PPP模式在我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的應(yīng)用及實(shí)證分析

【摘要】近年來(lái)隨著我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推行與公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作模式的進(jìn)一步推廣，國(guó)內(nèi)政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱為PPP模式）的發(fā)展十分迅速。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地的1351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億元；國(guó)家示范項(xiàng)目743個(gè)，投資額1.86萬(wàn)億元。本文主要從我國(guó)PPP模式的現(xiàn)狀與特點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)闡述江蘇省PPP模式的現(xiàn)狀，以南京市仙林污水處理PPP項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)證分析，在證明PPP模式可行性的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出應(yīng)對(duì)措施。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 實(shí)證分析 污水處理

一、引言

2016年1月27日，習(xí)近平主持召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議研究了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要內(nèi)容，PPP模式提升了公共服務(wù)的供給質(zhì)量。2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，旨在統(tǒng)一關(guān)于推行PPP模式的意見，真正落實(shí)PPP模式。由于PPP模式主要應(yīng)用在環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)方面，因此它有利于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的綠色化。截至2016年12月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目中綠色低碳項(xiàng)目6612個(gè)、投資額5.5萬(wàn)億元，分別占全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目的58.7%、40.5%。

二、文獻(xiàn)綜述

在PPP模式的內(nèi)涵方面，李秀輝與張世英（2002）對(duì)PPP 模式給出了較為準(zhǔn)確的定義。他們認(rèn)為，PPP模式是指政府與營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某以項(xiàng)目所形成的相互合作關(guān)系的形式。同時(shí)，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者對(duì)PPP模式提出了建議。周正祥、張秀芳等（2015）分析了PPP模式目前在我國(guó)仍具有法律體系不夠完善、價(jià)格形成機(jī)制不合理、審批過(guò)程繁瑣等問(wèn)題，并提出了轉(zhuǎn)變觀念、建立專業(yè)機(jī)構(gòu)、制定標(biāo)準(zhǔn)化的管理合同等建議。此外，有學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析，探討了PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用。趙瑾璐、趙倩倩（2011）認(rèn)為PPP-BASED BOT模式有效地引入了政府參與，并通過(guò)對(duì)2007年蘭州市威立雅水務(wù)集團(tuán)合作項(xiàng)目的實(shí)證分析，證明了理論具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。

相比西方國(guó)家，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)PPP模式的研究歷史較為短暫，雖已有了一定發(fā)展，但在理論研究方面中依然缺乏針對(duì)我國(guó)具體國(guó)情的研究，缺乏定量數(shù)理分析。這依然值得進(jìn)一步研究。

三、我國(guó)目前PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）PPP模式的定義與分類

PPP模式，即政府和社會(huì)資本之間的合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)中一種常見的項(xiàng)目運(yùn)作模式。關(guān)于PPP模式的概念，大體上有廣義定義和狹義定義兩種。狹義的PPP模式，可以看作是一些項(xiàng)目融資模式的集合，其中大致可劃分為外包、特許經(jīng)營(yíng)與私有化三大類，如圖一所示；而廣義的PPP模式則泛指私人部門與公共部門為提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)而建立的多種合作關(guān)系。

（二）PPP模式的特點(diǎn)

在我國(guó)開始普遍采用PPP模式之前，政府和私人機(jī)構(gòu)之間的項(xiàng)目融資合作通常都是以BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式進(jìn)行的。在此，我們將兩者進(jìn)行對(duì)比。

1.項(xiàng)目初期企業(yè)參與度不同。在BOT模式項(xiàng)目的初期，關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)的計(jì)劃等諸多問(wèn)題均已由政府決定，而此時(shí)私人企業(yè)還沒有參與進(jìn)來(lái)。這要求后來(lái)加入的私人企業(yè)須按照先前設(shè)定要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)生了極大限制。若私人企業(yè)的技術(shù)在這段時(shí)間內(nèi)有了突破，而迫于先前設(shè)定，改變技術(shù)較為困難。而PPP模式中，由于政府和社會(huì)資本合作始于項(xiàng)目初始階段，因此有利于在初始階段引入先進(jìn)技術(shù)，從而縮短項(xiàng)目周期，降低不必要的費(fèi)用。

2.項(xiàng)目中后期政府參與性不同。BOT模式中，私人企業(yè)部門承擔(dān)著極大的投資風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)轫?xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)全部被政府轉(zhuǎn)移給了私人企業(yè)。而PPP模式項(xiàng)目的中后期階段，政府部門對(duì)建設(shè)管理與運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與性有所提高。因?yàn)樵赑PP模式中的項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)階段，政府將部分參與項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段的工作。政府并不是將項(xiàng)目的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到了私人企業(yè)身上，而是政府公共部門與私營(yíng)部門共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，且雙方各自承擔(dān)自己最有能力承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)。

四、江蘇省PPP模式現(xiàn)狀分析與實(shí)證分析

（一）江蘇省PPP模式現(xiàn)狀

自2014年起，江蘇省財(cái)政廳建立了全省PPP項(xiàng)目庫(kù)。目前，江蘇省PPP項(xiàng)目庫(kù)共有512個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)到10042億元。為了貫徹落實(shí)《省政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（蘇政發(fā)〔2015〕101號(hào)）精神，江蘇省積極推廣運(yùn)用PPP模式，提高了公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）以南京市仙林污水處理PPP項(xiàng)目為例的實(shí)證分析

1.項(xiàng)目簡(jiǎn)介。在我國(guó)，污水處理行業(yè)盈利能力相對(duì)較強(qiáng)。我國(guó)在2015年污水行業(yè)成本費(fèi)用利潤(rùn)率為9.74%，資本保值增值率為142.87%，總資產(chǎn)報(bào)酬率為3.30%，因此PPP模式在該行業(yè)具有極強(qiáng)的可行性。作為財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目之一，南京仙林污水處理PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作引起了極大關(guān)注。

南京市仙林污水處理項(xiàng)目分兩期建設(shè)，均納入本項(xiàng)目實(shí)施范圍，一期工程于2009年開始運(yùn)行，2014年開始進(jìn)行一期改建和二期擴(kuò)建工程。由于本項(xiàng)目為存量項(xiàng)目，所以擬采用TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）的運(yùn)作方式。TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓模式。在該模式中，政府或企業(yè)將已經(jīng)建設(shè)好的項(xiàng)目的一定時(shí)間段的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給投資方。投資方在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，通過(guò)該項(xiàng)目的收益償還支出，并獲得一定回報(bào)。項(xiàng)目期滿后，投資人把項(xiàng)目交還給政府或原企業(yè)。該污水處理PPP項(xiàng)目的合作期為30年。

2.PPP模式成效。2015年11月26日，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中標(biāo)仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目終于簽約落地。由于該P(yáng)PP項(xiàng)目合作期為30年，如今距到期還有很長(zhǎng)一段時(shí)間，因此我們根據(jù)目前的狀況分析成效。endprint

該P(yáng)PP項(xiàng)目拉動(dòng)了民營(yíng)的資金，減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，起到了節(jié)約政府成本的作用。因?yàn)樵诓捎肞PP模式之前，政府大多采用發(fā)行地方債籌集資金，導(dǎo)致地方債積壓此外，PPP模式通過(guò)引入北京碧水源科技股份有限公司，也引入了污水處理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，彌補(bǔ)了政府在該方面的經(jīng)驗(yàn)不足?？梢钥闯觯赑PP模式下，項(xiàng)目公司將更有動(dòng)力以有限的資源發(fā)揮更大的作用，通過(guò)降低資金成本、提高管理水平、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等諸多方式控制成本，從而實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)最大化。

五、PPP項(xiàng)目中存在的問(wèn)題與原因分析

（一）資格預(yù)審的要求限定

本項(xiàng)目在資格預(yù)審文件中對(duì)參與資格預(yù)審的申請(qǐng)人，即對(duì)社會(huì)資本的要求包括“申請(qǐng)人應(yīng)為在中國(guó)境內(nèi)外注冊(cè)成立的具有獨(dú)立法人資格且合法存續(xù)的企業(yè)”。而《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中寫明：“第十條：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)?！彪m然財(cái)政部瞎下達(dá)的與PPP模式相關(guān)的多份政策文件中均表明，外資也屬于社會(huì)資本的重要組成部分，同時(shí)，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》中也指出，污水處理廠的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)均屬于鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，但是由于《政府采購(gòu)法》在法律效力方面要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上述幾個(gè)部門的規(guī)章制度，本項(xiàng)目的進(jìn)程曾一度因此停滯。后來(lái)通過(guò)多方努力，該污水處理項(xiàng)目終于通過(guò)了政府部門的審批流程，并得以允許境外投資主體參與到競(jìng)爭(zhēng)中。

（二）稅務(wù)政策

南京市仙林污水處理項(xiàng)目采用的是TOT的運(yùn)作方式，即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓模式。以現(xiàn)有的稅務(wù)政策來(lái)看，TOT模式中的諸多環(huán)節(jié)均存在額外的稅負(fù)成本。

在第一個(gè)“轉(zhuǎn)讓”階段，若進(jìn)行的是資產(chǎn)交易，則存在營(yíng)業(yè)稅、增值稅、印花稅、契稅及所得稅等稅務(wù)成本。若進(jìn)行的是經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，則存在增值稅、營(yíng)業(yè)稅、印花稅、房產(chǎn)稅及所得稅等稅務(wù)成本。以項(xiàng)目在第一個(gè)階段的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，僅此環(huán)節(jié)的稅負(fù)成本將達(dá)到交易總額的25%左右。政府本身對(duì)存量資產(chǎn)采用PPP模式，就是為了獲得私營(yíng)企業(yè)的有償使用項(xiàng)目所支付的資金以消除一定債務(wù)，但過(guò)重的稅務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)抑制政府參與PPP模式的積極性。

在“經(jīng)營(yíng)”階段，項(xiàng)目公司需繳納的除所得稅外，最主要的是新增的污水處理勞務(wù)的增值稅。在仙林污水處理項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2015年6月12日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》（財(cái)稅〔2015〕78號(hào)）表明，符合一定條件的提供污水處理勞務(wù)的納稅人自2015年7月1日起享受增值稅即征即退政策，退稅率為70%。本次增值稅優(yōu)惠目錄將污水處理勞務(wù)納入其中，而此前污水處理勞務(wù)是免征增值稅的。

六、針對(duì)存在問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

（一）健全法律法規(guī)

雖然該項(xiàng)目解決了在資格預(yù)審申請(qǐng)人限定中所產(chǎn)生的問(wèn)題，但該問(wèn)題表明，我們?nèi)孕鑿男姓ㄒ?guī)乃至更高的法律層面對(duì)PPP模式運(yùn)作過(guò)程中的各項(xiàng)要求予以明確的限定。由于我國(guó)PPP模式的推廣與應(yīng)用相較于國(guó)外來(lái)說(shuō)起步較晚，因此在法律法規(guī)體系方面還是不夠完善。所以，在我國(guó)推進(jìn)PPP的進(jìn)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)更加注重與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)。

（二）完善政策并加強(qiáng)政策指引

PPP模式項(xiàng)目的順利運(yùn)作需要各類配套政策的支持，特別是與之相配套的稅務(wù)政策的落實(shí)。過(guò)重的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，在一定程度上會(huì)抑制政府參與PPP模式運(yùn)作的積極性，因此可以考慮減免PPP模式中經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)稅。同時(shí)，合作期滿后項(xiàng)目移交回原所有人的過(guò)程中可能產(chǎn)生的稅費(fèi)可以考慮減免或免除。另外，倘若雙方合作期未滿而合作又由于種種原因而中止時(shí)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的移交階段所產(chǎn)生的相關(guān)稅費(fèi)也可以考慮免除。

（三）轉(zhuǎn)變各方觀念

目前多方對(duì)PPP模式的作用認(rèn)識(shí)不夠到位。例如，某些地方政府還是習(xí)慣于舊常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)工作方式。只把PPP模式看作一種獲取資金的途徑，不考慮自身資金實(shí)力與項(xiàng)目實(shí)際情況，這會(huì)造成更嚴(yán)重的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，我們有必要轉(zhuǎn)變各方觀念，提高對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)。

七、結(jié)論

在我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推行的背景下，我國(guó)對(duì)PPP模式的運(yùn)用不斷發(fā)展，有效提高了公共設(shè)施與服務(wù)供給的質(zhì)量。以南京市仙林污水處理PPP項(xiàng)目的實(shí)證分析可知，污水處理行業(yè)引入PPP模式雖存在不足，需要我們健全法律法規(guī)、加強(qiáng)政策指引、轉(zhuǎn)變各方觀念等，但還是有效減緩了政府的財(cái)政壓力，提高了社會(huì)資本的使用效率。這既有利于推動(dòng)我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的改革，也有利于推動(dòng)社會(huì)向著更加開放與公平的方向發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：潘釗瑋（1996-），江蘇南京人，本科。endprint