社會治理視角下“三社聯(lián)動”機制面臨的挑戰(zhàn)

李飛虎

【摘要】近年來，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動”機制，正在成為新時期創(chuàng)新基層社會治理的一個重要突破口。但如何“聯(lián)”，如何“動”，依然面臨著權(quán)責不清、定位不清、社會組織力量薄弱、社區(qū)居民參與度不高、社會服務(wù)資金來源單一、市場力量介入不夠等挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】社會治理 三社聯(lián)動 社區(qū) 社會工作 社會組織

一、社區(qū)、社會組織權(quán)責不清，影響“三社聯(lián)動”的運作發(fā)展

雖然社會治理的新理念已經(jīng)提出，政府也已經(jīng)認識到“小政府，大社會”的重要性和必要性，提出將部分社會事務(wù)交予社會組織及居民自主參與社區(qū)管理的放權(quán)措施。政府購買服務(wù)是放權(quán)的直接表現(xiàn)。但受政治體制改革推進程度緩慢的影響，出現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換與角色轉(zhuǎn)變不到位的情況出現(xiàn)。這就導致部分黨委政府及各部門在實施放權(quán)方面仍然存在很多問題，權(quán)大責小的狀況仍然普遍存在，權(quán)責對應(yīng)問題沒有得到根本解決，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政治體制改革的目標是“小政府，大社會”，可政府變“小”時責變小而權(quán)未必小，至少棄責遠快于限權(quán)。權(quán)勢者在運作變更中都體現(xiàn)出一種“選擇適應(yīng)”功能，即在“抓”的時候“集權(quán)不集責”，而在“放”的時候又“放責不放權(quán)”。結(jié)果是權(quán)力部門的公共責任越來越弱，而壟斷資源的“部門權(quán)力”卻越來越大。

作為“大社會”重要力量來源的社會組織，其權(quán)力不是主要來源于自我發(fā)展，而是很大程度上來源于政府部分權(quán)力的讓渡。但由于政府權(quán)責不清的影響，導致社會組織與政府部門在權(quán)責關(guān)系中，始終處于社會組織“有責無權(quán)”的尷尬局面。在實務(wù)過程中，但凡社會組織需要牽涉到社區(qū)其他資源聯(lián)動的時候，往往出現(xiàn)沒有權(quán)力去協(xié)調(diào)運作的情況，最終社會組織不得不事無巨細均需請政府部門來主導完成，最終影響服務(wù)效率。

二、政府公共職能定位不清，合作關(guān)系不明，缺乏有效的平等對話機制

受政府公共職能定位不清的影響，政府在放權(quán)的過程中存在職能領(lǐng)域劃分不清，不明晰放權(quán)的服務(wù)領(lǐng)域的問題。以社區(qū)居委會為例，社區(qū)居委會工作可謂千頭一線，其工作內(nèi)容基本囊括了居民生活的方方面面，但如果對社區(qū)居委會現(xiàn)行承擔的工作任務(wù)進行了梳理，不難發(fā)現(xiàn)，居委會承擔的所有工作任務(wù)中，有很大部分是應(yīng)由鎮(zhèn)（街道）和職能部門依法完成的工作，還有部分是可以實行政府購買或委托管理的，如幫教“歸正”回籍人員等。

此外，政府行政化傾向明顯，與社會組織關(guān)系定位不清，缺乏協(xié)商對話的渠道，影響兩者的合作關(guān)系。我國當代社會組織之所以能夠得到快速發(fā)展就是因為它在擴大群眾參與，反映群眾訴求方面有著很重要的作用。建立政府與社會組織的協(xié)商對話機制是為政府與社會組織和公民之間的有效溝通提供一種制度層面的保障，從而明確規(guī)定參與的主體范圍，協(xié)商對話的形式、內(nèi)容以及時限等等。但在實踐中，政府部門往往較難厘清與社會組織的關(guān)系，較多采用行政指導的方式，較少采取合作對方的形式。這源于政府部門對政府購買社會服務(wù)的認識不清，定位不明的原因。政府通過財政支出購買社會服務(wù)，以更好d滿足社會需求，第三方社會組織的介入應(yīng)該是作為一個獨立的組織形式存在，具有與政府部門平等、協(xié)作的關(guān)系。也只有通過建立這種平等溝通的合作關(guān)系，才能真正的實現(xiàn)暢通和拓寬了民情民意的表達途徑，為建立健全民眾利益訴求表達機制，保證各類治理主體之間在社會管理中交流信息、協(xié)商意見、協(xié)調(diào)步驟的良性互動。但現(xiàn)實生活中，政府與社會組織的管理與被管理，命令與服從的關(guān)系顯然不利于這種對話溝通渠道的暢通發(fā)展。

三、社會組織本身發(fā)展困境重重，力量薄弱，缺乏“三社聯(lián)動”的運行活力

以重慶為例，近幾年在市民政局的大量扶持和推動下社會工作機構(gòu)在注冊的數(shù)量上取得較快發(fā)展，截止2016年底，有200余家社會工作機構(gòu)。但事實上，社會組織（社會工作機構(gòu)）本身的內(nèi)部建設(shè)仍然存在一定的問題，凸顯為主體能力不足，對政府的依賴性較強，其主要原因是組織自身缺乏“造血功能”，組織管理人才缺乏、工作機制不健全，法律觀念淡薄，組織內(nèi)部管理松散，以及組織服務(wù)能力有限等問題。由于重慶各區(qū)縣專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展速度較慢，發(fā)展程度不均，對政府已經(jīng)拋出的“橄欖枝”心有余而力不足。重慶現(xiàn)有200余家專業(yè)社工服務(wù)機構(gòu)，除重慶市冬青社會工作服務(wù)中心、重慶市民悅社會工作服務(wù)中心等少數(shù)社會工作機構(gòu)，在專業(yè)社工人數(shù)、項目承接能力等方面具備一定優(yōu)勢外，其他服務(wù)機構(gòu)力量顯得較為薄弱。

同時，社會組織的社會知曉程度較低。首先，居民如果遇到問題，第一想到的還是社區(qū)居委會，而不是專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)。其次，據(jù)我們的走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)即便是在政府部門，除了與社會組織有業(yè)務(wù)聯(lián)系的部門人員知曉社會組織以外，部分人士幾乎不知道有社會組織的存在。這一方面是由于很多社會組織受經(jīng)費的局限性，活動場地往往比較偏僻，或者是本身辦公地點比較隱蔽，或者社會組織對外宣傳能力弱等因素影響而致。

四、社區(qū)居民參與度不高，社工的專業(yè)化水平不夠，缺乏必要的人才儲備

社區(qū)居民是社區(qū)服務(wù)的主要服務(wù)對象也是社區(qū)志愿者的主要來源。但目前的實踐而言，社區(qū)居民對于社區(qū)活動的總體參與情況一般。這一方面是由于受社區(qū)管理行政化明細的影響，部分居民認為只要是社區(qū)組織的活動基本上都是屬于行政事務(wù)，自主性較差，居民參與的積極性不高。同時，社區(qū)參與的主體是老人，不過，這種情況似乎也是目前我國社區(qū)參與普遍存在的事實。普通居民參與多停留在較淺的層次上，如對社區(qū)不良現(xiàn)象的抱怨、參與一般性的文體活動等。如何調(diào)動居民的積極性，成為擺在社區(qū)面前的一道難題。

另一方面，由于受社區(qū)內(nèi)居民文化程度及教育程度的影響，社區(qū)內(nèi)居民素質(zhì)呈現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象。尤其是在受教育程度較低的社區(qū)內(nèi)，由于受教育的局限可能影響社區(qū)居民的經(jīng)濟生活水平，這可能導致由于社區(qū)居民無暇或無力參與社區(qū)自治中。同時，這也可能影響到社區(qū)志愿者或義工隊伍的建立。

此外，社工作為”三社聯(lián)動”中最專業(yè)的力量。但目前的實踐顯示，大量社區(qū)并沒有匹配專職社會工作者，即使部分社區(qū)在能力范圍下設(shè)置了專職社會工作崗位，但其數(shù)量也較少，一個大型社區(qū)也僅有1-2名專職社工，更有部分社區(qū)完全沒有專職社會工作崗位。這就導致社會工作者在數(shù)量上存在一定的空缺。由于社會工作專業(yè)及職業(yè)發(fā)展本身還處在起步階段，很多方面還不成熟。全國高校每年培養(yǎng)的社工專業(yè)人才，只有小部分畢業(yè)后會從事社會工作，導致社工人才的稀缺。同時，現(xiàn)有的專職社工中具有社會工作專業(yè)教育背景的人員更是鳳毛菱角，部分人員則是由原來的社區(qū)管理人員轉(zhuǎn)崗為專職社工，但由于這一部分認識缺乏對社會工作專業(yè)教育的系統(tǒng)訓練，對社工理念及方法、技巧等認知較膚淺，在一定程度上影響社會工作服務(wù)質(zhì)量的提高。endprint

雖然社會工作者是“三社”互動中最專業(yè)的力量。但在社會工作人才隊伍建設(shè)中，卻出現(xiàn)較為尷尬的情況。一是，由于社會地位、工資待遇等諸多方面的原因，很多具有社會工作專業(yè)背景的大專院校（尤其是本科院校）畢業(yè)生不愿意從事社會工作專業(yè)服務(wù)。二是，部分社會工作從業(yè)人員，雖然通過社會工作者職業(yè)水平考試并獲?。ㄖ恚┥鐣ぷ鲙熥C，在其專業(yè)價值觀、專業(yè)知識與技能等方面又達不到專業(yè)要求，難以有效開展社會工作專業(yè)服務(wù)。

五、購買社會服務(wù)經(jīng)費渠道單一、落實不暢，缺乏運行經(jīng)費保障

一是，政府對社會組織的籌資錯覺，影響政府購買社會服務(wù)的財政支出。目前，由于政府及部分社會人士對社會組織籌資模式及籌資能力產(chǎn)生錯覺，認為社會組織運轉(zhuǎn)所需資源大多是靠自己籌集。但事實上，政府才是扶持社會組織發(fā)展和持續(xù)的重要資金來源之一。國際上，政府購買服務(wù)經(jīng)費平均占社會組織總收人的40 %以上。只有這樣，社會組織對社會開展的工作才有可能持續(xù)。而這一錯誤的思想明顯的影響了各級政府對購買社會服務(wù)的支出。很多地方政府認為，不能開展政府購買服務(wù)或政府購買服務(wù)沒有專項財政資金支出是由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平較低導致的。不可否認，地方經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響到地方財政資金總量，但一個政府是否為民本政府，關(guān)鍵要看其財政支出結(jié)構(gòu)是否合理，而不在于總量的多少。即便在西方國家，社會組織運作所需的資源大多也是政府讓渡出來的，靠的是一種制度性安排。

二是，政府對社會組織的能力存疑，項目經(jīng)費的具體落實存在滯后性。受中西部經(jīng)濟地域影響，我市社會組織發(fā)展起步較晚，發(fā)展影響力不夠，政府、社區(qū)及民主的認知度低，這就導致政府及各部門對社會組織這種新興的發(fā)展力量和存在形式持有復雜的、敏感的甚至是矛盾的心理。一方面，政府期待社會組織這種新股新的發(fā)展力量能夠真正的輔助解決社會問題，化解社會矛盾，激發(fā)社會活力，滿足社會需要。因此，政府開始嘗試通過政府購買社會服務(wù)的形式向各個社會組織投去“橄欖枝”，也的確有部分社會組織憑借良好的自身素質(zhì)獲得政府購買項目。但另一方，受個別負面典型的影響，政府及各部門也擔心社會組織在實際運作中若處理不當，極可能激化社會矛盾，造成負面影響。同時也受社會組織整體能力發(fā)展不足，專業(yè)化水平不高的影響，政府也會擔心社會組織是否能夠真正的實現(xiàn)其服務(wù)目標，提供高質(zhì)量的社會服務(wù)。因此，政府往往通過遏制和延遲經(jīng)費發(fā)放的方式來刺激社會組織必須努力完成服務(wù)工作，達成服務(wù)目標。這時，政府購買服務(wù)的經(jīng)費對于社會組織而言就如同時刻懸掛于眼前的餡餅，看起來很美，但去不能享用。只能在努力完成服務(wù)工作并接受政府評估驗收合格之后才能真正的享用這一“饕餮盛宴”。但事實上，經(jīng)費落實的滯后性，導致部分社會組織在開展服務(wù)的過程中經(jīng)費不足，甚至出現(xiàn)部分社會組織工作者個人墊付的情況。這些情況在很大程度上牽制了社會組織對社會服務(wù)的提供。另一方，政府會社會組織所提供的社會服務(wù)暫沒有一個規(guī)范的、客觀的評估體系，甚至是通過社區(qū)活動的場次、場面等淺顯的評價指標，而缺乏對社會工作專業(yè)影響的客觀評價，這一方面可能更加重了政府對經(jīng)費撥付的不自信，另一方面社會組織為應(yīng)對政府目前的評價標準不得不改變專業(yè)服務(wù)方向，最終影響服務(wù)效果。

六、市場力量介入不足，缺乏必要的市場力量支持

“三社聯(lián)動”機制的運行不僅僅是社區(qū)、社會組織與義工的聯(lián)動，也是與社會服務(wù)相關(guān)系統(tǒng)的所有子系統(tǒng)的聯(lián)動。雖然政府是社會組織獲取服務(wù)資源的主要渠道之一。但事實上，社會服務(wù)資源的籌集也不僅僅只有政府來提供，政府還可以通過多方籌集資源，開拓駐區(qū)企業(yè)、公司等社會資源，多方籌資，共同為社會服務(wù)資源的籌集出資出力。因為，僅靠政府籌集社會資源的方式的在一定程度會增加部分經(jīng)濟不發(fā)達社區(qū)及各級黨委政府的財政壓力，也加重了社區(qū)工作人員的工作壓力。另一方面，各個企業(yè)也可能存在參與社區(qū)管理、融入社區(qū)文化的意愿。因此，我們可以通過邀請駐區(qū)企業(yè)單位志愿者加入社區(qū)管理中、通過社會服務(wù)經(jīng)費的支持減少企業(yè)納稅比例等方式多方籌集資源，共同為實現(xiàn)社會服務(wù)的目標努力。就目前的實踐而言，社區(qū)管理仍主要依靠社區(qū)，企業(yè)、行業(yè)的市場力量并未有效地參與到社區(qū)管理中。

總體而言，目前我國“三社聯(lián)動”機制在運轉(zhuǎn)過程中還存在著一些問題，但已經(jīng)表現(xiàn)出了旺盛的生命力，在基層社會治理中的作用也愈加凸顯。雖然“三社聯(lián)動”的主體是社區(qū)、社會組織、社工，但政府在“三社聯(lián)動”中發(fā)揮著主導作用，扮演著政策設(shè)計、資金支持、服務(wù)推進、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的角色。政府要為“三社聯(lián)動”營造良好的環(huán)境，通過創(chuàng)新政策、完善體制機制，促使“三社聯(lián)動”機制運行更加順暢，進一步提升基層社會治理的能力。

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