地基測(cè)量提供測(cè)繪依據(jù)。有些牧業(yè)鄉(xiāng)，混牧現(xiàn)象嚴(yán)重，歷史上沒(méi)有形成固定的行政區(qū)域界限，這種情況還包括一些山區(qū)和林區(qū)。邊界權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題的存在容易引發(fā)新的矛盾紛爭(zhēng)，影響社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)改革工作不敢大膽冒進(jìn)，出現(xiàn)了工作擱淺。

管理層面的地塊面積爭(zhēng)議問(wèn)題。管理層面的地塊面積爭(zhēng)議問(wèn)題通常指的是實(shí)際面積要大于出現(xiàn)在承包合同和權(quán)證上的面積，問(wèn)題的實(shí)際表現(xiàn)則是實(shí)際面積和農(nóng)戶承包證書(shū)上的地塊并不一致，也就是“證地不符”。形成這個(gè)問(wèn)題的原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，在承包的面積和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)進(jìn)行掛鉤時(shí)期，群眾干部們普遍認(rèn)為要縮小經(jīng)營(yíng)權(quán)證和承包合同上的面積，從而盡可能地減輕負(fù)擔(dān)。

第二，一些農(nóng)戶在對(duì)集體荒地私自進(jìn)行開(kāi)墾后，特別是在部分山區(qū)，不主動(dòng)上報(bào)開(kāi)墾出的土地，管理部門(mén)沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處，也沒(méi)有確權(quán)發(fā)證。

第三，只是為了應(yīng)付檢查，盲目與農(nóng)民突擊簽訂承包合同、并發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，但合同和證書(shū)卻往往存在與實(shí)際承包土地不符的現(xiàn)象。

第四，在實(shí)施退耕還林政策以后，有些地方發(fā)放林權(quán)證與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互補(bǔ)銜接，“一地兩證”現(xiàn)象比較普遍。

第五，在土地被征用后，沒(méi)有及時(shí)對(duì)承包合同和權(quán)證進(jìn)行收回和變更，因而出現(xiàn)有證無(wú)地或者有地?zé)o證的情況。

法律層面缺乏相應(yīng)的支撐。自從國(guó)家開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革之后，國(guó)家和省政府都為開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作下發(fā)了紅頭文件，還包括了各個(gè)地方政府和相關(guān)管理部門(mén)下發(fā)的有關(guān)通知和指導(dǎo)意見(jiàn)，但在確權(quán)的效力、地籍調(diào)查工作的監(jiān)管等問(wèn)題上卻沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)支持，無(wú)章可循。產(chǎn)權(quán)明晰、證照齊全、無(wú)法律上的爭(zhēng)議是確權(quán)階段的工作目標(biāo)。確保確權(quán)工作的依法有序進(jìn)行和確權(quán)結(jié)果的合法有效是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。但在實(shí)際操作中，沒(méi)有有效的法律來(lái)確保測(cè)量結(jié)果的效力及實(shí)測(cè)面積與臺(tái)帳面積的效力，試圖利用土地登記發(fā)證機(jī)會(huì)將違法用地合法化的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革宣傳力度不夠。很多基層的農(nóng)民群眾觀念陳舊，顧慮多，擔(dān)心改革后自身的利益受到損害；而有些基層的工作人員，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為只是農(nóng)戶們自己的事情，工作熱情不高，支持、引導(dǎo)、服務(wù)不夠，對(duì)改革政策解讀不到位，無(wú)法解答農(nóng)戶的疑問(wèn)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)缺乏，經(jīng)費(fèi)不到位，后續(xù)工作難以開(kāi)展。依據(jù)中共河南省委、河南省人民政府《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的實(shí)施意見(jiàn)》精神，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)足額納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。各級(jí)政府在“十二五”期間由于改革項(xiàng)目多，財(cái)政十分困難，全面落實(shí)經(jīng)費(fèi)有很大的難度。現(xiàn)在有較多的地方政府沒(méi)有將計(jì)劃中的“三權(quán)”發(fā)證資金落實(shí)到國(guó)土資源部門(mén)。如河南省的西北地區(qū)，根據(jù)《河南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證測(cè)繪工作單位資質(zhì)管理暫行辦法》規(guī)定，對(duì)“三權(quán)”確權(quán)工作測(cè)繪作業(yè)單位進(jìn)行招標(biāo)。2012年5月此地區(qū)縣市區(qū)已經(jīng)完成招標(biāo)，并與作業(yè)單位進(jìn)行了工作協(xié)商，到7月份，測(cè)繪工作單位已經(jīng)到位，準(zhǔn)備前期工作，但是由于經(jīng)費(fèi)不到位，工作已經(jīng)全面停止。

針對(duì)地界權(quán)屬爭(zhēng)議，缺乏應(yīng)急機(jī)制。在河南省大部分地區(qū)，由于存在農(nóng)村地界不明顯等歷史遺留問(wèn)題，匆忙開(kāi)展產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作，使農(nóng)民感到權(quán)益受到損害，往往會(huì)發(fā)生群體事件，各級(jí)政府卻沒(méi)有針對(duì)這種情況建立相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。

對(duì)河南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀的政策性建議

針對(duì)上述河南省在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合調(diào)研結(jié)果，對(duì)我省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提出以下幾點(diǎn)建議：

勘查地界界限、解決歷史遺留問(wèn)題、消除邊界權(quán)屬爭(zhēng)議。在開(kāi)展土地確權(quán)、頒證工作中，首先要對(duì)村（鎮(zhèn)）之間的地界界限進(jìn)行調(diào)查摸底，通過(guò)召開(kāi)村委會(huì)議、村民會(huì)議等方式把情況摸清楚，凡是村、鎮(zhèn)存在土地邊界權(quán)屬不清、有爭(zhēng)議的歷史遺留問(wèn)題，要成立協(xié)調(diào)工作小組，對(duì)邊界爭(zhēng)議通過(guò)協(xié)調(diào)、協(xié)商、重新勘察等方式予以解決。

在勘查地界界限、解決歷史遺留問(wèn)題工作開(kāi)展過(guò)程中， 要遵循尊重歷史，本著讓村民滿意的基本原則，采取干部群眾參與協(xié)商，信息公告公開(kāi)的方式，防止因走過(guò)程、工作方法粗暴等行為引發(fā)新的矛盾出現(xiàn)和社會(huì)不穩(wěn)定事件。地界問(wèn)題解決之后，方能進(jìn)入產(chǎn)權(quán)改革程序，開(kāi)展土地確權(quán)、頒證工作。

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度地方法規(guī)，規(guī)范改革工作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的過(guò)程中，有很多的歷史及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要解決，法律法規(guī)是推進(jìn)工作的基本準(zhǔn)則。對(duì)企圖通過(guò)非正常上訪滿足其不合理要求，以及在三權(quán)確認(rèn)工作推進(jìn)中散布謠言、編造發(fā)布虛假消息、帶頭組織違法聚集活動(dòng)甚至圍堵國(guó)家機(jī)關(guān)的，必須依法予以打擊。要嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)制度改革政策，減少政策執(zhí)行的隨意性，提高政府部門(mén)的公信力。

在實(shí)踐過(guò)程中政府仍需建立健全法律法規(guī)，主要包括：確定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，規(guī)范其土地使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)刃袨椋缍ㄍ恋毓芾聿块T(mén)的權(quán)限、義務(wù)及行政行為，嚴(yán)禁利用土地登記發(fā)證機(jī)會(huì)將違法用地合法化；針對(duì)《農(nóng)村土地承包法》表述過(guò)于寬泛、缺乏實(shí)施條例等問(wèn)題，出臺(tái)河南省的補(bǔ)充條例；制定針對(duì)河南省省情的土地抵押貸款法規(guī)，農(nóng)民提供法律服務(wù)，建立農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害的法律服務(wù)機(jī)制。

加大宣傳力度，提高村民、產(chǎn)權(quán)改革工作人員的認(rèn)識(shí)。全面組織和開(kāi)展對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的宣傳和發(fā)動(dòng)工作，讓廣大群眾干部全面認(rèn)識(shí)到對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革的重要性及必要性，確保做到使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策的宣傳家喻戶曉，宣傳到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)村組以及農(nóng)戶。幫助廣大群眾干部了解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容、總體要求以及相應(yīng)的配套政策，要積極爭(zhēng)取廣大群眾對(duì)改革的理解和支持、要爭(zhēng)取讓廣大群眾做到對(duì)政策的真心擁護(hù)，從而廣泛參與到制度改革工作中。

足額預(yù)算，確保改革工作經(jīng)費(fèi)的投入。根據(jù)中共河南省委、河南省人民政府《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》的精神，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費(fèi)要足額納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。省內(nèi)各級(jí)財(cái)政、國(guó)土資源部門(mén)要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督檢查，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)基金專款專用。省內(nèi)各級(jí)政府要克服“十二五”期間實(shí)施項(xiàng)目多、財(cái)政資金緊張、全面落實(shí)經(jīng)費(fèi)難度大等困難，要確保將經(jīng)費(fèi)足額納入財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)撥付國(guó)土資源等相關(guān)部門(mén)，保障該項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的配套措施。作為一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革需要一定的配套措施保障才能實(shí)現(xiàn)。第一，在對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的推進(jìn)工作中，創(chuàng)立對(duì)耕地的有效保護(hù)機(jī)制。通過(guò)對(duì)耕地實(shí)施分級(jí)保護(hù)，從而加強(qiáng)對(duì)保有耕地的管理和利用規(guī)劃，并采用設(shè)立耕地保護(hù)基金的方式建立對(duì)耕地的保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

第二，依據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的類型以及相關(guān)法律規(guī)定，建立并逐步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。明確產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)管理的部門(mén)歸屬、服務(wù)流程、服務(wù)區(qū)域。可以在一個(gè)交易平臺(tái)上辦理產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)整合，例如成立一個(gè)綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等措施。這方面可以借鑒四川成都的中國(guó)首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的成立經(jīng)驗(yàn)。

第三，為促進(jìn)農(nóng)村土地的資本化，要積極建設(shè)農(nóng)村的金融體系，加快農(nóng)村金融制度的改革步伐。

第四，建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制。為加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體和農(nóng)民的積極性，應(yīng)適當(dāng)建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在改制過(guò)程中發(fā)生的成本費(fèi)用給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。獎(jiǎng)補(bǔ)的原則是適當(dāng)補(bǔ)貼、先評(píng)后獎(jiǎng)?？荚u(píng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合當(dāng)?shù)馗母镞M(jìn)展程度確立考評(píng)指標(biāo)。針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，政府應(yīng)事先建立相關(guān)應(yīng)急機(jī)制，防止事態(tài)擴(kuò)大化，以保障當(dāng)?shù)厣鐣?huì)大局穩(wěn)定。

（作者單位：洛陽(yáng)理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理系；本文系2012年河南省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)管理攻關(guān)項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012-DC-061）

責(zé)編/王坤娜