全面推進依法治國與法治拓展述要

李清偉

內(nèi)容摘要：法治中國的建設正處在不斷拓展之中，在法治拓展的過程中，社會生活諸領域已經(jīng)初步實現(xiàn)了法治化，但法治中國仍在路上。在法治建設過程中，還存在著許多與法治自身不相適應的觀念、習慣和做法，仍需不斷拓展法治的深度與廣度。立足于中國法治實踐的成就，從中國法治的現(xiàn)實呼喚法治拓展、從“黨領導法治”拓展到“黨實踐法治”、從“實質法治”拓展到通過“形式法治”實現(xiàn)“實質法治”、從法治的工具價值拓展到法治的目的價值、從“法治模仿”拓展到“法治自信”等視角。

關鍵詞：法治拓展 法治中國 法治自信 法治方式

在改革開放的社會大背景下，中國法治建設已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，法治中國已成為中國社會的基本共識，法治已成為國家治理的基本方式，全社會對法治的期待已上升到前所未有的高度，這也為當代中國法治拓展提供了可能性。那么，什么是法治拓展，為什么要拓展法治，誰來拓展法治，如何拓展法治等視角，分析中國法治拓展過程中需要認真對待的幾個關鍵問題。

一、中國法治的現(xiàn)實呼喚法治拓展

自改革開放以來，依法治國已經(jīng)成為黨領導人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政已成為治國理政的基本方式?！胺ㄖ魏腿酥螁栴}是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題”，“凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化門檻，而是陷入了這樣或那樣的‘陷阱，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關”。〔1 〕這一表述，與人們對于法治的期待以及法治的理想相吻合，法治中國建設已經(jīng)成為中國社會的現(xiàn)實。

法治或依法治國已成為當代中國社會的普遍常識，但是，法治的理想或者理想中的法治與法治在中國的實現(xiàn)狀況之間的差異，使人們對法治、法治中國存在著或多或少的信心不足。從法治的理想層面說，法治意味著緣法而治，法的統(tǒng)治和良法之治。改革開放以來，在中國法治啟蒙的過程中，在中國社會從“人治”向“法治”轉型中，亞里士多德之“法治的理想”或者說“理想的法治”，承載著中國社會各階層的希冀，人們普遍期待通過法治實現(xiàn)國家富裕、人民安居樂業(yè)，通過法治實現(xiàn)國家長治久安，通過法治實現(xiàn)權力制約，實現(xiàn)對公民權利的保障?！? 〕然而，中國的法治現(xiàn)實并不像“法治的理想”那么令人滿意。在推行法治的背景下，權力濫用、權利侵犯、權力尋租等現(xiàn)象還并不鮮見。所以，在社會發(fā)展的進程中，在經(jīng)濟社會等領域取得巨大成就的同時，隨著社會結構的變遷，社會沖突加劇，不安定因素增加，給進一步全面深化改革開放帶來一定程度上的壓力。

難道是推行法治出了問題？可以肯定地說，推行法治本身并沒有錯，可能是在推進法治過程中，在某些環(huán)節(jié)出了問題。比如，在法治推進的過程中，社會結構中的各要素沒有與法治同步推進，從而造成不和諧，甚至是沖突的發(fā)生。比如，國家在整體上確立了依法治國戰(zhàn)略，擁有國家權力的各級領導干部自身是否根據(jù)法治的要求，對自己的行為進行了約束，尤其在處理具體事務時，是否能夠真正意識到自己手中所掌握的權力是人民賦予的權力，是受憲法和法律約束的。不管人們對法治有多少種理解和認識，也不管現(xiàn)實中有多少種法治模式和形態(tài)，但都離不開它們共同的核心要素和底線原則——公權力與民眾要接受法律的同等約束、公民的權利和自由能夠得到平等而有效的法律保障?！? 〕實踐證明，現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生法治與社會現(xiàn)實成了“兩張皮”的現(xiàn)象。一方面是把法治提高到非常高的高度，任何人不得享有超越憲法和法律之外權力，而現(xiàn)實中卻是特權無處不在；法治要求權力制約，人們看到的卻是無處不在的權力；法治要求權利保障，人們看到的卻是公民權利受到侵犯的案件時常發(fā)生。在這種割裂的社會現(xiàn)實面前，全社會集體發(fā)聲到底是“法大”還是“人大”？法治到底有沒有用？類似質疑無可厚非，人們普遍期待著法治的實現(xiàn)，期待著“依法治國”的口號變成人們的依法治國行動?！? 〕在這些現(xiàn)實面前，法治的理想主義顯得蒼白無力。有學者提出，中國法治建設進程中出現(xiàn)的這些問題，在某種意義上與中國法治的“超越式”相關，“超越式”發(fā)展所帶來的“歷時性與共時性”之間的矛盾，構成了中國法治建設的重大難題?！? 〕

任何國家的實現(xiàn)法治都是一個歷史的過程，中國法治也不例外。但西方國家法治的實踐都經(jīng)歷了漫長的歷史積淀，其法治路線基本上是哈耶克所說的內(nèi)生性或演進型的。中國法治采取了“政黨啟動型”、“超越式”發(fā)展模型，但在法治的啟動上，則與其他法治國家基本相同，即政治力量推動，具體表現(xiàn)為國家推動型的法治。具體而言，執(zhí)政黨在要不要推行法治、如何推行法治等重大問題上，發(fā)揮了“開關”作用。因而，中國法治不同于其他國家的法治，這是中國法治的一個現(xiàn)實，有著其他法治模型所不具有的內(nèi)涵。因此，中國法治必然不同于其他法治。理想法治模式之所以會失靈，恰恰在于忽略了中國法治的這一社會現(xiàn)實。因而，在法治拓展的進程中，如何把法治的一般性與中國法治的特殊性恰當?shù)亟Y合，是法治中國建設進程中不可或缺的考量因素。

二、從“黨領導法治”拓展到“黨實踐法治”

法治中國建設是一個宏大的系統(tǒng)工程，因而，在法治拓展的過程中，亦應堅持法治系統(tǒng)工程的理念，局部的法治拓展都有可能無法全面提升法治中國的現(xiàn)實。因此，在某種意義上說，在全面推進依法治國的進程中，法治拓展就意味著把法治向社會縱深推進，讓法治成為社會公眾的一般性思維，讓法治成為全社會的理想，并逐步轉化成人們的行動。

從宏觀上說，中國法治拓展的倡導者、啟動者和實踐者，都要立足于國家治理的現(xiàn)實。在西方法治模型下，有些國家通過“三權分立”實現(xiàn)法治，另有一些國家，法治則意味著政黨通過行政規(guī)章或政策的統(tǒng)治。在中國的法治實踐中，情形則完全不同，政策和法律成為推動中國法治的雙重管道。在實踐中，黨的政策在法治中的作用甚至比法律還要來得更直接、更有效，這種狀況至今仍然有效?！? 〕

在中國，把法治理想最終變成一種法治的現(xiàn)實，采用功利主義的法治觀來落實理想的法治追求，符合中國的社會現(xiàn)實，也更具可操作性。在中國的法治實踐中，中國共產(chǎn)黨通過一系列文件啟動法治中國建設的開關，且亦應受法治的約束，要求黨除了必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動之外，還必須遵守黨內(nèi)法規(guī)。在法治中國問題上，中國共產(chǎn)黨不僅要做法治的領導者，更要做法治的實踐者。這就要求我們必須堅持全面從嚴治黨，堅持依法執(zhí)政、依法行政，使黨既依據(jù)憲法法律治國理政，也依據(jù)黨規(guī)黨法管黨治黨，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，真正做到科學立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法，為全面推進依法治國戰(zhàn)略，建設法治國家、法治政府和法治社會提供堅強保障?！? 〕這就要求中國共產(chǎn)黨首先做到“依法治黨”，這是法治中國的前提性條件。因而，從法治拓展的意義上說，把法治拓展到黨內(nèi)法治，則是法治中國的題中應有之義。只有這樣，才能在法治拓展的過程中，堅持法治應有的品格，平等對待法治的參與者，這是一種自我約束的效應。其意思是說，黨倡導法治，就應當實踐法治，如果中國共產(chǎn)黨不能按照法治的要求依法而為，那么，法治之自我約束的效應就會失靈，人們對中國共產(chǎn)黨是否真的愿意奉行法治就會產(chǎn)生疑問。

拓展“黨實踐法治”的理念，并構建與之相適應的制度。從理念上說，在黨的領導下，中國社會希望構建的是“良法之治”。習近平總書記曾提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質量?！?〔8 〕從法治實踐看，再好的法律最終還是需要“人”來實施的，因而，在法治實現(xiàn)的過程中，“黨的人”踐行法治已成為中國法治的當務之急。

從法治國家戰(zhàn)略意義上說，拓展法治應特別關注“官方行為與法律保持一致”。〔9 〕因而，在社會公眾看來，黨的領導干部就是“官”，他們代表的就是政府。從責任追究機制看，擔任黨內(nèi)職務的“官”，他們往往權力很大，但又不承擔行政責任。因而，行使“黨內(nèi)職務”的“官”，也應納入拓展法治的范疇。當下正處在黨內(nèi)法治建設的關鍵時期，如何把黨員領導干部的權力關在黨內(nèi)法規(guī)的籠子里，事關中國法治的成敗。

三、從“實質法治”拓展到通過“形式法治”實現(xiàn)“實質法治”

法治是正義的事業(yè)，正義應當以“看得見的”方式實現(xiàn)。在拓展法治的過程中，應重點拓展“看得見的”的法治?！翱吹靡姷摹狈ㄖ问且粋€動態(tài)的概念，它排斥靜態(tài)意義上的法治表征。比如，我國“已經(jīng)初步建成具有中國特色的社會主義法律體系”，這一表述的“法律體系”就是靜態(tài)法治的表征。一個國家是不是法治的，不在于它的法律體系如何完備，而在于“已經(jīng)制定的”“良好的法律”得以在社會生活中實現(xiàn)。困擾當代中國法治的現(xiàn)實難題，正是法律得不到實施的問題。因而，在中國法治拓展的進程中，法治建設的著力點應重點關注法律的實施。

所謂法治要以“看得見的”方式實現(xiàn)，其要義是應特別關注“形式法治”在法治中國建設中的價值，強調(diào)法律在社會生活中實現(xiàn)的程序性，通過正當?shù)某绦?，實現(xiàn)實質正義。之所以主張拓展“看得見的”法治，原因有兩點：其一，是說在中國這樣一個重視“實質正義”的國家，亟待進一步弘揚“程序正義”的價值和理念；其二，是說“看得見的”法治否認一切形式的“潛規(guī)則”，在“潛規(guī)則”還大有市場的中國，只有以“看得見的”方式推行法治，強調(diào)程序性，才能真正發(fā)揮公正、公開的力量，讓各種污穢“見光死”，并避免權力尋租、腐敗，乃至冤假錯案的發(fā)生。

拓展“看得見的”法治，內(nèi)在地蘊含著堅持法律工具主義、秉持法律的工具性價值，認同法律乃是一種實現(xiàn)社會所欲求之目標的手段。薩默斯認為，法律本質上是一種工具，是被設計用來經(jīng)世濟用的工具，“所有法律形式本質上均是服務于目標的工具”?！?0 〕改革開放以來，在法治啟蒙的初期，理想的法治已成為人們普遍的追求，并在公眾中獲得一定程度的認同。但是，應當看到，理想的法治模式大多以西方價值觀為參照，并以西方社會結構為基礎；而中國的法治不同于西方法治，它是具有中國特色的法治。這就決定了在中國建構“看得見的”法治的過程中，既要注意吸收西方正當程序的合理因素，又要注意關照在建構程序正義的制度并實現(xiàn)程序正義的復雜性。比如，在公眾看來，“良性違法”是可以接受的，根源在于人們普遍認為只要目的正確，可以不考慮過程和手段。因而，在拓展“看得見的”法治過程中，仍應堅持法條主義的立場，以此消解實質法治的影響。

當然，“看得見的”法治并不是拓展法治的目的，其要義仍然是公平正義在社會生活中的實現(xiàn)。其要義只是希望通過“形式法治”，凸顯對國家權力的限制和制約，強化以權利制約權力，倡導通過形式正義實現(xiàn)實質正義。

四、從法治的工具價值拓展到法治的目的價值

法治中國不是憑空產(chǎn)生的，而是需要經(jīng)過長期的法治實踐才有可能實現(xiàn)。經(jīng)過30余年的法治實踐，可以看到，法治中國的發(fā)展進程也不是一帆風順的。法治與反法治的習慣的沖突時常發(fā)生，甚至可能經(jīng)歷法治進程暫時的停滯，乃至倒退等。但是，作為國家治理的基本方略，法治的價值毋庸置疑。在這個過程中，既需要看到法律的工具性價值，又需要篤信法治的目的價值?；诖?，法治拓展必然涉及法律的工具性價值與目的性價值的權衡。昂格爾認為，法治凌駕于相互競爭的階級、階層之上，實現(xiàn)法律的統(tǒng)治是法治所追求的目的?！?1 〕其意思是說，法律的統(tǒng)治，即法治，具有超然的品格，具有內(nèi)在的自治性，不受任何階層或社會力量的左右。從本質上說，法治具有目的性與工具性，這是法治所具有的品格。法治的目的性與其自治性相伴而生，法治的目的性孕育了法治的自治性，而法治的自治性又內(nèi)在地要求法治具有目的性。因而，把法治視為目的而不是工具，是當代法治中國建設進程中確保法律的權威、避免法治淪為權力的附庸的基本要求。

追求法治的目的性，必然要求法治保持其應有的品格。法治的品格具有一定的普遍性，比如法治要求建立法律的統(tǒng)治，法治主張權力制約，保障人權，即“規(guī)范公權，保障私權”的價值目標。“規(guī)范公權，保障私權”就是法治所具有的普遍性的品格，西方法治國家如此，當代中國也不例外。習近平總書記提出，要將權力關進“制度的籠子”。這一表述暗含著“權力”需要制約，如不加約束，權力所具有的擴張性就會顯現(xiàn)出來，其結果就是權力濫用，甚至權力腐敗。因此，在拓展法治中國建設的進程中，推行權力清單制度，實質上就是通過權力清單制度這一工具，實現(xiàn)對權力加以制約的目的。

追求法治的目的性，拓展法治，要求合理地權衡法治的目的性價值與工具性價值。上文已經(jīng)提及在當代中國拓展法治，應重視形式法治的價值，與此處討論法治的工具性與目的性并不矛盾。正是法治的目的性價值要求拓展形式法治，特別是注重程序在法治實現(xiàn)過程中的地位。同時應當看到，法治的目的性并不否認法律的工具性，法律具有平衡各方利益使其大致均衡的工具，這是其他任何治理方式都很難企及的。

法治的目的性還在于謀求人類的福祉，實現(xiàn)公平正義。作為一種普遍性的要求，拓展法治內(nèi)在地要求法治逐步成為一種社會生活方式，不應簡單地把法治視為國家治理的工具。古羅馬人說：“法乃公平正義之術”。作為法治的一種普遍現(xiàn)象，公平正義與法治具有內(nèi)在的一致性，因而，拓展法治進程中應當把法治的工具價值內(nèi)化成為人們的社會生活方式，使追求公平正義、追求法治成為全社會的行為習慣。習近平總書記指出：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權益，伸張正義。全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行?！?〔12 〕如果能夠如此，可以期待通過法治的工具價值，實現(xiàn)的就不單單是法治的工具價值自身，而是公平正義在社會生活中的實現(xiàn)，這恰恰就是法治的目的。因此，拓展法治，全面推進依法治國，建設法治中國，其目的就是要建立一個公平正義的社會，而一個公平正義的社會一定是法治的社會。

五、從“法治模仿”拓展到“法治自信”

自改革開放以來，中國法治之路在某種意義上說，無論是學界還是普羅大眾，普遍希望按照西方國家比較成熟的法治模式建設中國的法治，其暗含著模仿他國法治經(jīng)驗建設中國的法治。正是因為這一原因，人們已經(jīng)習慣于按照成熟國家的法治原則、標準、做法和樣式，來評價中國法治的成敗得失，帶有典型的法治模仿特性。世界法治實踐已經(jīng)證明，法治有多種模式，不同的國家因本國的政治、經(jīng)濟、文化、社會、宗教、民族特性等的差異，其法治模式可能完全不同。正如習近平總書記所說：“各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的”，因而“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式?！?〔13 〕不僅如此，不同的法治模型也很難說哪一種法治模型是優(yōu)秀的，哪一種法治模式是劣等的，存在的可能是適合與不適合的問題。

法治自信建立在中國法治道路已經(jīng)形成的基礎之上。對此，習近平總書記曾指出：“中國特色社會主義法治道路，是社會主義法治建設成就和經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，是建設社會主義法治國家的唯一正確道路?！?〔14 〕這一論斷本身就暗含著中國法治道路已經(jīng)形成。基于此，可以合乎邏輯的推演出“法治自信”是中國“道路自信”的應有之義，“道路自信”必然包含“法治自信”。倡導法治自信的底氣在于中國法治模式的正確性和有效性；中國的法治模式選擇的正確性和有效性，又依賴于中國法治遵循了法治的一般特性，又不脫離中國的實際，形成了中國法治的特性。

所謂“法治自信”，是指對一國法治的理念、原則、體制和機制的高度認同。對當代中國的法治來說，法治自信還相當不足，還普遍存在著對中國法治缺乏自信、不信任，甚至不滿的心理和行為。事實上，與30年前的狀態(tài)相比，當代中國法治所取得的成就可以用“成就非凡”來形容了。從靜態(tài)意義上，已經(jīng)初步建立起來具有中國特色社會主義法律體系，凡屬適合法律調(diào)整的社會生活領域，基本實現(xiàn)了依法可依；從動態(tài)意義上，中國法律實施的體制和機制已經(jīng)非常健全，法治運行過程中雖然還有不盡如人意之處，但全社會已經(jīng)形成了“有事”按法律辦的習慣，法律已基本上成為規(guī)范人們行為的規(guī)范；從司法救濟意義上說，在當代中國，有糾紛打官司已成為習慣，“案多人少”的矛盾恰恰是人們對法律信任的一種明證；更為重要的是，在當代中國社會的政治生活中，法治已經(jīng)成為中國政治生活的基本元素，通過法律規(guī)范政治生活的規(guī)則，基本確認了自由、平等、人權、民主等在中國政治生活中的作用。換句話說，法治已基本上成為我國國家重要制度的基本要素，通過規(guī)范和優(yōu)化國家制度、穩(wěn)定政治秩序，權衡各種利益博弈，調(diào)整重大社會關系，法治日漸成為國家治理的基本方略和人們?nèi)粘Ｉ畹幕痉绞?。在這個意義上，中國法治已經(jīng)自主地走出了一條獨特的法治道路，形成了中國的法治模式。

法治自信的本源來自于中國法治的根本性。中國法治的根本特性與中國法治的政黨基礎相關。一國的法治通常是由該國的政黨領導的，幾乎沒有例外?！?5 〕中國的法治遵循了這一規(guī)律，并創(chuàng)造性地走出了自己的法治道路。比如，美國法治的政黨基礎是兩黨制，德國的法治的政黨基礎是多黨制，日本法治的政黨基礎也是多黨制。中國法治的政黨基礎是中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國的政黨制度與國家權力的架構不同于當今世界其他法治類型的國家；試想如果把中國現(xiàn)有的制度模式移植到其他國家，可以明確地預測到水土不服的概率很大，其成功的概率可能不高。但是，在中國，基于這樣的政黨基礎和權力架構的法治，在中國本土卻是成功的、有效的。這就證明，中國只能走這樣的法治之路，這是中國法治的基礎決定的，正是中國的“水土”培育出了中國的法治。在這個意義上，可以理直氣壯地說，中國推行法治的時間雖然不長，但中國法治所取得的成就有目共睹，中國法治所體現(xiàn)出來的制度優(yōu)勢獨樹一幟，因而，在全面推進依法治國的進程中，拓展“法治自信”應成為中國法治的新常態(tài)。