再論環(huán)境保護(hù)稅在我國的開征

桑葉+張曉陽

關(guān)于在我國是否開征環(huán)境保護(hù)稅，通過學(xué)術(shù)界和稅務(wù)部門的多年討論已成定局，即環(huán)境保護(hù)稅的設(shè)置不僅是可能的，也是必須的。為此，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅要求，為促進(jìn)形成節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和消費(fèi)模式，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部在研究、吸收有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，起草的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）于2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過，2018年1月1日正式實(shí)施。本文就以下幾個(gè)問題再進(jìn)行進(jìn)一步的闡述和討論。

一、我國環(huán)境保護(hù)稅設(shè)計(jì)的相關(guān)問題探討

針對(duì)我國生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，結(jié)合《環(huán)境保護(hù)稅法》，對(duì)我國環(huán)境保護(hù)稅的設(shè)計(jì)提出以下探討意見。

（一）適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍

按照《環(huán)境保護(hù)稅法》的要求，環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物。對(duì)于何為“其他污染物”，《環(huán)境保護(hù)稅法》并未給出明確規(guī)定。只是在“附則”中規(guī)定“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要增加（調(diào)整）重點(diǎn)污染行業(yè)種類?！备鶕?jù)我國生態(tài)環(huán)境的狀況，我們對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法》的征稅范圍提出以下補(bǔ)充設(shè)想。

1. 適當(dāng)擴(kuò)大“大氣污染物”的征稅范圍

按照《環(huán)境保護(hù)稅法》的規(guī)定，一些重要污染物不在環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍之內(nèi)，如光氣 （光氣，又稱碳酰氯，劇毒，微溶于水，較易溶于苯、甲苯等。由一氧化碳和氯氣的混合物通過活性炭制得。光氣常溫下為無色氣體，有腐草味，化學(xué)性質(zhì)不穩(wěn)定，遇水迅速水解，生成氯化氫。是氯塑料高溫?zé)峤猱a(chǎn)物之一。用作有機(jī)合成、農(nóng)藥、藥物、染料及其他化工制品的中間體。脂肪族氯烴類，如氯仿、三氯乙烯等。燃燒時(shí)可產(chǎn)生光氣。環(huán)境中的光氣主要來自染料、農(nóng)藥、制藥等生產(chǎn)工藝。光氣是劇烈窒息性毒氣，高濃度吸入可致肺水腫。毒性比氯氣約大10倍，但在體內(nèi)無蓄積作用）和一般性粉塵（粉塵是指懸浮在空氣中的固體微粒。習(xí)慣上對(duì)粉塵有許多名稱，如灰塵、塵埃、煙塵、礦塵、砂塵、粉末等，這些名詞沒有明顯的界限。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織規(guī)定，粒徑小于75μm的固體懸浮物定義為粉塵。在大氣中粉塵的存在是保持地球溫度的主要原因之一，大氣中過多或過少的粉塵將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生災(zāi)難性的影響。但在生活和工作中，生產(chǎn)性粉塵是人類健康的天敵，是誘發(fā)多種疾病的主要原因。粉塵種類，（1）飄塵，系指大氣中粒徑小于10μm的固體微粒，它能較長期地在大氣 微電腦激光粉塵儀中漂浮，有時(shí)也稱為浮游粉塵。也被稱為可吸入顆粒物，英文縮寫為PM10。（2）降塵，系指大氣中粒徑大于10μm的固體微粒，在重力作用下，它可在較短的時(shí)間內(nèi)沉降到地面。（3）總懸浮微粒，系指大氣中粒徑小于100μm的所有固體微粒。也被稱為總懸浮顆粒物，英文縮寫為TSP）。

2. 適當(dāng)擴(kuò)大“噪聲污染” 的征稅范圍

《環(huán)境保護(hù)稅法》對(duì)“噪聲污染”稅目僅限于“建筑施工噪聲”和“工業(yè)噪聲”。隨著我國航空運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，我國現(xiàn)有大小機(jī)場(chǎng)200余個(gè)，航空運(yùn)輸業(yè)的噪聲也甚囂塵上。高速發(fā)展的鐵路運(yùn)輸噪聲隨著技術(shù)的進(jìn)步在逐漸縮小，但是航空器的噪聲則日益加強(qiáng)。尤其是大機(jī)場(chǎng)的修建、飛機(jī)起飛降落的噪聲嚴(yán)重影響人們的身心健康。作為噪聲污染的補(bǔ)償款應(yīng)該通過對(duì)噪聲源的征稅來解決，將“航空器噪聲”列入征稅范圍。

3. 逐步將“光污染”列入征稅范圍

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地高樓大廈如雨后春筍，各種與“光污染”（光污染泛指影響自然環(huán)境，對(duì)人類正常生活、工作、休息和娛樂帶來不利影響，損害人們觀察物體的能力，引起人體不舒適感和損害人體健康的各種光。從波長10納米至1毫米的光輻射，即紫外輻射，可見光和紅外輻射，在不同的條件下都可能成為光污染源）有關(guān)的項(xiàng)目也紛紛出現(xiàn)。光污染包括一些可能對(duì)人的視覺環(huán)境和身體健康產(chǎn)生不良影響的事物，包括生活中常見的書本紙張；墻面涂料的反光；陽光照射強(qiáng)烈時(shí)，城市里建筑物的玻璃幕墻、釉面磚墻、磨光大理石和各種涂料等裝飾反射光線；甚至是路邊彩色廣告的“光芒”亦可算在此列。雖然現(xiàn)在還鮮有國家對(duì)“光污染”進(jìn)行征稅，但是對(duì)于“光污染”帶給人們的傷害已經(jīng)引起了各界的關(guān)注，如我國的北京、上海、天津等大城市都在早些年提出來對(duì)“光污染”的防治。我們認(rèn)為，一方面可以采取行政手段減少“光污染”的程度，另一方面也可以采取經(jīng)濟(jì)手段抑制“光污染”過度發(fā)展。稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿應(yīng)該是一個(gè)可以選擇的手段。當(dāng)然目前開征“光污染稅”還存在一定的難度，如征稅對(duì)象和計(jì)稅依據(jù)的選擇和確認(rèn)，納稅人的確定，以及征收管理的復(fù)雜性等。但是在采取行政手段預(yù)防和減少“光污染”的同時(shí)，積極研究“光污染稅”的開征也是防治“光污染”的重要手段。

（二）稅收優(yōu)惠政策適度縮小

在《環(huán)境保護(hù)稅法》中，特別設(shè)定了三項(xiàng)免稅政策。1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)模化養(yǎng)殖）排放的應(yīng)稅污染物；2.機(jī)動(dòng)車、鐵路機(jī)車、非道路移動(dòng)機(jī)械、船舶和航空器等流動(dòng)污染源排放的應(yīng)稅污染物；3.城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)向環(huán)境排放污染物，不超過國家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的。這意味著環(huán)保稅暫時(shí)不會(huì)涉及到個(gè)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)排放的化肥和農(nóng)藥污染，以及駕駛機(jī)動(dòng)車時(shí)排放的尾氣污染。

我們認(rèn)為，伴隨著城鄉(xiāng)一體化的加速，環(huán)境保護(hù)稅的開征不應(yīng)該再過度向農(nóng)村傾斜，應(yīng)該實(shí)行階段性的優(yōu)惠政策，即在城鄉(xiāng)一體化的初期，實(shí)施有限度的優(yōu)惠政策；在城鄉(xiāng)一體化的成熟期，則應(yīng)該實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)稅政策。之所以提出這種意見，是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)是全民、全國的基本國策，而不是城市的基本國策，任何一地的生態(tài)環(huán)境出問題，都會(huì)對(duì)全民、全國產(chǎn)生影響。如果說別的的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅等可以進(jìn)行城市與農(nóng)村的區(qū)別對(duì)待，而環(huán)境保護(hù)稅則萬萬不可。

（三）環(huán)境保護(hù)稅的收入劃分與資金的使用

1. 環(huán)境保護(hù)稅的收入劃分endprint

我國的稅收收入分為中央政府的固定收入、地方政府的固定收入和中央政府與地方政府的共享收入，即人們通常所說的中央稅、地方稅、中央地方共享稅。根據(jù)上述的設(shè)計(jì)理念，我們認(rèn)為將環(huán)境保護(hù)稅設(shè)定為中央與地方共享稅比較合適。具體的劃分比例應(yīng)該是地方所占比例為大，比如二八開或者三七開。

上述征收機(jī)關(guān)和收入劃分的設(shè)想有以下好處，一是有利于不同級(jí)次的政府側(cè)重解決不同的環(huán)境問題，分工明確，責(zé)、權(quán)、利清晰；二是節(jié)約征收成本，使機(jī)制更具效率；三是既保證了全國環(huán)境政策的統(tǒng)一性，又便于各地因地制宜地解決實(shí)際問題。

2. 環(huán)境保護(hù)稅的資金使用

通過環(huán)境保護(hù)稅取得的收入，在使用上一般有兩種選擇，一是?？顚Ｓ?；二是納入一般預(yù)算收入。這兩種辦法各有利弊，就目前我國國情來看，應(yīng)該選擇第一種做法，即?？顚Ｓ?。因?yàn)橘Y金的專項(xiàng)使用可強(qiáng)化稅收在政治上的可接受性。這首先是因?yàn)榧{稅人所交納的稅費(fèi)在某種意義上以服務(wù)、公用設(shè)施、撥款以及其他資助等可以看見的形式“返還”給納稅人，稅收的分配具有明確性、透明性，所以被西方各國普遍采用。此外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家而言，專款專用被看作是彌補(bǔ)環(huán)保措施和治污欠賬的一種有效過渡措施，而被廣泛使用。所以我國應(yīng)實(shí)行環(huán)保稅收收入的?？顚Ｓ谩?/p>

二、我國環(huán)境保護(hù)稅征收管理的相關(guān)問題探討

從目前情況看，環(huán)境保護(hù)稅的具體征收管理為各地地方稅務(wù)機(jī)關(guān)。但考慮到四類應(yīng)稅污染物計(jì)稅單位（排放量）的核定工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性，要運(yùn)用專業(yè)的設(shè)備、采用專業(yè)的監(jiān)測(cè)方法，這個(gè)稅的征收管理模式應(yīng)確定為“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”，即由納稅人對(duì)申報(bào)的真實(shí)性和合法性承擔(dān)責(zé)任；對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人和非重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人進(jìn)行分類管理；稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人有申報(bào)數(shù)據(jù)明顯不實(shí)、逃避納稅等行為的，可提請(qǐng)環(huán)保部門審核納稅人的污染物排放情況；環(huán)保部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)建立相關(guān)信息共享機(jī)制。然而，環(huán)境保護(hù)稅在實(shí)際征收管理中會(huì)面臨一些具體問題。

（一）稅務(wù)部門與環(huán)保部門的協(xié)調(diào)配合

從各地情況看，在《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)稅法》發(fā)布之后，各地陸續(xù)出臺(tái)了新的行政配套措施，如2016年2月陜西省政府出臺(tái)《陜西省各級(jí)政府及部門環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》、2016年8月大連市政府出臺(tái)《大連市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》等，有些地方政府早前也有環(huán)境保護(hù)的行政規(guī)章，體現(xiàn)出屬地監(jiān)管與分級(jí)監(jiān)管相結(jié)合、行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管相結(jié)合的協(xié)調(diào)配合。但是，在政府的政策文件、部門分工中，幾乎沒有稅務(wù)機(jī)關(guān)的參與和權(quán)責(zé)劃分，這使得稅務(wù)部門與環(huán)保部門配合、協(xié)同開展環(huán)保工作缺乏宏觀的統(tǒng)籌。

長期以來我國的環(huán)境保護(hù)費(fèi)由環(huán)保部門征收，環(huán)保部門已掌握了被檢測(cè)單位的一定信息，但這些信息如何成為同級(jí)稅務(wù)部門的共享信息，牽扯到工作流程和部門利益，需要有各級(jí)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與部署。為此，建議先選擇重點(diǎn)應(yīng)稅污染物和重點(diǎn)排污納稅人，探索稅務(wù)部門與環(huán)保部門之間的數(shù)據(jù)信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制，提高行政運(yùn)行效率。

（二）計(jì)稅依據(jù)的獲取與審核

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》，環(huán)境保護(hù)稅采用從量定額計(jì)稅方法，計(jì)稅單位包括污染當(dāng)量、分貝、噸、建筑面積，其中對(duì)44類應(yīng)稅大氣污染物的污染當(dāng)量值、2大類71種水污染物的污染當(dāng)量值、H值、色度、大腸菌群數(shù)、余氯量污染當(dāng)量值等，專業(yè)性非常強(qiáng)，必須借助專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備、儀器儀表，由專業(yè)人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行獲取，而且排污企業(yè)的還存在隱蔽性排放，更加大了對(duì)數(shù)據(jù)獲取的難度，這使得稅務(wù)機(jī)關(guān)很難對(duì)計(jì)稅的準(zhǔn)確性進(jìn)行審核和稽查。

（三）征收方式的選擇

我國現(xiàn)行的稅款征收方式包括查賬征收、查定征收、查驗(yàn)征收、定期定額征收、委托代征等。對(duì)于這個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)、計(jì)稅依據(jù)特殊、由費(fèi)改稅的環(huán)境保護(hù)稅，盡管在《環(huán)境保護(hù)稅法》中已明確由各地地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，但可以考慮作為一種暫時(shí)過渡性辦法，在開征的初期委托環(huán)保機(jī)關(guān)代為征收。從長遠(yuǎn)來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過建立專業(yè)人才隊(duì)伍、構(gòu)建在信息化基礎(chǔ)上的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)體系、對(duì)環(huán)保稅的納稅人誠信程度納入納稅評(píng)估體系、適當(dāng)?shù)母冻鰣?zhí)法成本，才能體現(xiàn)從嚴(yán)執(zhí)法，才能發(fā)揮稅法的強(qiáng)制性與威懾力。

（作者單位：桑葉，中國輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)；張曉陽，中國北方化學(xué)工業(yè)集團(tuán)有限公司）endprint