從南海爭端看中美“航行自由”制度

摘 要 近年來，隨著南海爭端的升級，“航行自由”受到越來越多人的關(guān)注。這個在《聯(lián)合國海洋法公約》中有著明確規(guī)定的術(shù)語，在實踐過程中卻被賦予了不同的含義。美國借著“航行自由”的名義不斷對我國南海邊境進行騷擾，嚴重危害了我國的國家主權(quán)利益。對美國“航行自由”制度的研究迫在眉睫。對于這一國際法上的原則，美國政府究竟是如何理解的，采取了什么樣的立場，其一系列“航行自由行動”會對中國及其他國家造成什么樣的后果。這些問題的解決，對于維護我國領(lǐng)土安全和國家主權(quán)權(quán)益都起著至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞 航行自由 中美 南海爭端

作者簡介：段瓊，大連海洋大學法學院/海警學院2016級碩士研究生，研究方向：海洋法。

中圖分類號：D9516 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.297

2015年10月27號，美國宙斯艦隊之一“拉森”號以維護航行自由的名義，進入了我國南海群島島礁12海里范圍內(nèi)，在渚碧礁附近進行了巡航，并配備了偵查飛機在空中予以配合。此次巡航經(jīng)過了美國總統(tǒng)奧巴馬的同意，但并未事先告知中方。我國海軍采取了跟蹤、警告的處理方式。2016年1月30日美國導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“威爾伯”號同樣以維護航行自由為由進入中國南海附近海域。此次，我國國防部則采取了更為強硬的“警告驅(qū)離”的政策。近幾年，美國多次打著維護航行自由的旗號侵犯我國國家主權(quán)，美國采取該行動的主要依據(jù)是美國政府在1979年制定并實施的“航行自由計劃” 。該計劃在國際上有著很大的爭議。航行自由在《聯(lián)合國海洋法公約》中有著明確的規(guī)定，但由于該公約制定的年代久遠，規(guī)定的并不十分完善。美國抓住這個漏洞，以其奉行的“航行自由計劃”行事，達到其海上霸權(quán)的目的。

一、《聯(lián)合國海洋法公約》中的航行自由

航行自由在國際法中是一個有著悠久歷史的概念。航行自由最早是由近代國際法鼻祖——格勞秀斯明確提出的。在《海洋自由論》中，格勞秀斯全面系統(tǒng)的闡述了其“航行自由”的觀點，并提出了各國都應(yīng)當享有在公海自由航行的權(quán)利、各個國家都可以利用海洋的觀點。 格勞秀斯認為能夠為國家完全控制的內(nèi)海不同，海洋在一方面為沿海國掌控，另一方面還須保護其他國家船舶通行的權(quán)利。格勞秀斯的觀點得到了社會的廣泛認同和接受，“航行自由”的觀點逐漸深入人心。

“航行自由”首次被寫入條文是在1958年日內(nèi)瓦聯(lián)合國的《海洋公約》中。該公約提倡公海自由的原則，主張公海對一切國家開放，任何國家不得將公海私有化。其中“航行自由”位列公海自由原則的首位，明確了航行自由對整個人類社會的重要性。自此，航行自由開始正式出現(xiàn)在各個國家的法條之中，由習慣法成功轉(zhuǎn)型到了成文法。

在近代，雖然“航行自由”的學說得到眾多國家的認可，這一概念越來越多的出現(xiàn)成文法典中，但一些內(nèi)陸國家和發(fā)展中國家的公海航行自由權(quán)利仍然無法得到保障。強大的沿海國家恃強凌弱的現(xiàn)象時有發(fā)生，直到1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的正式通過。該公約是人類歷史上迄今為止最全面、最完整、也最有實踐性的海洋法典?！堵?lián)合國海洋法公約》的理論基礎(chǔ)即公海自由學說。在該公約中，有著“公海對所有國家開放，不論其為沿海國或內(nèi)陸國”的規(guī)定。同時該學說也是“航行自由”學說的基礎(chǔ)。

《聯(lián)合國海洋法公約》在第五十八條中明確規(guī)定了，不論沿海國或內(nèi)陸國，均享有在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)航行和飛越的自由。該條保護了其他國家在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由權(quán)利，但與此權(quán)利相對，《聯(lián)合國海洋法公約》中還規(guī)定了其他國家在行駛航行自由權(quán)利的同時，應(yīng)當遵守沿海國家的相關(guān)法律法規(guī)，不得與其規(guī)定相抵觸。此外，由于《聯(lián)合國海洋法公約》制定的時間較早，沒有很好地預(yù)料到日后海洋的飛速進步及各國海上力量的發(fā)展，航行自由規(guī)定中的船舶和飛行器并沒有區(qū)分商用和軍用。對于此項規(guī)定，以美國為首的一小部分發(fā)達國家認為，“法無禁止即可為”的原則同樣適用于國際法當中。因此《聯(lián)合國海洋法公約》中沒有明確規(guī)定禁止軍用船舶在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由，則表明了軍用船舶和普通船舶一樣享有航行自由的權(quán)利。而包括中國在內(nèi)的大多數(shù)國家則認為，《聯(lián)合國海洋法公約》中強調(diào)了海洋只能適用于和平的目的，而軍用船舶通過其他國家領(lǐng)海的行為，明顯不符合和平的目的，違反了《聯(lián)合國海洋法公約》的基本原則。 中國在1992年頒布的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中的第六條明確規(guī)定了，享有無害通過我國領(lǐng)海權(quán)的只有外國非軍用船舶，軍用船舶的通過需要經(jīng)我國政府的批準。 近幾年，美國的軍用船舶進入我國領(lǐng)海區(qū)域均未向我國政府報批，并沒有遵守沿海國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》制定的法律，超出了“航行自由”的合法界限。

二、美國的“航行自由計劃”

航行自由，一直是美國這個世界第一海洋強國追求的目標。建國之后，美國的海上力量發(fā)展的十分迅速，隨著美國海上權(quán)益的變化，其對航行自由的定義和內(nèi)涵也在不斷發(fā)生著變化。從歷史傳統(tǒng)來看，海洋權(quán)益主要有海上運輸貿(mào)易和海上捕撈。隨著科學技術(shù)的進步，海洋的資源勘探開發(fā)利用也躋身于海洋利益之中。海洋的資源勘探開發(fā)主要涉及到國家主權(quán)和軍事層面，這些對于美國來說十分重要。第二次世界大戰(zhàn)之后，美國建立起了遍布全球的軍事基地，為了維護其世界霸主的地位，美國逐漸把目光投向海洋。隨著世界人口數(shù)量的快速增長，重要原生資源，包括能源和食品的日益稀缺，人類開始把注意力轉(zhuǎn)向海底這一人類知之甚少、尚未開發(fā)的地球區(qū)域。在國際海底劃界和資源分配問題上，美國提出并堅持市場自由競爭原則，主張對國際海底進行“自由開發(fā)”，實質(zhì)上是利用美國的技術(shù)、資本和軍事優(yōu)勢，維持美國對海底資源的絕對控制權(quán)以及海底潛艇的自由活動權(quán)。

為了防止海上霸權(quán)地位遭到更多的挑戰(zhàn)，美國政府于1979年，推出了“航行自由計劃”。該計劃是美國在南海進行一系列軍用船舶航行的行動指南，其核心是抑止美國所認定的超出國際法授權(quán)的“過度的海洋主張”。美國之所以出臺這一計劃，一方面是由于美國政府注意到，許多國家不斷擴大領(lǐng)海的管轄范圍，超出了傳統(tǒng)的海洋主張，航行自由受到?jīng)_擊；另一方面是因為在美國看來，其所主張的航行自由在第三次聯(lián)合國海洋法大會上遭遇挑戰(zhàn)，美國國家安全委員會建議采取“預(yù)防措施”，以防止《聯(lián)合國海洋法公約》一旦實施對美國產(chǎn)生的不利影響。

“航行自由計劃”以維護航行自由權(quán)為宗旨。其中，符合我國法律規(guī)定的“要求包括軍艦和海軍輔助艦船在內(nèi)的所有船只于無害通過之前事先通知或獲得批準的主張”， 在該計劃中被列為力圖挑戰(zhàn)的“過度海洋主張”之一。但作為頭號海洋強國，美國迄今為止都沒有批準《聯(lián)合國海洋法公約》。隨著美國國務(wù)卿希拉里“重返亞太”戰(zhàn)略和美國總統(tǒng)奧巴馬“轉(zhuǎn)向亞洲”構(gòu)想的提出，美國逐漸把目光轉(zhuǎn)移到了亞洲區(qū)域，也開始越來越多的在亞洲進行“航行自由計劃”。

三、中國對航行自由的理念

航行自由，最初的目的是為了反對海上霸權(quán)，加強各國人們的往來交流，促進整個人類社會的發(fā)展。隨著海上貿(mào)易的繁榮，航海自由被越來越多人提及。我國作為一個負責任的大國，自從1996年6月7日批準《聯(lián)合國海洋法公約》后，我國一直遵守該公約中規(guī)定的航行自由原則，盡到一個大國的責任。

南海，作為一條極其重要的水上通道，連接了太平洋和印度洋。每年都有大量的船運經(jīng)過，世界海運理事會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，南海每年的航運量能達到全球航運的四分之一。南海對于全世界的經(jīng)濟貿(mào)易，起著不可估量的作用。韓國、日本等國家海上石油資源，約85%都要通過南海水域來進行運輸。因此，南海的航行自由不僅對我國，對周邊國家乃至全球，都有著至關(guān)重要的意義。

我國強調(diào)的航行自由，是以和平目的通過海域，顧及沿海國家正當權(quán)益的航行自由。為此，我國外交部多次強調(diào)并對美國軍艦通過南海水域的行為作出了譴責。早在2011年第18屆東盟地區(qū)論壇系列外長會上，當時的外交部長楊潔篪就對南海航行自由問題作出了解釋，他稱，南海航行自由是亞洲區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的前提條件，南海主權(quán)問題與南海航行自由完全是兩個概念，無論主權(quán)方面的爭議如何，南海航行自由都不應(yīng)該受到波及。他在會上還著重強調(diào)，南海的航道是安全的，航行自由是完全能夠得到保障的。 2015年11月20日，我國外交部發(fā)言人洪磊在例行記者會上稱，我國對于各個國家依照國際法在南海享有的航行自由權(quán)利，持堅決的維護態(tài)度。同時，反對打著航行自由的旗號，進行威脅到他國主權(quán)的軍事化活動。 2016年2月1日，在外交部例行記者會上，發(fā)言人稱美國海軍“威爾伯”號入侵我國南海領(lǐng)域，已經(jīng)嚴重違反了我國法律。美國的“航行自由計劃”并不符合國際法的規(guī)定。無視了沿海國家的國家主權(quán)，一味地推行其所奉行的霸權(quán)主義，嚴重破壞了海上的和平秩序。我國尊重各國的航行自由，但反對美國這種以“航行自由”為借口，制造緊張局勢，危害他國主權(quán)和海洋權(quán)益的行為。 2016年4月22日，我國外交部發(fā)言人華春瑩在例行記者會上也強調(diào)尊重各個國家依照國際法的航行自由權(quán)，同時質(zhì)問美國，作為南海問題的局外人，卻一再干涉南海事務(wù)的真正意圖。并建議美國作為一個世界大國要謹言慎行，為世界的和平穩(wěn)定發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 同月26日，我國外交部發(fā)言人華春瑩在例行記者會上提到了美國的“航行自由計劃”，其表示該計劃是美國為了維護其軍事力量能夠自由的出入全球各大洋做出的“通行證”，直接挑戰(zhàn)了國際法中規(guī)定的航行自由。該計劃充分體現(xiàn)了美國的例外思想和海上霸權(quán)主義的邏輯。最后呼吁美國能夠尊重其他國家的國家主權(quán)和安全問題，承擔起作為一個大國的責任，維護世界海洋秩序。

四、結(jié)語

南海爭端是由多個利益沖突組成的，其中“航行自由”的沖突是不容忽視的一個內(nèi)容。在當前的環(huán)境下，我國應(yīng)當堅定自己的立場，維護《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定的“航行自由”制度，在國際上做出一個表率，承擔起作為一個愛好和平大國的責任。此外，還需要加強同南海周邊相關(guān)利益沖突國家的協(xié)商和談判，維護《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定的各國在遇到?jīng)_突時，應(yīng)當采取和平的方式解決矛盾的措施。面對愈演愈烈的南海爭端和美國的海上霸權(quán)主義，中國需要堅持自己的立場和主張，努力增強我國的海上力量，維護我國的主權(quán)安全和海上權(quán)益。

注釋：

曲升.美國“航行自由”計劃初探.美國研究.2013（1）.

馬忠法.《海洋自由論》及其國際法思想.復(fù)旦學報（社會科學版）.2003（5）.119.

《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第六條規(guī)定：外國非軍用船舶，享有依法無害通過中華人民共和國領(lǐng)海的權(quán)利。外國軍用船舶進入中華人民共和國領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國政府批準。

Robert P.Girrier， U.S. Freedom of Navigation Program， Theses and Major Papers， University of Rhode Island， 1990.2-3.

張景全、潘玉.美國“航行自由計劃”與中美在南海的博弈.國際觀察.2016（2）.

http：//gb.cri.cn/27824/2011/07/24/3785s3316180.htm.

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http：//world.huanqiu.com/article/2016-04/8819788.html.