非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障淺議

馬壯+李晶

[提要] 農(nóng)村養(yǎng)老保障是中國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。在構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過(guò)程中，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注，是社會(huì)上體現(xiàn)的社會(huì)公平和傳統(tǒng)美德，也是所涉及的人員最多、任務(wù)最艱巨、社會(huì)保障最多的社會(huì)保障。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，特別是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是全面建設(shè)小康社會(huì)的重中之重。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；農(nóng)村養(yǎng)老保障；作用

中圖分類號(hào)：C979 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月7日

一、序言

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民是中國(guó)人口最多的群體，而農(nóng)村老年人口也最多，我國(guó)的養(yǎng)老問題一直關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口的老齡化過(guò)程中，農(nóng)村養(yǎng)老問題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，在農(nóng)村地區(qū)越來(lái)越多的人成為一個(gè)龐大的社會(huì)群體，許多農(nóng)村老年人，特別是孤寡老人的情況令人擔(dān)憂。

非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障是因?yàn)檎谔峁┕参锲窌r(shí)存在著自身的不足，一是成本高、效率低；二是公共物品的浪費(fèi)；三是政府行為失范。在公共物品供給領(lǐng)域，政府處于壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，因?yàn)橐恍┱賳T可能會(huì)出現(xiàn)虛假現(xiàn)象，權(quán)力濫用，這將不可避免地導(dǎo)致政府管理浪費(fèi)預(yù)算資金等問題，這將影響到公共產(chǎn)品的有效供給。這為非營(yíng)利組織參與公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題

（一）家庭養(yǎng)老功能弱化。家庭養(yǎng)老歷來(lái)是農(nóng)村養(yǎng)老最普遍的方式，是中華民族的傳統(tǒng)思維方式。家庭養(yǎng)老以其低成本、易管理、適應(yīng)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)一直在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老中處于優(yōu)勢(shì)。然而，它也有其固有的弱點(diǎn)：第一，家庭結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村計(jì)劃生育政策的實(shí)施也減少了農(nóng)村住戶的規(guī)模；第二，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量青年農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，這必然導(dǎo)致農(nóng)村老年人口大量無(wú)人照料，空巢家庭隨即出現(xiàn)。

（二）土地保障的弱化。隨著城市化建設(shè)的進(jìn)程，農(nóng)村耕地越來(lái)越少，一方面土地?cái)?shù)量少而分散，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，土地收入有限；另一方面因?yàn)檗r(nóng)村保障制度的不健全，農(nóng)民仍然依賴土地的保障功能而不愿放棄土地，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響農(nóng)民的收入，土地的保障功能在不斷弱化。

（三）社會(huì)養(yǎng)老保障不健全。在我國(guó)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取農(nóng)民繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策支持，雖然取得了一定的成果，但也發(fā)現(xiàn)了很多問題。一是執(zhí)行難。政府出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引和鼓勵(lì)村民積極參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。雖然富裕農(nóng)民愿意支付更多，但貧困農(nóng)民不能如期繳納費(fèi)用，不愿意投保；二是農(nóng)民普遍投保低、參保執(zhí)行過(guò)程困難。農(nóng)民一般在投保的最低水平，農(nóng)民寧愿增加自己的私人儲(chǔ)蓄，也不愿意增加養(yǎng)老基金。由此，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資水平低、基金規(guī)模偏小、基金效益效益受到影響，將嚴(yán)重危害農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的存在。

三、非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障的作用

農(nóng)村養(yǎng)老保障問題存在的主要原因有兩點(diǎn)：一是政府分權(quán)不足。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障主要依賴傳統(tǒng)的政府、集體、家庭來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是農(nóng)民溝通渠道不暢通。自上而下的宣傳不到位，養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)不合理，沒能充分考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)要求，使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不理解，不參與。

（一）非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障彌補(bǔ)了農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的不足。非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，迅速增加了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給，緩解了日趨尖銳的農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的供求矛盾。隨著我國(guó)農(nóng)村“空巢”家庭等現(xiàn)象的增多，傳統(tǒng)上由家庭提供的老年人生活照料、精神慰藉等功能逐漸削弱。非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是應(yīng)時(shí)而生，因需而存。

（二）農(nóng)村非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠提供更有效率的服務(wù)。非營(yíng)利組織能夠提供更有針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障的決策機(jī)制，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是自上而下的運(yùn)行機(jī)制，由各級(jí)政府決定提供什么樣的公共服務(wù)，建立什么樣的保障，農(nóng)民的意志未得到充分的考慮和尊重。非營(yíng)利組織尤其是草根組織，在組織運(yùn)作上是自下而上的，克服了政府組織的弊病，最大限度的考慮農(nóng)民對(duì)于養(yǎng)老的要求和需要，因而其提供的服務(wù)也就更有針對(duì)性。

（三）非營(yíng)利組織能夠推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立。我國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況是，政府、社會(huì)都看到了農(nóng)村老人的艱難處境，意識(shí)到農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要性，但在其習(xí)慣的行為模式中還沿襲傳統(tǒng)的制度模式。一是新的制度建立困難，將會(huì)涉及到方方面面的利益調(diào)整；二是國(guó)家財(cái)政仍然較為緊張，全面建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障成本高、效益低；三是封建社會(huì)自給自足的傳統(tǒng)影響，農(nóng)民群體文化程度的問題，養(yǎng)老習(xí)慣性地依賴家庭和親族提供。因此，在政府的選擇中仍然進(jìn)行慣性的路徑選擇，而忽略社會(huì)公平。因此，非營(yíng)利組織進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域可因地制宜地開發(fā)保障項(xiàng)目，完善保障內(nèi)容，有效地促進(jìn)其體系的建立。

（四）實(shí)證分析我國(guó)非營(yíng)利組織走進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)揮的重大作用。2011年5月9日，位于陜西省榆林市綏德縣四十鋪鎮(zhèn)賀家村的愛心養(yǎng)老院正式成立，成為綏德縣首家民辦非營(yíng)利的愛心養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

四十里鋪鎮(zhèn)愛心養(yǎng)老院占地面積669平方米，總投資45萬(wàn)元。該院以讓老人“有一個(gè)健康的身心，有一個(gè)快樂的心情”為目標(biāo)，以高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理為要求，為老人們提供了一個(gè)“老有所養(yǎng)、老有所樂”的宜居環(huán)境。

近年來(lái)，綏德縣加大對(duì)老年群體的關(guān)愛力度，政府鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成立，并給予政策上的支持和資金上的幫助，使農(nóng)村非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)紛紛建立起來(lái)。讓農(nóng)村的老年人又看到生活的希望。四十鋪鎮(zhèn)愛心養(yǎng)老院的成立，是該縣情系老人，關(guān)愛老人的又一見證。該縣始終把人民群眾的利益放在首位，在加快發(fā)展的同時(shí)，更加注重民生建設(shè)，實(shí)施了農(nóng)民老人集中供養(yǎng)的政策，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立，計(jì)劃到2013年建成四個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，并再次提高分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，實(shí)施敬老院及老年人優(yōu)待政策，每年給敬老院一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，以及給70歲以上的老年人發(fā)放保健費(fèi)。一系列的政策，體現(xiàn)了政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持也體現(xiàn)了非營(yíng)利組織參與我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的必要性和重要性。使全縣農(nóng)村老年人能夠老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、安享晚年。非營(yíng)利組織在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的以上作用都是政府和市場(chǎng)部門所無(wú)法替代的，因此必須將非營(yíng)利組織引入我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障中來(lái)。

四、非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域的建議

目前，政府在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給領(lǐng)域中仍然占絕對(duì)主導(dǎo)地位，要改變這一局面，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的“社會(huì)化”，讓非營(yíng)利組織在農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的功能，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開。對(duì)于已明確需要由非營(yíng)利組織來(lái)履行的職能，政府要督促社會(huì)福利主管機(jī)構(gòu)盡快作出安排，制訂計(jì)劃，把這些應(yīng)轉(zhuǎn)讓的職能按時(shí)轉(zhuǎn)讓出去，并在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中積極扶持和配合；按發(fā)展趨勢(shì)對(duì)轉(zhuǎn)讓條件可在若干年內(nèi)成熟的，可先進(jìn)行相關(guān)非營(yíng)利組織的培育和扶持工作。具體措施為：

（一）放松規(guī)制，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的發(fā)展。隨著改革的深化，多元化格局下的社會(huì)控制不再是簡(jiǎn)單的門檻限制就能奏效的。有效的管理更多的是強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制、制度約束、社會(huì)規(guī)范和組織自律。政府應(yīng)該立足于廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障資源的發(fā)展全局，采取積極主動(dòng)的策略，尋求農(nóng)村養(yǎng)老保障上政府與非營(yíng)利組織之間的良性互動(dòng)。下放更多的自主權(quán)于非營(yíng)利組織，把它看作一種真正意義上的建設(shè)性的合作者，也就是說(shuō)，政府仍需不斷地給非營(yíng)利組織以支持和鼓勵(lì)，以利于非營(yíng)利組織競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。

（二）完善法律法規(guī)。要盡快制定有關(guān)非營(yíng)利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法，給予非營(yíng)利組織應(yīng)有的法律地位。在制定非營(yíng)利組織基本法的基礎(chǔ)上，建立社會(huì)保障領(lǐng)域的非營(yíng)利組織的專項(xiàng)法規(guī)體系。要完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，特別是與社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)的非營(yíng)利組織相關(guān)的法律法規(guī)，使之與其他法律法規(guī)保持銜接和協(xié)調(diào)。優(yōu)先考慮發(fā)展社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)的非營(yíng)利組織，并對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的非營(yíng)利組織實(shí)行政策優(yōu)惠。

（三）健全政府和社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督機(jī)制。今后政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理，切實(shí)做到依法管理，依法監(jiān)督。監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在非營(yíng)利組織是否違規(guī)上，而不是涉及非營(yíng)利組織日常運(yùn)作的管理。社會(huì)力量對(duì)參與社會(huì)保障的非營(yíng)利組織的監(jiān)督也是非常重要的。社會(huì)監(jiān)督主要包括捐贈(zèng)者的監(jiān)督、第三方的獨(dú)立審計(jì)和鑒定、輿論監(jiān)督等。同時(shí)，政府還應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，使非營(yíng)利組織受益并能主動(dòng)接受政府和社會(huì)的監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)輿論宣傳。非營(yíng)利組織要有效參與社會(huì)保障并有效發(fā)揮作用，也需要社會(huì)力量的支持，包括來(lái)自社會(huì)的捐贈(zèng)行為和志愿行為、來(lái)自社會(huì)的關(guān)注和監(jiān)督等。政府要加強(qiáng)輿論宣傳，讓更多的人了解非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)及其參與社會(huì)保障事務(wù)的有利作用與獨(dú)特功能，讓全社會(huì)都來(lái)關(guān)心和支持非營(yíng)利組織，參與社會(huì)保障事務(wù)。

（五）加強(qiáng)資金支持。加大資金支持力度。政府對(duì)非營(yíng)利組織的資金支持有直接方式，如直接給非營(yíng)利組織一定的財(cái)政撥款，從福利彩票收益中提取一定的錢款撥付給非營(yíng)利組織、向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)；也有間接的方式，如對(duì)非營(yíng)利組織給予稅收優(yōu)惠、對(duì)捐贈(zèng)者給予一定的免稅等。

（六）加強(qiáng)人才支持。非營(yíng)利組織的高質(zhì)量、低價(jià)格的服務(wù)需要有大量的專業(yè)人才，缺乏專業(yè)人才必將降低非營(yíng)利組織的服務(wù)質(zhì)量，影響非營(yíng)利組織在社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)有效作用的發(fā)揮。對(duì)此，政府要建立參與社會(huì)保障的非營(yíng)利組織的人才支持體系。

五、結(jié)束語(yǔ)

非營(yíng)利組織日益成為社會(huì)發(fā)展的重要力量，促進(jìn)了社會(huì)各方面的進(jìn)步，尤其是在政府改革以及社會(huì)治理方面起到了制度創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新的意義。在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵時(shí)期，如何將非營(yíng)利組織引入農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域使其促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體制的進(jìn)一步完善也成為目前應(yīng)該重點(diǎn)研究的社會(huì)問題之一。本文從非營(yíng)利組織提供公共物品的理論依據(jù)入手，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及其存在的問題進(jìn)行了深入的分析、研究，論證將非營(yíng)利組織引入農(nóng)村養(yǎng)老保障的必要性和可行性，明晰非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要作用以及舉例論證，并在此基礎(chǔ)上對(duì)非營(yíng)利組織有效參與農(nóng)村養(yǎng)老保障提出建設(shè)性意見，展望非營(yíng)利組織參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的前景。

主要參考文獻(xiàn)：

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