泰州社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制政策創(chuàng)新研究

胡海婧+潘林元

[提要] 泰州市是人口老齡化程度較高的城市，養(yǎng)老難的問(wèn)題很突出。本文尋找完善運(yùn)行機(jī)制的路徑，研究政策支持的新方法，并提出建議。

關(guān)鍵詞：泰州；社會(huì)辦養(yǎng)老；運(yùn)行機(jī)制；創(chuàng)新研究

中圖分類號(hào)：C979 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月7日

近年來(lái)，市委、市政府將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，初步構(gòu)建起“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展”的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系。到2016年10月底，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)142家，建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）1，730個(gè)，擁有養(yǎng)老總床位數(shù)45，845張（其中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)30，311張），養(yǎng)老服務(wù)工作成效顯著，但與迅速增長(zhǎng)的老年人口數(shù)量及老年人對(duì)養(yǎng)老方式的多樣化需求相比，養(yǎng)老難的問(wèn)題仍然很突出：社會(huì)資本投資愿望與土地供給無(wú)法滿足的矛盾；社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)贏利性與非贏利性的矛盾；老年人專業(yè)性服務(wù)需求與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水準(zhǔn)低的矛盾；政府部門對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與服務(wù)失衡的矛盾；社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大的矛盾較為突出；政策制定籠統(tǒng)、落實(shí)難的現(xiàn)象較為普遍。江蘇省政府蘇政發(fā)[2014]39號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》明確指出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，堅(jiān)持深化體制改革、激發(fā)社會(huì)活力，使社會(huì)力量逐步成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展主體。尋找完善運(yùn)行機(jī)制的路徑，研究政策支持的新方法，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)辦養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

一、加大養(yǎng)老用地供給，籌建大型宜居養(yǎng)老社區(qū)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，需要政府提高認(rèn)識(shí)、加大支持力度，在做規(guī)劃時(shí)就能做出強(qiáng)制性的預(yù)留用地。省政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》要求按照人均用地不少于0.2平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)、分級(jí)別來(lái)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。截至2015年末，泰州市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為700畝，但絕大部分被鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的蔬菜地、魚池所占用，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占地不足40%。根據(jù)《泰州市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施“十三五”規(guī)劃》，到2020年，市區(qū)規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施用地面積為1，056畝，目前缺口356畝。國(guó)土、規(guī)劃等部門應(yīng)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地納入年度國(guó)有土地供應(yīng)計(jì)劃，增加民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)土地供應(yīng)量?？v觀周邊，都已相繼建成了一批規(guī)模大、設(shè)施好、功能全、服務(wù)優(yōu)的大型養(yǎng)老社區(qū)，如江陰夕陽(yáng)紅老年康樂中心占地109畝、揚(yáng)州曜陽(yáng)國(guó)際老年公寓177畝、鹽城千鶴灣國(guó)際養(yǎng)生社區(qū)規(guī)劃總面積12平方公里、武進(jìn)金東方頤養(yǎng)園265畝、宜興九如城養(yǎng)老社區(qū)800畝。泰州要盡快啟動(dòng)市區(qū)大型宜居養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，在全市開展適宜養(yǎng)老住區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作，建設(shè)和改造一批軟硬件配套完善、能滿足居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老需求的住宅小區(qū)，破解養(yǎng)老床位“一床難求”的困局。可借助本地的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)打造一個(gè)生態(tài)養(yǎng)老社區(qū)，以突破養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展瓶頸。

二、用足用好政策，保障社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)贏利的正當(dāng)性、合法性

社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是既具公益性又具贏利性、追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的特殊機(jī)構(gòu)。奉獻(xiàn)愛心辦公益、名正言順賺利潤(rùn)，這樣才能吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本大量注入，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)政府投入不足的問(wèn)題，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，社會(huì)資本在興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過(guò)程中合法獲取相應(yīng)的平均利潤(rùn)，是保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)的前提，是確?？沙掷m(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。社會(huì)資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，使其具備獲得政府、社會(huì)補(bǔ)貼、資助、支持的特別身份，同時(shí)又使其負(fù)有相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，接受政府與社會(huì)的監(jiān)督與指導(dǎo)。故此，從社會(huì)到政府應(yīng)當(dāng)給社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一個(gè)更為明確的合法身份，尊重社會(huì)資本投資經(jīng)營(yíng)合理賺取利潤(rùn)的市場(chǎng)規(guī)律，確認(rèn)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)贏利的正當(dāng)性、合法性。

三、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高養(yǎng)老院服務(wù)的專業(yè)化水平

政府應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人員的培養(yǎng)納入職業(yè)教育體系和中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃，拿出切實(shí)可行的措施，完善養(yǎng)老服務(wù)教育培訓(xùn)制度。支持職業(yè)中心開設(shè)老年服務(wù)專業(yè)，依托院校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地，培養(yǎng)老年服務(wù)管理、保健、護(hù)理、康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)等方面的專業(yè)人才。政府要積極支持引導(dǎo)養(yǎng)老護(hù)理員參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老護(hù)理人員崗前培訓(xùn)率達(dá)到100%、持證上崗率達(dá)到90%以上的目標(biāo)。對(duì)取得國(guó)家養(yǎng)老護(hù)理員技師、高級(jí)工、中級(jí)工、初級(jí)工職業(yè)資格證書后，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理崗位連續(xù)從業(yè)一定年限的人員，分別給予專項(xiàng)補(bǔ)貼。泰州尤其要切實(shí)落實(shí)政府已有的每人3，000元、2，000元、1，000元、500元一次性補(bǔ)貼的政策。同時(shí)，人力資源社會(huì)保障部門和民政部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，適時(shí)發(fā)布養(yǎng)老護(hù)理員工資指導(dǎo)價(jià)位，積極推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)依法開展工資集體協(xié)商，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工資支付情況的監(jiān)督檢查，努力提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)人員的工資待遇。

四、轉(zhuǎn)變工作方式，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持與服務(wù)

各相關(guān)職能部門在依法獨(dú)立行使職權(quán)、做到監(jiān)管有力的同時(shí)，要轉(zhuǎn)變思維方式與工作方式，從有利于養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的角度，做到服務(wù)及時(shí)，不斷加大政策支持和引導(dǎo)力度，激發(fā)各類服務(wù)主體活力，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人和其他社會(huì)力量開展養(yǎng)老服務(wù)的積極性。一方面對(duì)新辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出高品質(zhì)的要求，按照規(guī)定嚴(yán)格準(zhǔn)入，示范引導(dǎo)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展；另一方面制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，提現(xiàn)基本要求，指導(dǎo)與支持現(xiàn)有實(shí)際運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加大投入盡快整改，提升管理水平，改善服務(wù)設(shè)施，消除安全隱患，順利通過(guò)各種專項(xiàng)督查、達(dá)標(biāo)評(píng)比，盡早取得合法合格的身份。撤銷消防安全隱患無(wú)法消除的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建立健全必要的組織結(jié)構(gòu)是做好監(jiān)管與服務(wù)的基本條件。2010年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，全省13個(gè)地級(jí)市只有泰州、淮安撤銷了市老齡辦，南京等11個(gè)市不僅有老齡辦，還設(shè)有專職主任，工作人員均在5人以上，泰州市承擔(dān)老齡管理服務(wù)職能的只是民政部門的一個(gè)處室，僅有1.5人，工作力量十分薄弱。徐州、連云港市老齡辦編制達(dá)10多人，南通、揚(yáng)州等地還成立了養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，落實(shí)人員、編制。相比之下，泰州市老齡工作機(jī)構(gòu)的編制和人員力量與其承擔(dān)的面廣量大的老齡工作很不適應(yīng)。市老齡協(xié)會(huì)也多年未換屆，工作力度受到影響，統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的力量亟待加強(qiáng)。

五、增加老年人單項(xiàng)保險(xiǎn)與增設(shè)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合險(xiǎn)同步推進(jìn)

對(duì)防范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)老年人的意外風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)老年人的權(quán)益，許多地方政府做了有益的探索，值得借鑒。山東德州市民政局、市財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施意見（試行）》，在全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中全面推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)，以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)一投保。市民政局采取招標(biāo)方式，確定1家保險(xiǎn)公司承擔(dān)全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（一般為兩年）。每張使用床位每年保費(fèi)為100元。凡入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人在住養(yǎng)、護(hù)理、活動(dòng)時(shí)發(fā)生意外事故，造成人身傷害的，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因此承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，均可由保險(xiǎn)公司在約定的項(xiàng)目及限額內(nèi)給予賠償。全面實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)制度可有效破解社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有效促進(jìn)社會(huì)資本向養(yǎng)老業(yè)流通，并能確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)和老年人意外傷害保險(xiǎn)落到實(shí)處。此舉本市高港區(qū)也做了有益的嘗試。高港區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在拓展“牽手夕陽(yáng)”老年人意外傷害險(xiǎn)的同時(shí)，增加了“愛老無(wú)憂”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)保障范圍及內(nèi)容，最高保險(xiǎn)金額可達(dá)40萬(wàn)元。在保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司作為第三方參與項(xiàng)目管理和監(jiān)督的情況下，“愛老無(wú)憂”現(xiàn)已成功理賠1例，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，值得總結(jié)推廣。

六、制定具體措施，確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)到位

進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻、簡(jiǎn)化手續(xù)，并在土地保障、規(guī)費(fèi)減免、購(gòu)買服務(wù)等方面給予優(yōu)惠，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。實(shí)踐中，引進(jìn)外資、吸引民資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是可行的，引資也是提升泰州養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)水平的有效途徑，但土地的使用指標(biāo)與建設(shè)的規(guī)劃一直成為障礙。盡管市人大、市政協(xié)等部門連續(xù)多年對(duì)這一問(wèn)題給予了許多關(guān)注，至今沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地需要政府加大支持力度，在做規(guī)劃時(shí)就能做出強(qiáng)制的預(yù)留。從2014年起，省政府要求對(duì)符合條件的以自建產(chǎn)權(quán)用房舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于1萬(wàn)元的一次性建設(shè)補(bǔ)助；對(duì)符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于5，000元的一次性改造補(bǔ)助的鼓勵(lì)政策，這項(xiàng)政策至今只在市區(qū)部分得到執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)在全市盡快落實(shí)到位。采用發(fā)放日常運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的方式，支持社會(huì)辦和公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量，是政府支持的具體措施，泰州的標(biāo)準(zhǔn)是按照入住老人自理30元/人/月、半失能60元/人/月、失能80元/人/月，這普遍低于周邊地區(qū)的水平；護(hù)理型床位醫(yī)療費(fèi)用不能通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷、部分地區(qū)嘗試允許報(bào)銷的限額只有每天75元的標(biāo)準(zhǔn)，這讓護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展舉步維艱；泰州市福彩公益金投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)占比不足20%，與蘇政辦發(fā)[2014]72號(hào)“福彩公益金50%以上用于養(yǎng)老服務(wù)”的要求有很大差距，制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)部門認(rèn)真逐一落實(shí)。政府對(duì)發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的關(guān)心支持不能停留在發(fā)文件上，把落實(shí)政府養(yǎng)老政策的工作納入相關(guān)部門的考核體系，與教育、衛(wèi)生工作并列考核，對(duì)形成全社會(huì)關(guān)心養(yǎng)老事業(yè)的氛圍、各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)養(yǎng)老具有重要的意義。

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