我國行政公益訴訟制度化研究

摘 要 2014年，修改后的《行政訴訟法》并未將行政公益訴訟予以制度化。而在實(shí)踐中，行政公益訴訟的試點(diǎn)工作正如火如荼的開展。我國行政公益訴訟制度發(fā)展的現(xiàn)狀，要求我們必須堅(jiān)定在法律上對(duì)行政公益訴訟予以制度化的決心。但在具體制度的構(gòu)建上，如行政公益訴訟的原告、受案范圍、提起程序等，必須通過歸納總結(jié)相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研究和思考，以為行政公益訴訟制度化做好準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 制度化 公共利益

作者簡介：施有祿，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2015級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.298

一、我國行政公益訴訟制度發(fā)展現(xiàn)狀

“行政公益訴訟”是指當(dāng)行政主體的違法行政行為侵害公共利益或有侵害之虞時(shí)，公共利益主體為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。與行政公益訴訟相比，民事公益訴訟對(duì)于我們來說已不陌生。《民事訴訟法》第55條就規(guī)定了環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的公益訴訟。加之新環(huán)保法的施行和相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件的出臺(tái)，民事公益訴訟制度在我國已正式確立。不同于民事公益訴訟制度化的順利實(shí)現(xiàn)，行政公益訴訟制度化則呈現(xiàn)出尷尬局面。2014年行政訴訟法修改時(shí)，因相關(guān)制度爭議較大和行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈反對(duì)，行政公益訴訟制度最終未能納入行政訴訟法的范疇。但這并未影響理論界和實(shí)務(wù)屆對(duì)行政公益訴訟制度的探求。

理論上，在知網(wǎng)輸入“行政公益訴訟”，相關(guān)論文多達(dá)2000多篇。從發(fā)表年限看，最早發(fā)表于2001年，已有16個(gè)年頭。從總體趨勢上看，論文發(fā)表數(shù)量呈現(xiàn)出上升趨勢，并在近年來保持穩(wěn)定。其中，2015年因行政訴訟法的修改而達(dá)到峰值。從研究內(nèi)容看，近兩年來，有關(guān)行政公益訴訟制度的原告資格和具體制度構(gòu)建問題，成為理論探究的熱點(diǎn)，諸多學(xué)者為行政公益訴訟制度化提出了寶貴的意見和建議。

實(shí)務(wù)上，從2015年開始，有關(guān)行政公益訴訟的試點(diǎn)工作開展至今，也取得了不俗的成績。從實(shí)踐情況看，當(dāng)前行政公益訴訟呈現(xiàn)出發(fā)現(xiàn)線索多，啟動(dòng)訴訟少，訴前程序的分流功效顯著，協(xié)調(diào)結(jié)案多等特點(diǎn)。綜上所述，行政公益訴訟制度化是必然趨勢。實(shí)務(wù)界的試點(diǎn)可幫助我們在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題并完善相關(guān)制度，為最終的制度化掃清障礙。

二、我國行政公益訴訟制度化的必要性

如上所述，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作正在如火如荼的展開。但行政訴訟法未在法律上規(guī)定行政公益訴訟制度還是讓許多人對(duì)這一制度構(gòu)建的必要性產(chǎn)生了懷疑。學(xué)界一直有這樣的疑問：在我國，行政主體侵犯國家和公共利益是否可以通過完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和專門監(jiān)督來解決，而無需另行構(gòu)建新的制度？與國外相比，行政訴訟公益制度在我國姍姍來遲，其能否與我國現(xiàn)行法律制度相協(xié)調(diào)？在這里我們有必要重聲行政公益訴訟制度化的必要性，以堅(jiān)定行政公益訴訟制度的制度化發(fā)展的決心。

（一）彌補(bǔ)法律對(duì)公共利益保護(hù)的缺失

根據(jù)傳統(tǒng)行政訴訟理論，行政訴訟的原告必須符合“直接利害關(guān)系”的要求。但有些侵害公共利益的行政行為并不存在直接的受害人，更有甚者還會(huì)使相關(guān)人員受益，如稅務(wù)機(jī)關(guān)的不作為。這就導(dǎo)致某些公共利益無法通過直接利害關(guān)系人的請求而得到法律的保護(hù)。因此，有必要在法律上對(duì)此種公共利益給予救濟(jì)，而行政公益訴訟制度即是專門為保護(hù)公共利益而發(fā)展起來的制度。

另，雖然在實(shí)踐中，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和專門監(jiān)督制度在解決行政行為侵害公共利益時(shí)也能起到重要作用，但僅靠監(jiān)督制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來說，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)在為利益共同體時(shí)，這種監(jiān)督制度就會(huì)失靈。就專門監(jiān)督來說，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)受到行政程序的制約，其往往需要同級(jí)人民政府的支持，否則無法充分履行職責(zé)。且當(dāng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)自己不作為或者違法行為時(shí)，就更無法使公共利益得到保護(hù)。從這里我們可以看出，行政公益訴訟有自己獨(dú)有的制度價(jià)值。

（二）促使行政機(jī)關(guān)依法行政

自古以來對(duì)權(quán)力的制約方式主要有兩種，一是權(quán)力，二是權(quán)利。前者主要體現(xiàn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督，后者主要體現(xiàn)為公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在一定意義上，后者較前者更為有效。“分權(quán)與制衡理論在實(shí)踐中必然會(huì)導(dǎo)致公權(quán)的無限擴(kuò)張，行政權(quán)的無限擴(kuò)張和政府機(jī)構(gòu)的無限擴(kuò)張，而其對(duì)公權(quán)的監(jiān)督與制約的效果卻是十分有限的，甚至是失敗的?！币虼?，為了有效的對(duì)權(quán)利進(jìn)行制約，我們必須盡量擴(kuò)大行政系統(tǒng)外部監(jiān)督模式。而提起行政公益訴訟恰好可以滿足對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督的目的，不失為一個(gè)有效的外部監(jiān)督手段。且在實(shí)踐中，我國行政執(zhí)法問題突出，越權(quán)執(zhí)法、行政不作為現(xiàn)象普遍存在。利用行政公益訴訟制度對(duì)行政公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，不僅可行而且非常必要。

（三）保障人民民主，推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)

當(dāng)前實(shí)現(xiàn)人民民主的途徑主要有兩種，除了制約行政權(quán)力，還必須保障公民權(quán)利，兩者相輔相成，缺一不可。我國《憲法》第2條規(guī)定了國家的一切權(quán)利屬于人民。行政公益訴訟制度的建立，無疑是對(duì)這一原則最直接的貫徹落實(shí)。該制度為人民參與管理國家和社會(huì)事務(wù)提供了更多的有效途徑，使得一切權(quán)利屬于人民不再光停留在口頭上，而是落實(shí)在了實(shí)踐中，人民民主也有了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵。在法治社會(huì)的建設(shè)方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為“違法必究”，可以督促其依法行政，推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)。

三、 我國行政公益訴訟制度化具體問題探究

（一）行政公益訴訟的原告

理論上，針對(duì)行政公益訴訟提起的主體，主要有三種觀點(diǎn)：

一是將主體嚴(yán)格限制為檢察機(jī)關(guān)。

二是除了檢察機(jī)關(guān)，組織和個(gè)人也可以提起行政訴訟。

三是認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的主體資格，但組織和個(gè)人在提起行政公益訴訟之時(shí)，必須經(jīng)過前置程序。即組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)先向檢察機(jī)關(guān)建議提起訴訟，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)不起訴時(shí)才可以以自己的名義向法院提起訴訟。

筆者較為贊同第三種觀點(diǎn)。

一方面，從制度功效來看，行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)的目的在于保護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)相比組織和個(gè)人，在優(yōu)化司法資源配置、保證訴訟公平效率等方面具有優(yōu)勢，對(duì)其訴訟主體資格應(yīng)充分予以肯定。且現(xiàn)階段，我國行政公益訴訟制度還不完善，將主體嚴(yán)格限制為檢察機(jī)關(guān)并無不妥。但這并不意味著其他組織和個(gè)人不再需要參與到公益訴訟中來。相較檢察機(jī)關(guān)，組織和個(gè)人對(duì)于任何可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危害具有最早的感知能力，能及時(shí)的提起訴訟，達(dá)到防患于未然的效果。

另一方面，從風(fēng)險(xiǎn)防范來看，反對(duì)者主要是擔(dān)心放寬主體資格會(huì)導(dǎo)致“濫訴”局面?？紤]到我國民主和法治的發(fā)展現(xiàn)狀，此種說法也并非毫無道理。因此，在肯定組織和個(gè)人主體資格的同時(shí)，還必須采取相關(guān)限制措施，以防止產(chǎn)生濫用訴權(quán)、浪費(fèi)司法資源的局面。設(shè)立前置程序，既能達(dá)到防止“濫訴”的效果，又能放寬公共利益救濟(jì)的渠道。

（二）行政公益訴訟的受案范圍

就行政公益訴訟的目的來看，打擊的目標(biāo)是損害公共利益的行為。因此，行政公益訴訟的受案范圍也應(yīng)以此為準(zhǔn)。為了防止“濫訴”，對(duì)何為“公共利益”必須從嚴(yán)把握。在我國現(xiàn)行的行政公益訴訟試點(diǎn)工作中，也是將適用范圍嚴(yán)格限定在國有資產(chǎn)保護(hù)等案件范圍之內(nèi)。從國外的相關(guān)立法和實(shí)踐來看，這一點(diǎn)也為世界各國所普遍接受。如《日本行政訴訟法》第42條就嚴(yán)格限制了行政公益訴訟的適用范圍，只有法律規(guī)定的情況下，才可以提起行政公益訴訟。我國學(xué)界也同意受案范圍應(yīng)嚴(yán)格遵循法定主義原則，只是在立法模式上應(yīng)采何種方式加以規(guī)定，觀點(diǎn)不同：有的主張采用具體列舉的方式，有的主張法律列舉的模式。筆者認(rèn)為，在受案范圍上應(yīng)采取半開放式的立法模式，而不能窮盡列舉。具體列舉會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)定封閉化，不利于囊括在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的環(huán)境變化所帶來的新情況新問題。我國臺(tái)灣地區(qū)立法模式具有一定的借鑒意義，其《行政訴訟法》第9條規(guī)定：“人民為維護(hù)公共利益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規(guī)定者為限。”先概括性的規(guī)定再加以法定限制，既肯定了受案范圍的法定原則，也為將來受案范圍的擴(kuò)充留有余地。

（三）行政公益訴訟的提起程序

關(guān)于訴前程序。訴前程序是指一旦發(fā)現(xiàn)行政違法行為并不能夠直接對(duì)其訴諸法律途徑，應(yīng)當(dāng)先由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)指出其違法行為并要求改正。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)繼續(xù)不作為或者拒絕改正，社會(huì)公共利益一直得不到有效維護(hù)時(shí)，才能訴諸法院尋求司法救濟(jì)。在實(shí)踐中，訴前程序的設(shè)置很好的起到了分流效果，保護(hù)了公共利益，也節(jié)約了司法資源，我們應(yīng)肯定此種程序的必要性。

但應(yīng)當(dāng)注意的是，這里的檢察建議在本質(zhì)上應(yīng)是一種程序性的行為，只是起到一定的提醒作用，而不能要求行政機(jī)關(guān)必須按照該建議進(jìn)行行政行為，否則，有擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)職權(quán)之嫌。

關(guān)于調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，需要證明損害的存在或可能造成損害，以及該損害與行政行為的因果關(guān)系。由于事關(guān)公共利益的公益訴訟涉及范圍廣、取證對(duì)象特殊，需要大量的調(diào)查和分析，取證難度大。為了方便檢察機(jī)關(guān)證明其訴訟主張，應(yīng)當(dāng)賦予其調(diào)查權(quán)。且檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證的過程中，必須保持中立地位，不能偏向任何一方。在具體調(diào)查手段上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意將行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)與其在刑事訴訟中行使的調(diào)查權(quán)區(qū)別開來。在行政公益訴訟中，原則上不宜采用強(qiáng)制性的偵查措施和手段，如訊問、搜查等。

在管轄方面，行政公益訴訟應(yīng)由被告所在地的檢察機(jī)關(guān)受理，并且在級(jí)別上應(yīng)與法院的審判管轄協(xié)調(diào)一致；為了避免行政公益訴訟持續(xù)時(shí)間較長，造成對(duì)公共利益的進(jìn)一步損害，應(yīng)當(dāng)建立訴訟臨時(shí)禁令制度；在具體的配套程序設(shè)計(jì)上，如法院的審理和裁判形式等都應(yīng)與普通的行政訴訟相區(qū)別。

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