論我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)中的公權(quán)干預(yù)

摘 要 未成年人監(jiān)護(hù)制度關(guān)系到一個(gè)國(guó)家未成年人的健康成長(zhǎng)，我國(guó)的未成年人監(jiān)護(hù)制度不夠完善，在國(guó)家公權(quán)干預(yù)監(jiān)護(hù)領(lǐng)域存在空缺。本文在借鑒日本、美國(guó)、德國(guó)的公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為國(guó)家公權(quán)應(yīng)干預(yù)未成年人監(jiān)護(hù)，并提出了公權(quán)干預(yù)的建議，保障未成年人的權(quán)益。

關(guān)鍵詞 未成年人 監(jiān)護(hù)制度 借鑒 公權(quán)干預(yù)

作者簡(jiǎn)介：林文翟，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.401

一、國(guó)家公權(quán)干預(yù)監(jiān)護(hù)的含義和必要性

公權(quán)干預(yù)監(jiān)護(hù)指國(guó)家是未成年人監(jiān)護(hù)的最終責(zé)任人，對(duì)未成年人負(fù)有一定的職責(zé)，如果由家庭對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)對(duì)其健康成長(zhǎng)不利，那么就由國(guó)家來(lái)對(duì)未成年人家庭監(jiān)護(hù)進(jìn)行一定的矯正，并且在必要時(shí)由國(guó)家直接擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人。

我國(guó)的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代法律，都將監(jiān)護(hù)未成年人健康成長(zhǎng)的重任托付給父母、家庭，并逐漸形成了“重家庭私力自救，輕國(guó)家公權(quán)干預(yù)”的未成年人保護(hù)模式。但這種監(jiān)護(hù)理念與制度安排，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中導(dǎo)致了一系列侵害未成年人利益的悲劇：2013年3月，南京一名花季少女被親生父親家暴致死；6月，南京兩名幼女被母親反鎖家中活活餓死；2014年9月，徐州一名三歲女童被親生母親滾油灌腸虐待致死……面對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的缺失或異化，未成年人迫切需要國(guó)家以“終極監(jiān)護(hù)人”的身份介入，進(jìn)行監(jiān)護(hù)的公權(quán)干預(yù)，承擔(dān)保障未成年人健康成長(zhǎng)的國(guó)家責(zé)任。

二、我國(guó)現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的問(wèn)題

（一）過(guò)分依賴親屬監(jiān)護(hù)

《民法通則》規(guī)定除父母外的三類人可以擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)責(zé)任，經(jīng)未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同意的?？梢钥闯?，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)人范圍傾向親屬監(jiān)護(hù)，雖然考慮到了監(jiān)護(hù)人要熟悉未成年人情況，但在實(shí)際卻不好施行：祖父母、外祖父母可能是限制行為能力人或無(wú)行為能力人，無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)；將監(jiān)護(hù)責(zé)任交由成年兄姐可能會(huì)加重其負(fù)擔(dān)；而由父母所在單位同意的親友又是否適格？對(duì)于法定監(jiān)護(hù)人不能履行職責(zé)的情況下，國(guó)家在未成年人監(jiān)護(hù)中的地位卻沒(méi)有規(guī)定。

（二）國(guó)家尚未建立臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度

臨時(shí)監(jiān)護(hù)是指當(dāng)未成年人家庭監(jiān)護(hù)難以完成對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施，彌補(bǔ)未成年人家庭監(jiān)護(hù)的不足，是政府和社會(huì)對(duì)原監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺位狀態(tài)的補(bǔ)足。臨時(shí)監(jiān)護(hù)主要在以下三種情形中可適用：第一，未成年人遭受虐待、家庭暴力；第二，未成年人父母服刑、戒毒期間；第三，流浪乞討等生活無(wú)著的未成年人安置。

從2003年吸毒母親被羈押三歲幼女餓死家中一案中可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，未成年人迫切需要臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度來(lái)保障其利益。

（三）公權(quán)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域影響弱，未能保證監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)

《未成年人保護(hù)法》第六十二條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予行政處罰?！痹摋l文規(guī)定由未成年人所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任。但是法律對(duì)監(jiān)護(hù)職責(zé)沒(méi)有作出明確規(guī)定，因此也很難認(rèn)定父母或其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為。而所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)該如何介入家庭并行使權(quán)利？能否起到保護(hù)未成年人的效果？這樣一種規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)模糊，形式意義大于實(shí)際意義。

三、國(guó)外公權(quán)干預(yù)未成年人監(jiān)護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)及評(píng)價(jià)

現(xiàn)在世界范圍內(nèi)，德國(guó)、美國(guó)和日本的監(jiān)護(hù)制度比較完備，國(guó)家介入的做法也相對(duì)成熟。

（一） 國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)人選任資格的干預(yù)

《德國(guó)民法典》第 1780、1781 條規(guī)定了“無(wú)行為能力人”不得被選任為監(jiān)護(hù)人；“未成年人和已任命照管人對(duì)其予以照管的人”不應(yīng)被選任為監(jiān)護(hù)人。第 1782 條規(guī)定了父母可以對(duì)監(jiān)護(hù)人予以排除。

《日本民法典》規(guī)定了親權(quán)人的指定具有優(yōu)先效力。對(duì)于監(jiān)護(hù)人的資格，法律上作了消極限制：未成年人、禁治產(chǎn)人及準(zhǔn)禁治產(chǎn)人、被家庭法院免職的法定代理人和保護(hù)人、破產(chǎn)人、對(duì)被監(jiān)護(hù)提起訴訟或曾提起訴訟的人及其配偶和直系血親以及去向不明的人不得擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

（二）國(guó)家設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)并規(guī)定其職能

德國(guó)、日本的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)主要是指監(jiān)督監(jiān)護(hù)人。在選任資格方面，日本采用消極資格的規(guī)定，《日本民法典》第 850 條：“監(jiān)護(hù)人的配偶、直系血親及兄弟姐妹，不得為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人?！?/p>

對(duì)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的義務(wù)，《德國(guó)民法典》第1799 條規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人必須注意監(jiān)護(hù)人是否合乎義務(wù)地執(zhí)行監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人必須不遲延地向家庭法院報(bào)告監(jiān)護(hù)人的義務(wù)違反及家庭法院有權(quán)干預(yù)的一切情形，特別是監(jiān)護(hù)人的死亡或?qū)е卤O(jiān)護(hù)職務(wù)終止或使監(jiān)護(hù)人的免職成為必要的其他事情的發(fā)生等。 日本的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人要督促監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)，在監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人時(shí)予以制止，以保障被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益。

美國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系較為完整，已從紙面上的規(guī)定演變?yōu)榍袑?shí)有效的制度。監(jiān)督父母權(quán)利的國(guó)家機(jī)構(gòu)有兒童保護(hù)服務(wù)局和法院，監(jiān)督的內(nèi)容包括關(guān)于忽視、虐待的法律規(guī)定的約束。設(shè)置強(qiáng)制舉報(bào)制度要求知曉未成年人遭受傷害的成年人必須反應(yīng)情況，否則予以處罰；終止父母權(quán)利制度可以由法院根據(jù)社會(huì)工作者的起訴進(jìn)行審查決定是否終止傷害未成年人父母的權(quán)利。

（三）國(guó)家建立完善的安置措施

安置措施以美國(guó)的設(shè)置最為完善，根據(jù)對(duì)父母權(quán)利的處置以及未成年人特別的需求，安置措施分為臨時(shí)安置和長(zhǎng)久安置。

臨時(shí)安置要解決的是未成年人被遷離家庭后，在法院對(duì)父母權(quán)利作出處理決定之前，未成年人生活在什么地方。包括保護(hù)性監(jiān)督、家庭寄養(yǎng)和集體或庇護(hù)照顧。其中家庭寄養(yǎng)占絕大比重。長(zhǎng)久安置考慮到未成年人長(zhǎng)期生活在臨時(shí)住所，會(huì)致使其與成人之間難以建立穩(wěn)定的關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)生焦慮、沮喪的情緒，不利于未成年人健康成長(zhǎng)。長(zhǎng)久安置回歸家庭、親屬長(zhǎng)期照顧和收養(yǎng)安置。

四、完善我國(guó)公權(quán)干預(yù)未成年人監(jiān)護(hù)制度的建議

完善我國(guó)的未成年人監(jiān)護(hù)制度，必須加強(qiáng)公權(quán)干預(yù)，發(fā)揮國(guó)家作為未成年人利益最終保障者的作用。

（一）國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)人資格采取消極立法，公權(quán)介入監(jiān)護(hù)

我國(guó)對(duì)監(jiān)護(hù)人是采取積極立法的方式，規(guī)定三類人可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。筆者認(rèn)為，應(yīng)采取德國(guó)和日本對(duì)監(jiān)護(hù)人資格進(jìn)行消極規(guī)定的方式，預(yù)先將不適格主體排除在外。限制擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的主體有：1.無(wú)行為能力人和限制行為能力人；2.自我生活經(jīng)濟(jì)上尚有困難的人。但是，在無(wú)法找到擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的合適人選的情況下，如果自我生活經(jīng)濟(jì)上尚有困難的人出于自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，并由其擔(dān)任監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人有好處的，可以允許，國(guó)家為了保證未成年人生活條件，并適當(dāng)予以監(jiān)護(hù)補(bǔ)償。

此外，在無(wú)家庭或自然人可以承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下，兒童福利院和民政部門等國(guó)家機(jī)構(gòu)就應(yīng)該承擔(dān)起監(jiān)護(hù)責(zé)任，照顧未成年人。

（二）建立臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度，公權(quán)干預(yù)未成年人安置

可以由民政部門挑選有意向承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任且不存在不利于未成年人生活因素的家庭，如寄養(yǎng)父母不是刑事罪犯，從未體罰過(guò)自己的孩子，再對(duì)其進(jìn)行專門培訓(xùn)，包括照顧、教育、心理健康和康復(fù)訓(xùn)練等方面，最后在寄養(yǎng)過(guò)程中對(duì)寄養(yǎng)家庭進(jìn)行審查，可以對(duì)寄養(yǎng)效果良好的家庭予以獎(jiǎng)勵(lì)，并在以后的寄養(yǎng)申請(qǐng)中優(yōu)先考慮。同時(shí)，要給予寄養(yǎng)家庭以一定的補(bǔ)貼，保證其接受無(wú)處可歸的未成年人不會(huì)降低原本生活質(zhì)量，通過(guò)審查確保寄養(yǎng)家庭未克扣補(bǔ)貼而沒(méi)有給予寄養(yǎng)未成年人以應(yīng)有的生活質(zhì)量。

臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度的建立將會(huì)減輕兒童福利院和民政部門的負(fù)擔(dān)，同時(shí)，未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了有經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)的家庭，相比機(jī)構(gòu)，更有利于未成年人的成長(zhǎng)。

（三）國(guó)家應(yīng)構(gòu)建監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系

設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任要顧及既熟悉未成年人的情況又與監(jiān)護(hù)人不存在特殊關(guān)系，可以借鑒《日本民法典》采用消極資格的規(guī)定。如監(jiān)護(hù)人的配偶、直系血親及兄弟姐妹，不得為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人；與監(jiān)護(hù)人存在一定數(shù)額債務(wù)關(guān)系的人也不得為監(jiān)護(hù)人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可由未成年人居所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和民政部門擔(dān)任，但要一改我國(guó)“有關(guān)”的概括立法，明確單位和權(quán)限。

此外，為了更好地保證未成年人的健康成長(zhǎng)，我國(guó)有必要借鑒美國(guó)強(qiáng)制舉報(bào)制度，規(guī)定強(qiáng)制舉報(bào)義務(wù)人，如醫(yī)護(hù)人員、老師以及未成年人居住地的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和民政部門，強(qiáng)制這些人必須盡到義務(wù)，否則要承擔(dān)失職責(zé)任。而對(duì)于未成年人住所地的鄰居，因?yàn)楸Ｗo(hù)未成年人的利益并非其工作內(nèi)容，他們也并非國(guó)家機(jī)關(guān)，只有當(dāng)能夠證明其知曉了未成年人有遭受監(jiān)護(hù)人侵害的可能性而不予舉報(bào)時(shí)，才追究其責(zé)任。

（四）行使公權(quán)對(duì)未盡監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行懲罰

2017年天津南開(kāi)大悅城，由于父親未盡到應(yīng)有的注意義務(wù)，導(dǎo)致懷抱中的孩子從1.3米高的圍欄掉下；咸陽(yáng)游樂(lè)場(chǎng)的母親在泳池里背對(duì)1歲的兒子玩手機(jī)，導(dǎo)致1歲的兒子進(jìn)入深水區(qū)在水中掙扎了長(zhǎng)達(dá)三分鐘，最終因無(wú)人救助死亡……

對(duì)于未盡責(zé)的監(jiān)護(hù)人，我國(guó)尚未有相關(guān)的懲罰機(jī)制。筆者認(rèn)為，國(guó)家才是未成年人最終的保護(hù)主體，而父母乃至其他監(jiān)護(hù)人都只是代替國(guó)家行使監(jiān)護(hù)權(quán)，所以當(dāng)監(jiān)護(hù)人侵犯未成年人身體健康乃至生命時(shí)，不能以家事來(lái)處理，國(guó)家應(yīng)該介入予以懲罰。雖然可以套用《刑法》的規(guī)定，如“南京餓死女童案”的主人公樂(lè)燕最后以故意殺人罪被判處無(wú)期徒刑，但這畢竟是少數(shù)的，在現(xiàn)實(shí)中，如果造成的危害后果、社會(huì)影響不大，又基于家庭監(jiān)護(hù)關(guān)系，是很難認(rèn)定是違法行為的。如“南京虐童案”，在審理時(shí)就在是管教過(guò)嚴(yán)還是故意傷害罪上產(chǎn)生矛盾。

美國(guó)馬里蘭州、佐治亞州將此類事件入刑，追究監(jiān)護(hù)人的刑事責(zé)任，雖然懲罰嚴(yán)厲，但是卻明顯降低了該州未成年人虐待和死亡事件的發(fā)生。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，要想建立如美國(guó)那樣嚴(yán)格的追究監(jiān)護(hù)人責(zé)任的制度難免是不切實(shí)際的，但是也不能放任不管，這樣的話，永遠(yuǎn)都不能防止類似事件的再發(fā)生。故可以在《刑法》或者《未成年人保護(hù)法》中作出專門規(guī)定，當(dāng)監(jiān)護(hù)人侵犯未成年人利益危害到其身體健康、乃至生命時(shí)，應(yīng)該以刑罰這種最嚴(yán)厲的方式來(lái)預(yù)防。

注釋：

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