芻議我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的起因、成就和展望

欒瑞鵬

摘要：財(cái)政國(guó)庫(kù)管理是我國(guó)財(cái)政管理的基本組成部分，自改革開放以來，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度進(jìn)行了一系列的改革與創(chuàng)新，主要包括調(diào)整收支關(guān)系，改變運(yùn)作方式，創(chuàng)新管理制度等。本文將對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的起因和現(xiàn)階段取得的成就進(jìn)行分析，并對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的未來改革方向進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：財(cái)政國(guó)庫(kù)；管理制度；改革；起因；成就；展望

財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，具有系統(tǒng)性，其改革與完善需要實(shí)施許多配套措施。我國(guó)正面臨著財(cái)政資金收支方式改革的新時(shí)期，以往的改革措施主要集中在改革管理體制上，缺乏資金繳庫(kù)方式和用款方式方面的重視。財(cái)政改革的主要原因是為了解決財(cái)政資金的橫向財(cái)權(quán)分散問題，與財(cái)政收支管理有重要關(guān)系。本文將首先對(duì)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革起因進(jìn)行分析。

一、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的起因

長(zhǎng)期以來，財(cái)政管理體制改革是我國(guó)財(cái)政改革的主要內(nèi)容，比如鼓勵(lì)各個(gè)部門自行組織收入、鼓勵(lì)自收自支等。這些改革措施在有效提高部門積極性的同時(shí)，也造成了較為嚴(yán)重的財(cái)權(quán)分散，使財(cái)政資金的管理使用權(quán)分散于各個(gè)單位部門，而沒有集中由政府財(cái)政部門管理。造成這種現(xiàn)象的主要原因是受傳統(tǒng)收支方式的影響。傳統(tǒng)的財(cái)政收支管理方式已經(jīng)無法滿足財(cái)政部門按照公共財(cái)政原則統(tǒng)一安排、使用財(cái)政資源的要求[1]。

在收繳資金賬戶方面，各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)的收費(fèi)部門自行設(shè)立過渡戶收繳資金，支出部門也有各自的賬戶用以接受財(cái)政撥款或進(jìn)行財(cái)政開支。許多單位沒有按照規(guī)定將收繳資金直接納入國(guó)庫(kù)，而是收納到過渡戶中，按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行層層匯總，最后由上級(jí)主管部門完成收納入庫(kù)。在這種財(cái)政資金入庫(kù)模式下，上級(jí)部門截留財(cái)政資金的問題十分嚴(yán)重，截留一年半載的現(xiàn)象十分普遍，拖延數(shù)年時(shí)間的也有，造成大量預(yù)算外資金在部門賬戶上沉淀。另外，在資金撥付方面，在各單位的年度預(yù)算得到批復(fù)后，由財(cái)政部門按季度或月份向各單位進(jìn)行資金撥付，資金一旦打入單位賬戶中，就脫離了財(cái)政部門監(jiān)督，及具體使用情況不得而知，不符合公共財(cái)政的要求。由于傳統(tǒng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度存在的諸多弊端，必須進(jìn)行管理制度改革，從而解決財(cái)政橫向分權(quán)問題，從源頭上制止腐敗。

二、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的基本內(nèi)容

（一）單一賬戶體系

單體賬戶體系主要包括國(guó)庫(kù)單一賬戶、零余額賬戶、小額現(xiàn)金賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶和特設(shè)賬戶五類。國(guó)庫(kù)單一賬戶是由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開設(shè)的中央銀行賬戶，被用于記錄、核算、反映財(cái)政收入和支出活動(dòng)，通過與零余額賬戶清算實(shí)現(xiàn)支付。通過設(shè)置分類賬，對(duì)收入賬戶進(jìn)行明細(xì)核算。零余額賬戶和是由國(guó)家財(cái)政部門、預(yù)算單位在負(fù)責(zé)開設(shè)的商業(yè)銀行賬戶，在與單一賬戶的配合下，共同構(gòu)成資金支付賬戶體系。預(yù)算外資金財(cái)政專戶由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開設(shè)，用于設(shè)置收入支出分類賬和記錄、核算預(yù)算外收支活動(dòng)的商業(yè)銀行賬戶。小額現(xiàn)金賬戶是由財(cái)政部門開設(shè)的用于反映零星支出的商業(yè)銀行賬戶，并與單一賬戶進(jìn)行清算。特設(shè)專戶是由國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)，授權(quán)財(cái)政部門開設(shè)的特殊過渡性銀行專戶，用于反映特殊專項(xiàng)支出，也與國(guó)庫(kù)賬單進(jìn)行統(tǒng)一清算。在此基礎(chǔ)上，取消各單位的過渡性賬戶，形成新的單一賬戶體系，從而有效消除傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)管理體制中存在的諸多弊病[2]。

（二）財(cái)政資金收繳程序

財(cái)政國(guó)庫(kù)收入主要包括稅收、非稅收、社會(huì)保障繳納、債務(wù)收入、產(chǎn)權(quán)處置收入和貸款回收本金、轉(zhuǎn)移和贈(zèng)予收入等?？梢詣澐譃轭A(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入兩大類。傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)資金管理體制存在的問題主要集中于預(yù)算外收入部分，因此對(duì)收繳程序的改革也側(cè)重于預(yù)算外收繳方式改革。此外，還包括政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)、執(zhí)罰單位罰沒收入等，最終擴(kuò)大到對(duì)所有政府性資金的收繳進(jìn)行規(guī)范。首先應(yīng)取消各單位的收繳過渡戶，由財(cái)政部門開設(shè)匯繳專戶，只用于財(cái)政資金收繳，不能執(zhí)行支出。其次，規(guī)范收繳程序，取消層級(jí)繳收制度，進(jìn)行集中繳庫(kù)，財(cái)政資金統(tǒng)一納入收繳專戶后直接入庫(kù)。再者，推行統(tǒng)一票據(jù)的使用，取消種類繁多的收入繳款書種，設(shè)計(jì)規(guī)范的票據(jù)體系，對(duì)繳款票據(jù)進(jìn)行信息化管理[3]。

（三）支出撥付程序

財(cái)政支出主要可以分為兩類，即購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。購(gòu)買性支出包括工資支出、零星支出等，具體包括工資、貨物、項(xiàng)目支出等。在對(duì)支出程序進(jìn)行改革過程中應(yīng)結(jié)合政府采購(gòu)制度進(jìn)行改革，明確各種支出項(xiàng)目的分類。購(gòu)買性支出是將資金直接支付給勞務(wù)供應(yīng)者或商品的支出項(xiàng)目。轉(zhuǎn)移性支出是指由上級(jí)財(cái)政部門撥付給下級(jí)財(cái)政部門或由財(cái)政部門撥付給預(yù)算單位，但未指明具體用途的支出。具體包括稅收返還、過渡期轉(zhuǎn)移支付等。凡是未指明具體用途的支出都屬于轉(zhuǎn)移支出范疇，不直接支付給勞務(wù)供應(yīng)者或商品[4]。

根據(jù)支付令主體的不同，財(cái)政支付方式也劃分為兩種方式，即直接支付與授權(quán)支付。直接支付方式的支付令由財(cái)政部門開具，經(jīng)過單一賬戶體系向用款單位或用款對(duì)象進(jìn)行支付，比如工資支出將工資款項(xiàng)直接支付給收款人，如果是收稅返還支出，則直接支付到指定財(cái)政部門或用款單位。授權(quán)支出的支付令由預(yù)算單位自行開具，需要得到財(cái)政授權(quán)，主要在零星支出和部分購(gòu)買支出中使用財(cái)政授權(quán)支付方式。

三、改革的深化措施

（一）深化改革面臨的主要問題

在我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革過程中，各部門管理缺乏規(guī)范性的問題逐漸暴露出來，目前深化改革面臨的問題主要有三點(diǎn)。一是管理體制改革的試點(diǎn)部門對(duì)改革的認(rèn)識(shí)還不夠深刻，并且存在一定的畏難心態(tài)，產(chǎn)生了一些模糊認(rèn)識(shí)。這種迷糊認(rèn)識(shí)主要體現(xiàn)在將財(cái)政改革錯(cuò)誤的理解為部門削權(quán)，從而在主觀上放松財(cái)務(wù)管理。還有些單位是由于新的支付方式較為復(fù)雜，因此對(duì)財(cái)政改革抱有畏難心態(tài)和抵觸情緒。二是財(cái)政管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)相對(duì)落后，部分銀行系統(tǒng)也較為落后，不能滿足改革需求，改革的進(jìn)一步深化落實(shí)形成制約。財(cái)政管理的信息系統(tǒng)的落后使一些財(cái)政信息的記錄和憑證開具還需要進(jìn)行人工填寫，嚴(yán)重影響財(cái)政管理效率。三是預(yù)算編制與支付方式改革的要求不符，各單位的預(yù)算編制水平普遍偏低，只有二級(jí)以上的預(yù)算單位具備自行編制預(yù)算的能力，而且編制水平有限，分月用款的計(jì)劃編制水平有待提高，目前的預(yù)測(cè)結(jié)果不夠準(zhǔn)確，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的正常運(yùn)作產(chǎn)生不利影響[5]。endprint

（二）深化改革的展望

1.深化改革試點(diǎn)的支付管理制度改革

深化國(guó)家財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革由于受配套措施制約，在改革過程中采取了一些過渡性措施，現(xiàn)階段應(yīng)在穩(wěn)定改革現(xiàn)有成就的基礎(chǔ)上，對(duì)改革實(shí)施辦法進(jìn)行進(jìn)一步修正，逐漸取消過渡性措施，加大改革力度，在預(yù)算不斷細(xì)化的基礎(chǔ)上，將實(shí)行財(cái)政支付預(yù)算級(jí)次進(jìn)一步下延[6]。

2.擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍

應(yīng)在深化改革力度的同時(shí)，擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行整體規(guī)劃，選取地市級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行改革試點(diǎn)實(shí)踐。有計(jì)劃的增加實(shí)行新財(cái)政支付方式的部門和單位，并擴(kuò)大財(cái)政專項(xiàng)資金直接支付的覆蓋范圍。

3.推進(jìn)專項(xiàng)資金直接撥付改革

對(duì)新管理體制改革計(jì)劃外的地區(qū)部門，首先要進(jìn)行專項(xiàng)資金財(cái)政的直接撥付改革，擴(kuò)大改革影響范圍。地方政府的采購(gòu)資金也應(yīng)進(jìn)行直接支付改革。同時(shí)，對(duì)中央補(bǔ)助地方的專項(xiàng)資金進(jìn)行直接撥付改革。

4.啟動(dòng)預(yù)算外資金收繳程序改革

在進(jìn)一步加強(qiáng)支付程序改革的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)行預(yù)算外資金收繳程序改革，實(shí)施“收支兩條線”改革，規(guī)范預(yù)算外資金收繳程序。從傳統(tǒng)管理制度中存在問題較多的預(yù)算外資金著手，加大改革力度，擴(kuò)大改革范圍，最終將改革范圍擴(kuò)大到所有財(cái)政資金收入收繳。

四、結(jié)束語

總而言之，國(guó)家財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，在改革初期階段，有必要采取一些過渡性措施，隨著改革的不斷深入，應(yīng)逐漸取消過渡性措施，加大改革力度，擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，促進(jìn)管理制度建設(shè)水平的不斷提高，保證國(guó)家財(cái)政資金的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱琳.基層財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革現(xiàn)狀與完善對(duì)策[D].河北大學(xué)，2013.

[2]財(cái)政部國(guó)庫(kù)司.推動(dòng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革向縱深發(fā)展[J].中國(guó)財(cái)政，2009（17）：15-18.

[3]徐明堅(jiān).論我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革[D].中南大學(xué)，2007.

[4]徐春武.中國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.

[5]姜莉.我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度改革及發(fā)展方向研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2004.

[6]劉桔林.論我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革與完善[D].湖南大學(xué)，2003.

（作者單位：平度市財(cái)政局）endprint