地方政府財(cái)政能力非均衡性研究

李圓

[摘要]自新中國(guó)成立以來(lái)政府間關(guān)系問(wèn)題以及政府財(cái)力配置問(wèn)題，始終都是中央政府關(guān)注的問(wèn)題。但人本理念不斷受到重視，政府合法性不斷受到強(qiáng)調(diào)，國(guó)家綜合實(shí)力在國(guó)際政治中不斷顯示其重要性的當(dāng)代，正確處理中央與地方政府關(guān)系以及合理配置各級(jí)政府間財(cái)力的問(wèn)題顯得越來(lái)越重要，甚至已是當(dāng)務(wù)之急。文章針對(duì)地方政府財(cái)力配置問(wèn)題進(jìn)研究，探討地方財(cái)政分配非均衡性。

[關(guān)鍵詞]地方政府；財(cái)政能力；非均衡性

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722032

我國(guó)中央與地方政府之間的關(guān)系始終處于調(diào)整變化過(guò)程中，但從整體開(kāi)看，集權(quán)程度始終是高的?？赡苓@也和我國(guó)的一黨執(zhí)政有關(guān)，政府間政治上的集分權(quán)程度與財(cái)政上的集分權(quán)程度并不完全一致，但地方政府地位與政府間財(cái)力配置始終是一個(gè)統(tǒng)一體。在人們構(gòu)建的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，每一個(gè)地方財(cái)政能力的背后都有許多因素在發(fā)揮作用，不僅是指一級(jí)政府在財(cái)政資源方面的運(yùn)籌能力，也包括財(cái)政資源汲取、分配、使用及整個(gè)過(guò)程中的組織、管理與協(xié)調(diào)。所以地方財(cái)政能力是多種要素復(fù)合而成的，從而導(dǎo)致了非均衡性問(wèn)題的出現(xiàn)。

1地方財(cái)政能力的非均衡性分析

11研究地方財(cái)政能力的必要性

同樣是一塊錢(qián)，在不同人手里，產(chǎn)生的效果是不同的。同理，同樣數(shù)額的財(cái)力，在不同的制度下，其籌集、使用過(guò)程產(chǎn)生的效果也是不一樣的，從而也表現(xiàn)出不同的財(cái)政能力。政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱反映的是政府在汲取資源和使用資源過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生影響的一種度量，若產(chǎn)生的影響是負(fù)面的，則表明政府財(cái)政能力弱；反之，若產(chǎn)生的影響是積極的，則表示政府財(cái)政能力強(qiáng)。由于人們長(zhǎng)期認(rèn)為財(cái)力等同于財(cái)政能力，形成了對(duì)財(cái)政的過(guò)度數(shù)字化理解，往往使財(cái)政變成一個(gè)僅僅是籌資拿錢(qián)的工具，無(wú)形之中限制了財(cái)政在支撐地方政府履行職能過(guò)程中的作用，同時(shí)也降低了地方政府的執(zhí)政能力，地方財(cái)政能力的非均衡性程度加深。因此，分析地方財(cái)政能力必須充分考慮多方面的因素，深入探究其非均衡性的原因，觀察財(cái)政資源的分配及其變化，以準(zhǔn)確判斷財(cái)政能力的狀況。

12地方財(cái)政能力的構(gòu)成

各個(gè)地區(qū)的狀況不同，地方政府的具體職能也是有差異的。地方財(cái)政能力的具有四個(gè)基本能力，其中每一項(xiàng)能力都內(nèi)含不同的目標(biāo)與相應(yīng)的財(cái)政資源和財(cái)政制度。確保社會(huì)穩(wěn)定能力是基礎(chǔ)，從一個(gè)時(shí)點(diǎn)來(lái)看，最主要的基本生存條件、基本的道德和信仰以及對(duì)政府的基本信任是社會(huì)的凝聚力。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力對(duì)一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言是極重要的政府目標(biāo)。省（區(qū)）內(nèi)平衡能力是對(duì)于人口大國(guó)很難做到的。除了全國(guó)性的不均衡之外，還有區(qū)域內(nèi)部的嚴(yán)重不均衡。從行政區(qū)劃看，省（區(qū)）內(nèi)的不平衡程度在東、中、西部都普遍存在。這種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了各行政轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)的差距。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是不斷加大的。由于快速市場(chǎng)化引致的社會(huì)內(nèi)部的各種利益沖突，以及快速工業(yè)化過(guò)程中的各類(lèi)工業(yè)和環(huán)境事故，如果政府財(cái)政能力缺乏這種能力，則有使財(cái)政運(yùn)行陷入紊亂狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，正是由于地方財(cái)政能力的目標(biāo)的差異，才形成了財(cái)政作為政府工具的能力層次，導(dǎo)致了地方財(cái)政能力的非均衡性。

13政府間事權(quán)劃分不清導(dǎo)致的財(cái)力配置無(wú)依據(jù)

政府間事權(quán)劃分是政府間財(cái)權(quán)和財(cái)力配置的基礎(chǔ)，政府間事權(quán)劃分不清導(dǎo)致政府間事權(quán)重疊、交叉，事權(quán)上下推諉，政府缺位或不作為。無(wú)論是我國(guó)憲法還是行政組織法，都沒(méi)有明確規(guī)定各級(jí)政府的權(quán)利和義務(wù)。雖然有法律、法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé)進(jìn)行設(shè)定，但這些都只是一個(gè)框架，具體實(shí)施起來(lái)，任何一級(jí)政府都無(wú)法依此作為。對(duì)于財(cái)政事項(xiàng)，中央既可以自己承擔(dān)支出責(zé)任，也可以將支出責(zé)任下放給地方政府。中央無(wú)論怎么做都不違法，所以，在利益的驅(qū)動(dòng)下，中央政府就會(huì)盡可能地將事權(quán)下放給地方政府，而不考慮地方政府的財(cái)政能力。中央可以任意干預(yù)地方政府財(cái)政，如果這種干預(yù)是不正確的，只會(huì)損害地方財(cái)政能力，從而對(duì)地方財(cái)政能力造成消極影響，進(jìn)一步加劇非均衡性問(wèn)題的嚴(yán)重性。

2全面提高地方財(cái)政能力的策略與措施

21創(chuàng)新制度，理順地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系

財(cái)政作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的一個(gè)綜合性手段，在提高自身能力過(guò)程中，需要?jiǎng)?chuàng)新性思維，不斷創(chuàng)新理財(cái)觀念。根據(jù)東北地區(qū)的區(qū)域功能定位，針對(duì)老工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況、大面積林地的自然環(huán)境、社會(huì)矛盾復(fù)雜等方面的現(xiàn)實(shí)情況，不斷更新觀念，正確處理好發(fā)展與穩(wěn)定、資源與環(huán)境等方面的辯證關(guān)系，在不利中發(fā)掘有利因素，在矛盾中尋求協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)中促進(jìn)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不但成為提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置效率的重要條件，而且關(guān)系到政府行為是否合理，財(cái)政資源是否存在“錯(cuò)配”而導(dǎo)致浪費(fèi)等問(wèn)題，加重地方財(cái)政能力的非均衡性。未到達(dá)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)以前，政府與市場(chǎng)的關(guān)系將是動(dòng)態(tài)的，需要針對(duì)市場(chǎng)化程度的變化而不斷調(diào)整政府干預(yù)的邊界。東北要充分考慮市場(chǎng)化進(jìn)程的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地調(diào)整和轉(zhuǎn)換政府職能，以使地方政府與市場(chǎng)在資源配置中實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)而形成合力。

22轉(zhuǎn)換財(cái)政管理模式，提高管理能力

在政府制度供給中，最重要的制度莫過(guò)于政治體制與經(jīng)濟(jì)體制，他們決定著中央與地方政府之間的關(guān)系以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系。對(duì)這兩大關(guān)系的處理直接影響各級(jí)政府行政效率；各級(jí)政府公共物品供給規(guī)模和效率，而政府行政效率和公共物品供給效率均是構(gòu)成居民幸福生活以及一個(gè)健康、發(fā)達(dá)、公平、自由國(guó)度的最重要因素。東北作為經(jīng)濟(jì)資源大區(qū)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)公共資源優(yōu)勢(shì)向地方財(cái)政優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化，需要大力加強(qiáng)公共產(chǎn)權(quán)方面的管理。為此，在資產(chǎn)管理方面，一方面加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、股息等方面的管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；另一方面還要重點(diǎn)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的力度，整合政府資產(chǎn)，節(jié)約施政成本。且東北財(cái)政資源本來(lái)十分有限，應(yīng)該更加講究財(cái)政資金的“集約化”使用，避免各部門(mén)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)的苦樂(lè)不均衡，以進(jìn)一步提高財(cái)政能力。

23實(shí)現(xiàn)地區(qū)差距下的基本公共服務(wù)均等化

通過(guò)對(duì)東北地區(qū)實(shí)際情況的調(diào)查，結(jié)合對(duì)近年來(lái)中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的分析，我們發(fā)現(xiàn)，提高東北財(cái)政能力需要中央財(cái)政在維持目前既定的轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，結(jié)合東北實(shí)際，給予進(jìn)一步的“注資”。目前，中央政府為均衡各地財(cái)政能力而進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是通過(guò)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)的。如果將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度作為一個(gè)體系來(lái)看，伴隨中央各項(xiàng)改革不斷層出的各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付，成為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付體系中一道靚麗的風(fēng)景線。目前的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。這是中國(guó)所獨(dú)有的現(xiàn)象，今后隨著對(duì)轉(zhuǎn)移支付認(rèn)識(shí)的加深，按照不同的目標(biāo)，對(duì)已有的轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型進(jìn)行必要的清理、合并和歸類(lèi)，將是我國(guó)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善的方向。

3結(jié)論

財(cái)政能力的發(fā)揮或大小，最終表現(xiàn)為一系列可觀察的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)之中，并以這些活動(dòng)的完成程度來(lái)衡量。政府的組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能中包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四項(xiàng)。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，知識(shí)與技術(shù)越來(lái)越成為國(guó)與國(guó)之間、地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵性因素?？傮w上，地方財(cái)政能力的非均衡性的研究還值得我們繼續(xù)深究。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧洪友從建立現(xiàn)代財(cái)政制度人手推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].地方財(cái)政研究，2014（1）：6-12

[2]劉亮中國(guó)地區(qū)間財(cái)力差異的度量及分解[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2006（2）.endprint