新公共管理理論與實(shí)踐批判探析

沙靖宇

[摘 要]新公共管理是20世紀(jì)70年代以來西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，它對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式產(chǎn)生了巨大沖擊。在理論視野和實(shí)踐模式上為公共行政開辟了新的視野，并且取得較為可觀的實(shí)踐價(jià)值。但新公共管理也存在諸多問題。在解讀新公共管理相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上，從理論基礎(chǔ)的非科學(xué)性、人性假設(shè)的非全面性、價(jià)值取向的非公共性對(duì)新公共管理進(jìn)行理論批判；從運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、公共部門私營化、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)功利化進(jìn)行實(shí)踐批判。通過對(duì)新公共管理理論與實(shí)踐批判，旨在對(duì)新公共管理進(jìn)行科學(xué)認(rèn)知并理性把握其對(duì)現(xiàn)代公共管理理論與發(fā)展的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]新公共管理；理論；實(shí)踐；批判

[中圖分類號(hào)]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2017）07-0107-02

一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政的創(chuàng)新性超越

眾所周知，建立在威爾遜—古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯·韋伯的官僚制理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)公共行政模式一直是西方國家政府管理的主導(dǎo)模式。傳統(tǒng)公共行政模式曾經(jīng)給西方資本主義國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大效益。但在西方發(fā)達(dá)資本主義國家步入后工業(yè)社會(huì)之際，傳統(tǒng)公共行政模式在面對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、市場(chǎng)化與民主化浪潮以及現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的挑戰(zhàn)，其在理論與實(shí)踐中日益陷入發(fā)展誤區(qū)，并最終導(dǎo)致了資本主義國家的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)與信任危機(jī)。由此，一場(chǎng)試圖解決傳統(tǒng)公共行政弊端的新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，成為西方政府改革的主旋律。

盡管此次改革被各國政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻體現(xiàn)出相同的趨勢(shì)，即以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理模式來取代傳統(tǒng)的官僚體制，其中市場(chǎng)化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學(xué)者胡德在歸納新公共管理的主要內(nèi)容時(shí)指出七個(gè)要點(diǎn)：“公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展、對(duì)私營部門管理方式的重視、強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性?！焙聦?duì)于新公共管理內(nèi)容的界定典型代表著人們對(duì)于新公共管理所達(dá)成的基本共識(shí)。由此可以看出，新公共管理相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政而言，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的巨大超越，是一種全新的管理模式。就管理理念而言，傳統(tǒng)公共行政的理念主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、效率與管制，而新公共管理則融入了私有化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)出分析、顧客導(dǎo)向等現(xiàn)代管理理念；就管理方式而言，傳統(tǒng)公共行政主要強(qiáng)調(diào)等級(jí)制、命令服從、規(guī)則控制、嚴(yán)格控制的程序化的管理，而新公共管理強(qiáng)調(diào)從關(guān)注投入和預(yù)算轉(zhuǎn)向關(guān)注產(chǎn)出、從控制轉(zhuǎn)向授權(quán)、從壟斷轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)、從嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)向放松規(guī)制、從金字塔式組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向扁平式組織結(jié)構(gòu)、從以組織為中心轉(zhuǎn)向以顧客為中心。由此可見，新公共管理在管理理念與管理方式上對(duì)傳統(tǒng)公共行政實(shí)現(xiàn)了重要變革，在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代管理發(fā)展的基本趨勢(shì)。盡管新公共管理為西方國家政府改革注入了諸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實(shí)上，無論是在理論層面上還是在實(shí)踐層面上，新公共管理正遭受著越來越多的批判。

二、新公共管理的理論批判

第一，理論基礎(chǔ)的非科學(xué)性。眾所周知，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理理論是新公共管理的理論基礎(chǔ)。這兩大理論基礎(chǔ)卻引起了許多質(zhì)疑：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)本身就是有一門有缺陷的社會(huì)科學(xué)，將其運(yùn)用到政府管理中同樣存在諸多缺陷；二是私營部門管理理論適用于企業(yè)管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營管理學(xué)作為公共管理的的理論基礎(chǔ)是不科學(xué)的。此外，新公共管理從私營部門領(lǐng)域引入管理技術(shù)和理論的科學(xué)性程度也有待于進(jìn)一步考證，一旦公共部門毫無辨別地全盤接受私營部門的理論必然將導(dǎo)致失敗。除經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與私營部門管理理論外，新公共管理還融合了政治學(xué)、自由主義、社群主義、后現(xiàn)代主義等諸多理論流派的基本觀點(diǎn)，使人們對(duì)其理論體系無從把握，以至于有學(xué)者將新公共管理定位為無所不包的“購物箱”。

第二，人性假設(shè)的非全面性。以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理為理論基礎(chǔ)的新公共管理繼承了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，即“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。它認(rèn)為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目標(biāo)指向，利他只是達(dá)到自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來，人們參與政治活動(dòng)也就是參與政治市場(chǎng)，個(gè)人都是以成本-收益為根據(jù)來追求利益的最大化。因此，其人性假設(shè)完全是建立在物質(zhì)利益基礎(chǔ)之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開一切道德標(biāo)準(zhǔn)。這種人性假設(shè)忽視了人性中的利他、包容、互愛、信任、善良、奉獻(xiàn)因素，同時(shí)，也忽視了社會(huì)、環(huán)境等因素對(duì)人的行為的影響。因此，“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術(shù)官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實(shí)上，許多理論已經(jīng)向我們展示，人性是復(fù)雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設(shè)，不僅不能完整的認(rèn)識(shí)人性，而且在管理實(shí)踐中很可能把管理引向極端。

第三，價(jià)值取向的非公共性?！肮残浴笔枪补芾淼谋举|(zhì)屬性，離開了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進(jìn)而失去其合法性基礎(chǔ)。而新公共管理的基本價(jià)值定位于經(jīng)濟(jì)、效率與效能，即所謂的“三E”。因此，新公共管理的價(jià)值取向完全是經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的，在一定程度上背離了公共管理的“公共性”屬性，不利于提供公共服務(wù)。事實(shí)上，“公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的?！边@也就意味著公共行政的價(jià)值取向是多元的，而且應(yīng)該立基于以實(shí)現(xiàn)公共利益與人的全面發(fā)展為基礎(chǔ)公共價(jià)值，而過分強(qiáng)調(diào)公共行政的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，過分追求效率，將忽視對(duì)公共行政的服務(wù)、公平、正義等公共價(jià)值的價(jià)值，進(jìn)而使公共行政淪為技術(shù)性的執(zhí)行體系，而使其無力擔(dān)負(fù)捍衛(wèi)現(xiàn)代民主政治發(fā)展的責(zé)任。因此，新公共管理的價(jià)值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。

三、新公共管理的理論批判

正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在實(shí)踐中所呈現(xiàn)的改革措施、管理方式、運(yùn)行手段、評(píng)價(jià)體系等也存在諸多問題，從而使新公共管理陷入實(shí)踐發(fā)展誤區(qū)。

第一，運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。新公共管理在批判僵化的官僚制時(shí)極力推崇市場(chǎng)機(jī)制，即政府內(nèi)部通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作模式。這種對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜，從而導(dǎo)致了對(duì)市場(chǎng)弊端的忽視。就市場(chǎng)來說，市場(chǎng)本身就是不完善，市場(chǎng)的存在需要有與其相適應(yīng)的政治、法律和文化等基礎(chǔ)環(huán)境，盲目的將市場(chǎng)引入到政府內(nèi)部必將導(dǎo)致政府的失敗。就公共部門來說，由于“公共產(chǎn)品的不可分割性；政府政策的強(qiáng)制性；服務(wù)的獨(dú)占性；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等，決定了公共部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在著很大的限制?！本驼c公眾的關(guān)系而言，新公共管理按市場(chǎng)原則將社會(huì)公眾定位于“顧客”，盡管這一提法初衷在于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量，但當(dāng)政府與人民的關(guān)系轉(zhuǎn)化為企業(yè)與顧客的關(guān)系時(shí)，在某種程度上來說，政府所提供的服務(wù)行為已轉(zhuǎn)為“出租”行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復(fù)雜角色，進(jìn)而弱化了公民在政府管理過程中的作用。總之，市場(chǎng)機(jī)制在公共部門的泛化，必將給政府帶來諸多負(fù)面效應(yīng)，從而將政府引入歧途。

第二，公共部門私營化。新公共管理把私營部門管理的結(jié)構(gòu)、方法、技術(shù)以及價(jià)值觀念移植到公共部門之中，從而對(duì)其進(jìn)行全面的改造，這種改造的基本假設(shè)在于公共部門和私營部門管理是相通的。誠然，私營部門的管理手段、方法對(duì)公共部門的改造有一定的促進(jìn)作用，但因此認(rèn)為二者是無區(qū)別的則是錯(cuò)誤的。首先，公共部門和私營部門有著重要的區(qū)別。休斯在《公共管理導(dǎo)論》中認(rèn)為，公共部門和私營部門有不同的決策機(jī)制；不同的基本屬性；不同的責(zé)任形式；不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；不同的規(guī)模及價(jià)值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區(qū)別決定了簡(jiǎn)單照搬私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)和管理方法是不可靠的。其次，私營部門的管理方法在公共部門應(yīng)用的科學(xué)性還有待于考證，在管理實(shí)踐中也未必能夠取得可預(yù)期的效果。所以，無論是公共部門私營化，還是建立“企業(yè)家型政府”都有值得商榷的地方。

第三，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)功利化。新公共管理通過指標(biāo)數(shù)量來衡量組織績(jī)效，不強(qiáng)調(diào)管理過程，而特別強(qiáng)調(diào)結(jié)果。把明確的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)作為評(píng)價(jià)職員個(gè)人業(yè)績(jī)，決定個(gè)人能否晉升、工資福利、待遇水平的主要依據(jù)。因此，單純對(duì)“績(jī)效”的追求，反而容易產(chǎn)生急功近利的短期政府行為，從而失去對(duì)于長(zhǎng)期性的、效果難以預(yù)定的政府目標(biāo)的追求，造成對(duì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的損害。此外，政府追求的目標(biāo)是多元的，例如作為評(píng)判政府管理以及公共服務(wù)重要指標(biāo)的公民福利、公平、正義、法治等價(jià)值目標(biāo)是無法量化的。因此，功利化的績(jī)效指標(biāo)很可能使政府的屬性發(fā)生根本性變化。

[參考文獻(xiàn)]

[1]歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[2]張成福.公共行政的管理主義：反思與批判[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（1）.

（責(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）