精準脫貧中影響精準的問題與對策研究

吳江華

摘 要當前，精準脫貧已經(jīng)進入了攻堅階段。精準脫貧中尚存在基層黨組織建設(shè)薄弱、“窮根”差異性大、扶貧政策落實疲軟、農(nóng)村空心化趨勢凸顯等影響脫貧“精準”的緊迫問題。因此，有針對性的加強基層黨組織建設(shè)、改革傳統(tǒng)的問責機制、發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”引擎作用、利用資源稟賦做強特色產(chǎn)業(yè)，補齊脫貧“短板”，才能實現(xiàn)從現(xiàn)在基本解決貧困問題的狀態(tài)到全面建成小康社會目標的跨越與突破。

關(guān)鍵詞精準脫貧；貧困“窮根”；執(zhí)行力；農(nóng)村空心化；問責機制改革；資源稟賦

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）09-0034-04

脫貧攻堅，切實提高人民群眾的收入水平和生活質(zhì)量，是實現(xiàn)社會主義共同富裕的前提，也是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的要求。在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面建成小康社會處于引領(lǐng)地位，其重點是“全面”，關(guān)鍵是貧困地區(qū)的貧困群眾真正實現(xiàn)脫貧。只有真正消除貧困，全面進入小康社會才有物質(zhì)條件，才能讓最廣大的人民群眾真正享受到改革開放的成果，才能從根本上彰顯社會的公平正義。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展以及扶貧工作的深入，我國實現(xiàn)了由建國初普遍貧困狀況到基本解決貧困的轉(zhuǎn)變。黨的十八大后，以習近平為核心的黨中央更加重視扶貧工作，不僅把脫貧攻堅作為重要的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，而且作為首要的政治任務(wù)，“堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，把脫貧攻堅“作為‘十三五期間頭等大事和第一民生工程”。[1]習近平總書記早在2013 年考察湖南湘西時，第一次提出“精準扶貧”理念，2015 年考察貴州時提出“六個精準”、在同年10月提出 2020 年實現(xiàn)“貧困縣全部摘帽”的目標，再到2017年開年又提出了精準脫貧“七個強化”，從理念、目標、方略、模式和舉措等方面對“精準”脫貧進行了精準的定位、布局與實施?，F(xiàn)階段，脫貧攻堅已經(jīng)取得了巨大的成就，我們的任務(wù)是要實現(xiàn)從現(xiàn)在基本解決貧困問題的狀態(tài)到全面建成小康社會目標的跨越與突破。

一、當前脫貧攻堅取得的成就

習近平總書記指出，新中國成立后，我們黨帶領(lǐng)人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，實施大規(guī)模扶貧開發(fā)行動，使貧困人口大幅減少，貧困群眾生活水平顯著提高，貧困地區(qū)面貌發(fā)生根本變化。的確，中國的扶貧事業(yè)取得了有目共睹的巨大成就。從全世界范圍來看，按照世界銀行每天1.25美元的貧困衡量基準，中國在過去的30年里，總共減少了6.8億貧困人口，即從8.4億貧困人口減少至1.6億。中國的減貧成果為聯(lián)合國實現(xiàn)千年發(fā)展目標起到了至關(guān)重要的作用，1981年全球的貧困人口有19.4億，到2010年時減少至7.3億，全世界93.2%的減貧貢獻是由中國作出的。到2015年，“聯(lián)合國千年發(fā)展目標在中國基本實現(xiàn)。中國是全球最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家”[2]，中國再次為世界貢獻了中國方案與中國力量。從國內(nèi)來看，到2000年底，我國農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到3 000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。由于衡量貧困的標準是一個動態(tài)的指標，扶貧標準也就必然隨著經(jīng)濟的發(fā)展而上調(diào)變化。根據(jù)2010年1 274元的扶貧標準衡量，農(nóng)村貧困人口從 2000 年底的9 422萬人減少到2 688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2% 下降到2.8%；2011年，根據(jù)新上調(diào)的2 300元扶貧標準，我國農(nóng)村貧困人口總數(shù)為1.22億人，而到了2016年農(nóng)村貧困人口銳減至4 335萬人，下降了63.9%。

另一方面，從貧富差距的基尼系數(shù)測算來看，全國基尼系數(shù)經(jīng)歷20多年不斷攀升的趨勢被扼住，尤其是近五年來在整體上呈現(xiàn)下降態(tài)勢。1985年全國的基尼系數(shù)為0.266，2011年則上升到了0.477，收入不均衡程度的理論值增加了79.3%；農(nóng)村的基尼系數(shù)，1985年是0.227，到2011年為0.390，上升了71.8%；而2012年，全國基尼系數(shù)相比往年開始下降，2012年下降為0.474，2016年則下降到0.465?；嵯禂?shù)是衡量收入分配差距的重要指標，基尼系數(shù)越大，越往上漲，收入分配差距就越大，越不均衡，公平性也相對更??；與之相反，基尼系數(shù)越小，越往下降，收入分配就越均衡，差距越小，公平性也相對更大。

二、影響“精準”的緊迫問題

扶貧工作成績斐然，但是，扶貧工作的壓力依然較大。一是盡管相對貧困人口數(shù)量迅速下降了，然而現(xiàn)有貧困人口的絕對數(shù)量依然龐大；二是貧富差距的基尼系數(shù)下降了，但是2016年全國基尼系數(shù)0.465仍高于國際警戒線0.4，這表明貧富懸殊過大現(xiàn)象依然客觀存在。當前影響精準扶貧“精度”和“準頭”的緊迫問題主要有4個。

1.基層黨組織“扶貧領(lǐng)頭雁”的角色轉(zhuǎn)換不充分

習近平總書記指出：“越是進行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領(lǐng)導。”[1]當前，一些地方的基層黨組織建設(shè)還存在薄弱環(huán)節(jié)，其中較為突出的問題是在精準扶貧工作中角色轉(zhuǎn)換不夠以及戰(zhàn)斗堡壘作用沒有充分發(fā)揮出來，凝聚力和戰(zhàn)斗力有待進一步提高。一是本地“愛農(nóng)”“懂農(nóng)”的年輕干部青黃不接。在我國基層黨組織中，尤其是在農(nóng)村的基層黨組織，黨員隊伍年齡結(jié)構(gòu)失衡，老齡化現(xiàn)象非常嚴重；不少農(nóng)村的80后和90后不喜歡農(nóng)村，更不愿意留在農(nóng)村，年輕干部后繼乏人，出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。二是外地選派的“扶貧”“支農(nóng)”干部留不住。盡管，現(xiàn)在相關(guān)部門通過“大學生志愿服務(wù)西部計劃”“三支一扶”和“扶貧派駐工作組”等方式選派大量的“村官”到“村委”和“居委”服務(wù)發(fā)展，但其中不少人并未真正留在基層，而是被當作“人才”借調(diào)到上級部門去了。三是少數(shù)基層黨員干部小農(nóng)意識較濃。在基層，有很多黨員干部學歷較低，平時又不愛學習，視野狹窄、思想僵化，沒有市場意識，缺乏經(jīng)濟發(fā)展的謀劃本領(lǐng)，平時對扶貧工作重視程度也不夠。四是欠缺擔當精神。少數(shù)基層黨員干部怕麻煩、怕?lián)?，對扶貧工作缺乏主動性，在落實扶貧政策和扶貧工作任?wù)時，基本上是“指一指，拜一拜”，而不是根據(jù)政策文件的要求，深入分析本地與貧困戶的實際，進行積極主動的作為。這些都需要上級黨組織加強整頓，切實解決存在的問題，充分激發(fā)基層黨組織在精準扶貧工作中的生機與活力。

2.產(chǎn)生貧困的“窮根”差異性大

在現(xiàn)實當中，貧困人口的個體差異性是非常大的，導致貧窮的原因也千差萬別，有的貧窮不是一種因素，而是多種因素綜合產(chǎn)生的。習近平總書記指出，“當前脫貧工作，關(guān)鍵要精準發(fā)力，向基層聚焦聚力，有的需要下一番‘繡花功夫?！彼^“繡花”功夫，是個生動的比喻，強調(diào)精準扶貧在突出“精”和“準”的同時，還要抓“細”。要因地制宜、特別是要因人制宜，“一家一戶摸情況，張家長、李家短都要做到心中有數(shù)”，否則扶貧工作很容易走馬觀花，或者雷聲大，雨點少，出現(xiàn)問題。當前，造成貧困的“窮根”主要有5種類型。人力資源型貧困：有些貧困戶缺乏勞動力，家庭成員年老或殘疾，除了種一些水稻等作物外，幾乎沒有其它經(jīng)濟收入；疾病型貧困：有的長期患病或突患重大疾病，不但無法勞動增加收入，而且因治病導致債臺高筑、生活困頓；地理型貧困：有的所處的地方較為偏遠，交通困難，與外面的世界交流不便；生態(tài)型貧困：有的自然環(huán)境較為惡劣，土地貧瘠，沙化和鹽堿化嚴重，自然資源匱乏，甚至常年泥石流、洪澇或干旱災(zāi)害頻發(fā)；能力型貧困：有的缺技術(shù)、缺資金，缺項目，市場化運作能力不足，甚至于基本素質(zhì)很差，思想上又有懶惰傾向，習慣了“等、靠、要”，其窮根在于“能力沒有與物質(zhì)資本齊頭并進，而變成經(jīng)濟增長的制約因素”[3]等等。扶貧對象的多樣性與差異性的特點，使一些大范圍“一刀切”和“灌溉噴水式”的扶貧工作很難達到預期的目的。

3.扶貧政策的落實存在疲軟現(xiàn)象

俗話說“三分謀略，七分執(zhí)行”。執(zhí)行力的內(nèi)涵豐富，簡單的說，其核心要義就是按時、保質(zhì)、保量地完成上級的任務(wù)。執(zhí)行力是工作和事業(yè)成敗的關(guān)鍵因素，“沒有廣大黨員、干部的積極性和執(zhí)行力，再好的政策措施也會落空?！盵4]扶貧工作的執(zhí)行力，不僅是公職人員個人綜合素養(yǎng)的具體表現(xiàn)，而且是扶貧工作的生命力和公信力。2013年11月，習近平總書記在湖南考察時強調(diào)，扶貧工作要實事求是，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標；各級黨委和政府應(yīng)當想方設(shè)法，把現(xiàn)實的問題一件件去落實、去解決。但在我們扶貧的現(xiàn)實工作中，存在著一些不好的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在3個方面。一是少數(shù)地方的工作人員形式主義較為嚴重，精準扶貧的很多規(guī)定動作沒有做到位，甚至極少數(shù)人偷工減料，一些必要的步驟環(huán)節(jié)遺漏，導致扶貧政策無法不折不扣的落實。二是極少數(shù)領(lǐng)導干部政績觀扭曲，好大喜功，為突出個人的“業(yè)績”，不顧實際情況，通過夸大數(shù)據(jù)，甚至是數(shù)據(jù)造假，來申報更大的扶貧項目落地。三是因為扶貧對象人數(shù)較多、成分龐雜、致貧原因也多樣，使識別難度較大，客觀上造成極少數(shù)地方扶貧工作的“精準”度還欠佳，扶貧效果還有待進一步提升；還有極少數(shù)地方的工作人員為了趕工作進度，甚至采取估算的方法來確定貧困數(shù)量和不同家庭的貧困程度，使扶貧工作出現(xiàn)問題。

4.農(nóng)村空心化趨勢凸顯

農(nóng)村“空心化”是指農(nóng)村中作為勞動力主體的青壯年，因為經(jīng)濟、環(huán)境、工作或生活等原因大量向外遷移，逐漸流向了城鎮(zhèn)和經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，從而造成農(nóng)村本地人口年齡比例失調(diào)、人力資本匱乏以及村民自治等農(nóng)村社會治理弱化等。農(nóng)村“空心化”實質(zhì)上是農(nóng)村的經(jīng)濟與社會等綜合功能在整體上的逐漸退化，對精準脫貧的負面影響極大。一是空心化與貧困化交織，形成惡循環(huán)。大部分農(nóng)村因為與城鎮(zhèn)，尤其是與沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距很大，處于相對落后的貧困狀態(tài)，大量青壯年勞動力外出務(wù)工，造成農(nóng)村空心化加??；而農(nóng)村空心化加劇，又造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困頓、設(shè)施建設(shè)滯后和市場蕭條等，農(nóng)村落后的貧困狀態(tài)又變得更加嚴重?，F(xiàn)在很多農(nóng)村家庭形成了“外出務(wù)工—回家成親生孩子—孩子成年又外出務(wù)工”的固化模式，“貧二代”“ 貧三代”等代際性的貧困不斷“世襲”。二是對口支援的扶貧項目難以落地。由于農(nóng)村大量青壯年勞動力流動到外面去了，農(nóng)村本地剩下的大部分是年齡大的老人、年齡小的未成年人或需看病治療的體弱人等等，這就造成了很多上級對口支援的專項扶貧項目，例如分配到戶的種植或養(yǎng)殖幫扶項目因缺少人力資源而不能落實或推進緩慢。三是對精準扶貧的常規(guī)工作帶來困難。農(nóng)村大量青壯年勞動力外流了，貧困戶家庭的貧困精準識別、建卡立檔，以及扶貧效果跟蹤與反饋機制的落實等等重要環(huán)節(jié)都帶來困難。

三、破解緊迫問題的對策

俗話說，天下大事，必作于細，成于實。脫貧攻堅的重點在精，關(guān)鍵在準，路徑在實。切實解決存在的現(xiàn)實問題，突破精準扶貧工作的瓶頸已迫在眉睫。

1.提升基層黨組織建設(shè)與扶貧攻堅的耦合性

基層黨組織處于扶貧攻堅的第一線，是實施中央扶貧戰(zhàn)略，落實扶貧惠民政策，帶領(lǐng)貧困地區(qū)人民脫貧致富的領(lǐng)導核心。習近平總書記指出，“要把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機結(jié)合起來，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅強戰(zhàn)斗堡壘。” 基層黨組織的組織、思想、作風和能力建設(shè)與扶貧工作“有機結(jié)合”的耦合程度直接決定扶貧攻堅的質(zhì)量，“要致富，關(guān)鍵靠支部”。一是要加強貧困地區(qū)領(lǐng)導班子建設(shè)。要選派思想好、作風正、能力強、熟悉“三農(nóng)”工作的黨員干部擔任基層黨組織的主要領(lǐng)導，作為扶貧攻堅的領(lǐng)頭雁；加強基層領(lǐng)導班子市場經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟專項培訓工作，培養(yǎng)黨員干部為民創(chuàng)收的“經(jīng)濟頭腦”，提升其市場經(jīng)濟意識和科學決策水平。二是整頓黨組織軟弱渙散現(xiàn)象。深入開展基層黨組織在扶貧領(lǐng)域的創(chuàng)先爭優(yōu)活動，對“后進”黨組織實行“掛牌”跟蹤督導，加大“后進”黨組織的轉(zhuǎn)化力度和幫扶力度，把基層黨組織的組織作用和引領(lǐng)作用充分發(fā)揮出來。三是為無職黨員設(shè)崗定責。根據(jù)無職黨員的個人特長，結(jié)合扶貧工作，科學地為無職黨員設(shè)崗定責，搭建好他們施展才能的“用武之地”；同時要開展好黨員“亮身份、作奉獻、當模范”活動，推進黨員與貧困戶之間一對一的“傳、幫、帶”工作，落實“一戶一策”“一人一法”的個性化精準幫扶。四是要發(fā)揮群團的組織優(yōu)勢。要深化“黨建帶群團，群團促黨建”工作，充分發(fā)揮青年團和婦委會等群團組織扶貧攻堅的作用，開展“青年創(chuàng)業(yè)標兵”“青年致富能手”“三八致富紅旗手”等致富先進評比、 組織“鄰里守望”與 “姐妹互助”等結(jié)對幫扶，舉辦“巾幗家政服務(wù)”和“手工編織”等實用技能培訓班，營造脫貧致富的良好社會氛圍。

2.改革傳統(tǒng)的扶貧激勵和問責機制

“動員千遍，不如問責一次?！苯⑴c完善扶貧的考核和問責機制，是做好精準扶貧工作的重要保障。習近平總書記指出，精準扶貧關(guān)鍵是要找準路子、構(gòu)建好的體制機制，既要防止拖延病，又要防止急躁癥，對工作成效實行嚴格的評估，按照摘除貧困帽子的標準驗收。[1]一是要實施扶貧地區(qū)“一降一提”的考核體系結(jié)構(gòu)調(diào)整?！耙唤狄惶帷保唇档头鲐毜貐^(qū)GDP增長的“宏觀”任務(wù)指標，提高地方黨委和政府政績考核中扶貧工作的“微觀”考核權(quán)重，強化地方黨政領(lǐng)導干部，尤其是黨政“一把手”對扶貧工作的重視，“堅持黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制”。二是要真正突出扶貧工作在“選人用人”中的指揮棒作用。要把領(lǐng)導干部扶貧工作完成情況作為干部選拔和調(diào)整的重要參考依據(jù)，“在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰(zhàn)場上大顯身手”。同時對扶貧工作不力的領(lǐng)導干部，根據(jù)輕重程度，分別進行警示談話、通報批評和崗位調(diào)整，對造成嚴重后果的要免職處理。三是要筑牢陽光扶貧的法治防線。要加大對扶貧資金和扶貧項目的監(jiān)管，把關(guān)口前移，提前做好廉政風險點排查，“集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)、揮霍浪費扶貧資金的要從嚴懲處”，杜絕在扶貧款項上出現(xiàn)違法亂紀行為。四是要創(chuàng)新扶貧評估辦法。制訂和實施第三方機構(gòu)評估扶貧工作的辦法，建立相關(guān)專家學者庫，通過隨機抽取的方式，組織專家學者對貧困地區(qū)貧困人員的精準識別度、精準脫貧情況以及幫扶對象的滿意度進行評估等。

3.發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”新引擎作用

互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)方式相比，對社會資源配置的優(yōu)化和集成效應(yīng)更加明顯。習近平總書記指出，要讓互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果惠及13億多中國人民，著力推動互聯(lián)網(wǎng)和實體經(jīng)濟深度融合發(fā)展，以信息流帶動技術(shù)流、資金流、人才流、物資流，促進資源配置優(yōu)化，促進全要素生產(chǎn)率提升。目前，我國正在大力實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，深入推進“數(shù)字中國”建設(shè)。在精準扶貧過程中，要把“互聯(lián)網(wǎng)+”作為創(chuàng)新驅(qū)動的利器，整合各方資源，拓展服務(wù)維度。一是打造實體平臺與電商平臺一體化的“O2O”模式。通過網(wǎng)絡(luò)和電商平臺，把家庭初級手工作坊、養(yǎng)殖基地或種植園區(qū)、加工生產(chǎn)企業(yè)、營銷中介商以及市場等整個產(chǎn)業(yè)鏈中各個環(huán)節(jié)的資源要素進行整合，使“線下”實體平臺與“線上”電商平臺無縫對結(jié)，實現(xiàn)生產(chǎn)過程、產(chǎn)品供應(yīng)、市場需求、產(chǎn)品價格、分銷流轉(zhuǎn)等情況在平臺上動態(tài)展示和相關(guān)信息的智能化追溯，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)營銷手段和購買體驗。二是利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)精準扶貧數(shù)字化。建立和完善數(shù)字化的扶貧管理機制，依靠網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的信息化途徑，把貧困戶信息、分布態(tài)勢、區(qū)域發(fā)展情況和扶貧資源進行聯(lián)結(jié)，制定針對性強的個性化扶貧方案與措施，優(yōu)化組合扶貧資源與項目，從而確?！绊椖堪才藕唾Y金使用”“扶到點上、根上、讓貧困群眾真正得到實惠”。三是利用扶貧數(shù)據(jù)庫平臺拓寬社會力量參與扶貧的渠道。構(gòu)建扶貧公共服務(wù)數(shù)據(jù)平臺，及時發(fā)布扶貧的數(shù)據(jù)信息，為社會組織、群眾團體和個人了解扶貧情況和參與扶貧提供便利?！鞍迅鞣矫娣e極性都調(diào)動起來，形成打贏脫貧攻堅的強大合力，直接決定著脫貧攻堅的進程和效果”，因此，要充分利用大數(shù)據(jù)推動大扶貧，使扶貧工作更加的全面與精準、更加的透明與高效。

4.利用資源稟賦做強特色產(chǎn)業(yè)

把資源稟賦優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)特色，實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定的收入增長，不僅是“貧困戶”脫貧的重要路徑，也是防止“脫貧戶”重新“返貧”的有效保障。習近平總書記指出，“一個地方的發(fā)展，關(guān)鍵在于找準路子、突出特色。欠發(fā)達地區(qū)抓發(fā)展，更要立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，做好特色文章?！痹谕七M精準脫貧工作中，要挖掘和盤活本地自然資源和人文資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，激活經(jīng)濟新增長點。一是拓展“旅游+”的邊際效應(yīng)。大部分貧困地區(qū)有豐富的自然資源，很多著名的風景名勝都在貧困地區(qū)或貧困地區(qū)周邊。要以風景名勝區(qū)旅游業(yè)為核心輻射帶動整個區(qū)域發(fā)展，鼓勵和支持區(qū)域內(nèi)的居民根據(jù)自身能力和條件興辦農(nóng)家樂、度假屋出租、參與景區(qū)民俗表演等等。通過激活“旅游+”的上下游產(chǎn)業(yè)，破解風景名勝景點投資方和經(jīng)營方富得流油，而風景名勝景點所在的地區(qū)卻非常窮的窘境，最終實現(xiàn)雙贏“共富”發(fā)展目標。二是打造特色品牌效應(yīng)。貧困地區(qū)在老、少、邊、山等區(qū)域比較集中，這些區(qū)域的地理位置相對邊遠、偏僻或封閉。要組建這些區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)合作社，把從事特色藥材、茶葉、水果等農(nóng)作物種植和民族服裝、飾品等特色工藝品制作的零散家庭作坊整合起來，通過“抱團”的方式統(tǒng)一產(chǎn)、購、銷，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，同時推出產(chǎn)品品牌或申請產(chǎn)品本地地理標識，提升產(chǎn)品附加值。三是培育多元經(jīng)營主體。對于一些條件成熟的地方，可以探索多元化的復合型經(jīng)營運作模式，提高產(chǎn)業(yè)的組織化、專業(yè)化和精細化，比如“科研部所+融資平臺+家庭作坊”或者“股份企業(yè)+家庭作坊+分紅”等脫貧致富模式，延長資金鏈條，提高產(chǎn)品品質(zhì)，降低市場風險。

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