論我國行政相對人的法律地位

摘 要 從本質(zhì)上來講，和行政主體相類似，行政相對人也是一種法律概念，它是指參與行政過程并且其利益受到行政行為影響的與行政主體相對應的另一方行政法律關系主體。隨著行政法學的發(fā)展，行政相對人的法律地位應該得到進一步的提高，這是因為行政相對人的權利是其固有屬性，行政權力是后天所形成的。當前階段，國際社會上很多國家都從法律角度對行政相對人的地位進行了重點明確，論文研究也側重于行政相對人的法律地位，對其進行初步探析。

關鍵詞 行政相對人 法律地位 權利意識

作者簡介：黃曉玉，河南工業(yè)大學助教，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D923.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.400

一、 行政相對人的界定

在傳統(tǒng)的行政管理中，通常都是以行政權為主體的，傳統(tǒng)的行政法學界也偏向于研究行政權，行政主體的權限，職責等，而對作為行政法律關系主體的另一方——行政相對人的研究則是少之又少，在大陸法系國家，還有日本以及我國的臺灣地區(qū)，共有以下三點：行政相對人的概念運用范圍比較廣泛，然而目前還沒有形成一致性的意見，總體來講：

（一） 從行政主體行政行為的對象角度界定行政相對人

此種觀點支持，行政行為的承擔主體就是行政相對人，該主體的相關權益受到了行政行為的直接影響。這種界定的優(yōu)點在于，概念清楚簡單，便于實踐操作，因此通常被規(guī)定在法典中。它的缺點也比較明顯。這是因為它的定義范圍比較窄，僅限于行政行為的對象，而這種對象是很有限的。沒有把行政相對人的主導地位體現(xiàn)出來，所以對行政相對人的保護不夠全面。

（二）從行政法律關系角度界定行政相對人

這種觀點認為，在法律概念中，行政行為人和行政主體是一種相互對應的法律關系，企業(yè)法人，社會組織和公民個體等都是其重要的構成主體。這種外在形式的界定容易跟憲法、民法中的公民、法人和其他組織相混淆，從而不利行政法學甚至法學理論的發(fā)展。另一方面，行政法律關系中不單單只有行政主體和行政相對人的關系，還有可能存在于行政行為有利害關系的第三方，因此這樣界定不夠精確。

（三）從權利義務關系的角度界定行政相對人

作者對此種觀點持肯定和支持態(tài)度，即在法律關系中，依法承擔行政主體的賦予其的責任，享受相關權利的企業(yè)法人，社會組織和公民個體等” 。它富有豐富的內(nèi)涵。

從理論上看，它拋棄了固有的管理論。以往，行政相對人都是在管理論背景下提出的概念，行政相對人的權利長期被冷漠，被淡化，不符合我們現(xiàn)在提出的平衡論的要求，影響著行政法發(fā)展的進程。

從實踐上看，這種界定充分表明了行政相對人和行政主體具有同等的法律地位，是行政法律關系的另一方，擺脫了過去被管理、被支配的模式，而是積極主動的影響著行政工作的全部過程。

二、行政相對人應有的法律地位

作為行政法律關系的主體，行政相對人的法律地位主要體現(xiàn)在行政相對人享有的權利和承擔的義務上，因此，要想了解行政相對人的法律地位，必須明白相對人的權利和義務，由于歷來重視義務，對權利不夠重視，論文中對行對人的權利進行了重點講述。

（一） 行政相對人權利的含義

在行政法律范圍內(nèi)，與行政主體義務相匹配和行政相對人所享受的所有權利，通常被稱為行政相對人權利。

總體來講，行政相對人享有的權利，特征如下：

1.合法性

行政相對人享有的權利不能超出行政法規(guī)的限制，一旦超出范圍限制，那么其享受的權利也就失去了有效性。

2.相對性

意思是以行政法律為依據(jù)，行政主體的義務和行政相對人的權利是相互對應的，相關的權利沒有決定性。

3.特定性

也就是說，在行政主體開展相關工作活動的過程中，行政相對人的權利才有了存在的價值和意義，超出了這個行政活動的范圍，行政行對人的權利將不復存在，權利的性質(zhì)也隨之產(chǎn)生了變化。

4.可裁決性

作為個人權利的一種，行政相對人的權利可以放棄，也可以自由處分，而行政主體的權力則不可以放棄，因為此種權力本質(zhì)上是來自于社會公眾授權的基本工作義務，這種權力不能被行政主體肆意挪用和變動。

（二）行政相對人權利的內(nèi)容

根據(jù)目前學者對行政權利的劃分，主要有幾種分類：

1. 行政參與權

在國家相關法律的規(guī)定的制約下，相對人依照一定的法律程序，法律方式和法律渠道在國家日常管理方面所具有的權力即為其行政參與權。應該重點說明的是，公民的參政權和相對人的行政參與權不同，也就是說，相對人所享有的行政參與權被嚴格的限定在了國家行政管理工作范圍內(nèi)，而公民的參政權指的是參與全部國家政治活動的權利。

行政相對人為何要有行政參與權呢？這是因為公共利益是行政機關的代表，而公共利益其實就是個人利益的總括，所以行政相對人有權參與國家行政管理活動，有權對其決策等提出自己的意見和建議等。

行政相對人的參與權具體體現(xiàn)在：（1）評價，指正權。對于行政主體的一些工作行為，相對人能夠進行評價，并對其中存在的問題進行指正，在方式上有直接和間接兩種。（2）檢舉揭發(fā)權。指對行政主體違反法律的行為，有提出控告檢舉的權利。（3）協(xié)助公務權。也就是說在行政主體進行行政公務時，行政相對人有義務予以協(xié)助的權利。（4）知政權。指的是行政相對人享有的對行政主體的行政行為、政策、資料等具有的了解的權利。政府機關只有公布這些信息，相對人才有可能對此部分信息有所掌握。（5）行政協(xié)議權。行政主體和相對主體之間的可以以契約的形式對行政相對人的權利進行明確。這種權利改變了過去行政主體單一命令的形式，相對人的看法和評價是行政契約具有有效性的基礎和前提，以此來增強相對人政治參與積極性和主動性，對其法律地位進行明確和保障，避免行政相對人和行政主體在地位上存在過大的偏差，有利于雙方友好、平等的溝通和聯(lián)合。

2. 自由權利

行政相對人在法律范圍內(nèi)享有的不受行政主體干預，不受非法侵害的具有一定自主性的權力通常稱為其自由權利。其內(nèi)容主要涵蓋了： （1）享有的權益是自由的，自主的。相對人的合法權益和自由應該被限定在相關的法律范圍之內(nèi)，這種權利要求行政主體履行不作為義務，如若不然，國家有關行政機關要為此承擔損失賠償責任。（2）企事業(yè)單位具有經(jīng)營管理主動權和自有權。指的是企事業(yè)單位享有的對國家授予其管理的財產(chǎn)經(jīng)營自主的權利。這是一種新型權利，排除了行政主體非法干預的行為。（3）對行政主體不合法行為的抵制權利。此種權利是自由權的延伸和拓展，不受侵害，字如其意是自由權的基本特性，這種權利指的就是一旦發(fā)生行政主體的非法侵害，行政相對人就可以為了維護自身的權利對某些行政行為進行抵制。（4）當正當權益受到侵害后，依法享受相關賠償?shù)臋嗬．斝姓黧w的行為對相對人的正當權益造成損害的時候，行政主體就需要對其所造成的損失進行責任的承擔和賠償，相對人是其賠償?shù)膶ο?，他們有權向行政主體要求賠償。

3.受平等對待的權利

在行政工作中，行政主體在對待不同相對人的時候，應該一視同仁，相對人所獲取到的正當權益應該是無差別的，平等的，這即為相對人平等保護權的基本內(nèi)涵。無論在憲法中，還是在行政法中，平等權都是相對人的一項基本權利。行政主體對相對人應無差別對待，要同等的適用法律等。目前各國行政法中都有這一權利的規(guī)定。

4. 受益權利

指的是行政主體的積極作為導致相對人的受益及受益所保障的權利。這是目前各國規(guī)定的一個重要權利。根據(jù)受益方式可以分為積極受益權利和消級受益權利。積極受益權利是指行政主體積極主張而獲得利益的權利。比如相對人針對自身的合法權益向國家主體提出了保護申請，這即為其積極受益權的重點體現(xiàn)；行政相對人不主張而獲得利益的權利即為其消極受益權。比如行政主體提供的電、天然氣、暖氣等等。

5. 程序性權利

相對人在行政工作和救濟工作中享有的權利通常被稱為程序權。主要體現(xiàn)在：（1）知情權；（2）申請申訴權；（3）通知獲取權；（4）評價權；（5）要求回避權；（6）作證權；（7）反駁權；（8）程序抵制權等。

三、我國行政相對人法律地位的現(xiàn)狀

在過去的時代里，我國的行政法規(guī)定的相對人的權利和義務是嚴重不平衡的，規(guī)定了過多的義務，較少的權利，而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，民主政治也得到而發(fā)展，目前的行政法對相對人的權利規(guī)定較多，主要表現(xiàn)在以下幾點：

（一）行政相對人不再是單一的被管理對象，其也具備了一定的權利和義務，地位上發(fā)生了轉變

傳統(tǒng)市場政治經(jīng)濟體制下，相對人是行政主體的管理對象，在現(xiàn)在市場經(jīng)濟時代，它是權利的享有者和義務的承擔著，與行政主體有著相同的法律地位。這種本質(zhì)性的改變都是由于經(jīng)濟、政治體制改革引起的。首先，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們的行政相對人成為了具有自主性、自律性的法律關系主體，具有獨立的法律人格；其次，隨著民主政治的發(fā)展，政府職能由管理者轉變?yōu)榉照?，被監(jiān)督者者，過去的官本位思想、強迫相對人服從命令的思想不應是目前二者關系的特征，政治體制的改革要求行政主體受監(jiān)督，行政活動也公開、公平、公正的進行，此外，隨著很多法律諸如《行政訴訟法》的出臺，我們的相對人享有了更多諸如行政復議權、行政賠償權等各項權利。

傳統(tǒng)行政工作中，行政主體和相對人之間的由于權利和義務的不均衡，存在了一定的對抗現(xiàn)象，在行政人權利的拓展和深化的環(huán)境下，這種不良的發(fā)展局面將會被打破。隨著政治體制的改革，國內(nèi)行政相對人擁有了越來越多的豐富權利。第一，相對人權種逐步擴充和豐富起來。上述權利，我國都有。權利的增多了帶來了相對人與行政主體基本平等的格局?，F(xiàn)如今的規(guī)定中，很多都是規(guī)定的相對人享有的權利，相對應的是行政主體必須旅行的義務，改變了行政主體的官本位、變成了服務型政府，對行政主體的責任和義務進行了明確，它們不再是單純的執(zhí)法者，同時也是義務的承擔著和責任的履行者。第二，行政主體的權利隨著相對人權利的拓展和延伸逐步被弱化，行政權力自此后不再是獨斷專行。比如行政程序中的聽證程序，行政活動中如果沒有這項程序，那么行政活動就是無效，這種權利的行使，有效組織了行政行為違法的生效。第三，隨著相對人權利范圍的擴大，使得相對人不僅只有義務，還有權利，行政主體不僅只有權力，還有大量的義務，這種情況使得雙方法律地位基本對等。

（二）行政相對人在行政工作期擁有了一定的主動權，他們對行政主體的工作行為進行了有效的監(jiān)督，提升了行政工作的規(guī)范性和有效性

上述積極作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在：（1）在正常的行政工作中，相對人能夠運用自己的監(jiān)督、批評權，對違法的行政行為進行行政復議和提起行政訴訟；（2）在依法行政中，行政行為過程不再是行政主體積極作為，相對人消極配合，而是行政主體積極作為，相對人積極維護、配合等，相對人成為行政活動中的積極合作、配合力量。

四、提高我國行政相對人法律地位的途徑探討

（一）培養(yǎng)行政相對人的參與意識和權利意識

依法行政要想貫徹執(zhí)行的好，就必須不僅依靠行政主體，還有依靠相對人參與意識和權利意識的提高，培養(yǎng)相對人的參與意識和權利意識是一個循序漸進的過程。

1. 進一步推動我國社會經(jīng)濟的發(fā)展

哲學中講物質(zhì)決定意識。社會經(jīng)濟的發(fā)展可以決定人類的思想意識。因此我們要發(fā)展經(jīng)濟，才能促進人類自主意識、民主意識的發(fā)展，目前我們經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)使相對人對自主、權利、參與行政活動意識的提高，若想讓其意識根深蒂固，必然離不開國內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提升。

2. 強化民主，法制建設工作的開展和實施，賦予行政相對人更多的合法權利雖然目前很多法律諸如行政許可法、行政強制法出臺，但這些法律規(guī)定的仍然比較不具體，政府管理的范圍仍然有些寬，只是相對人權利意識淡薄，目前，我們?nèi)杂⑦M一步擴大民主，加強政治體制改革，使那些不違反法律的權利交給相對人自主處理，縮小政府管理的范圍。

3. 強化民主理念，培育行政相對人的法制觀念

思想的本質(zhì)改變很難，需要長期的毅力與堅持。西方國家因為經(jīng)歷了幾個世紀的啟蒙思想發(fā)展，所以民主和法制理念深入人心，雖然這些觀念在近代已經(jīng)傳入我國，但未能在我國生根發(fā)芽，所以我們要強化民主和法制理念，改變?nèi)嗣窀镜挠^念，強化人的民主和法制觀念，修正人內(nèi)心的東西，這些是提升相對人法律地位最行之有效的方式。

（二）重視行政執(zhí)法的程序，加快行政程序的立法建設

國內(nèi)對實體關注更多，對程序忽略的思維觀念由來已久，但在世界各國的經(jīng)驗來看，只有重視行政執(zhí)法程序，才能使相對的人利益得到保障，也才能進一步提高相對人的法律地位，目前我國隨著行政許可法、行政強制法的實施，我國相對人的法律地位得到很大提高，但目前，我們?nèi)匀粵]有一部行政程序法，這阻礙了相對人法律地位的提高，若想改變現(xiàn)狀，我們需要做到以下幾點：

1.完善行政執(zhí)法程序的相關立法

當前階段，國內(nèi)的行政執(zhí)法程序科學性和規(guī)范性不強，有一些是地方的、局部的行政程序規(guī)范，而且涉及的大多是行政強制、行政監(jiān)督檢查、行政征收、行政許可等方面的，與諾大的政府行為相差甚遠，我們只有規(guī)范行政執(zhí)法程序，行政行為的具體步驟等，相對人的權利才能得到真正保障，法律地位才得以提高，行政程序的立法勢在必行。

2.規(guī)范地方性法規(guī)和部門規(guī)章關于行政執(zhí)法程序的立法

非全國性法律規(guī)范在促進民主法治建設、規(guī)范地方事務方面起到了重要作用，目前，地方性法規(guī)中有些關于行政執(zhí)法程序方面的立法，但是由于立法條件、國家層面的規(guī)范等方面的缺損，很多關于程序的立法存在概念不清、規(guī)定不一直的情況，從而損害了相對人的合法權益，目前的情況應該從國家的層面對地方行政程序立法進行統(tǒng)一的規(guī)范。

3.努力提高行政執(zhí)法人員依程序執(zhí)法的意識

執(zhí)法為民的工作思想必須要貫徹和落實到每一個行政執(zhí)法工作人員身上，在具體工作實踐中，要依程序辦事，切實維護好相對人的合法權益，要敢于接受相對人的批評和監(jiān)督；此外，要嚴格落實行政執(zhí)法程序責任制，培養(yǎng)執(zhí)法人員的責任心，為相對人法律地位的提升打下堅實基礎。

五、弱化行政處罰和行政強制，強化行政合同和行政指導

政府主體在傳統(tǒng)的管理工作中，總是強化著行政處罰和行政強制，而弱化行政合同與行政引導，而對這兩項工作的強化是提升相對人法律地位的有效途徑，這是因為行政處罰和行政強制限制了相對人主觀能動性的發(fā)揮。

我們先來看行政協(xié)議。在行政協(xié)議的支撐下，相對人不再毫無條件的單方面聽從行政機關的命令和指揮，取之為行政機關以協(xié)商的方式對相對人提出義務和要求，這種方式更便于相對人接受，也提高了相對人參與行政活動的積極性。目前，行政合同在我國行政活動領域內(nèi)有了一定的運用，但是還處于未確定的狀態(tài)，沒有相關的法律法規(guī)，若想讓行政合同廣泛應用，就必須制定相關的法律法規(guī)。

對行政指導的剖析。在法律范圍內(nèi)，行政機關和行管工作人員在工作職能約束下，以相關的政策和法律規(guī)范為依據(jù)，運用多樣化，靈活化的方式（引導，告誡，勸說等），獲取相對人的工作支持和工作配合，以此來更好的實現(xiàn)行政工作目標的工作行為，即為行政指導。在工作實踐階段，不可否認的是，法律中會存在一些空白地帶，而現(xiàn)行的行政原則要求政府對空白地帶要積極行政，所以就要有一些強制性的措施，而行政指導以指導、勸告等方式解決問題，就可以平衡行政主體與相對人的法律關系。這種方式有利于調(diào)動相對人的積極性，從而也提高了其司法地位。

注釋：

方世榮.論行政相對人.北京：中國政法大學出版社.2000.16，62，94-99.

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