東莞市智慧城管建設(shè)探討

袁凌云

[提要] 智慧城管還處于探索起步階段，如何讓“智慧”真正惠及全城，實(shí)現(xiàn)城市管理的可視化、智能化，從而提升城市管理精細(xì)化水平，各方研究更多的是從技術(shù)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)與推演。本文從公共管理視角，以東莞市為例，對智慧城管建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制、建設(shè)中需避免的誤區(qū)、幾個(gè)核心要素等進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：公共管理；智慧城管；動(dòng)力機(jī)制；誤區(qū)；要素

中圖分類號：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年5月25日

作為智慧城市的重要組成部分，智慧城管將充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、信息融合、網(wǎng)絡(luò)通訊、數(shù)據(jù)分析與挖掘等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過集信息獲取、信息處理、全過程監(jiān)控督辦、分析決策、視頻監(jiān)控、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合指揮調(diào)度等多位一體的全覆蓋、全流程綜合性城市管理平臺，實(shí)現(xiàn)城市管理要素、城市管理決策、城市管理過程等全方位的智慧化，實(shí)現(xiàn)城市管理對象與服務(wù)對象的高度整合，由管理范式轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與服務(wù)并重范式。當(dāng)前，智慧城管還處于探索起步階段，各方研究更多的是從技術(shù)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)與推演，本文從公共管理視角對智慧城管建設(shè)動(dòng)力機(jī)制、建設(shè)中需避免的誤區(qū)、幾個(gè)核心要素進(jìn)行探討。

一、智慧城管建設(shè)動(dòng)力機(jī)制分析

（一）傳統(tǒng)城管陷入行動(dòng)困境是倒逼之力。傳統(tǒng)城市管理響應(yīng)遲緩，手段落后，投入成本高，管理效果卻并不理想。具體體現(xiàn)為：發(fā)現(xiàn)問題方面，城市管理的問題信息來源絕大部分還屬于被動(dòng)發(fā)現(xiàn)，不能主動(dòng)預(yù)警、分析和判斷；解決問題方面，職責(zé)不清，缺乏部門間協(xié)同長效機(jī)制，問題反復(fù)發(fā)生，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”；分析評價(jià)方面，數(shù)據(jù)發(fā)掘和利用偏低，分析手段落后、技術(shù)支撐不夠。高速的城市化進(jìn)程加劇了城市管理的復(fù)雜性，“城市病”與城市管理水平之間的反差形成日益尖銳的矛盾。就東莞而言，戶籍與非戶籍人口嚴(yán)重倒掛，大量外來人口帶來的城市管理問題尤為突出。2016年12月出臺的《東莞市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）》提出：將努力創(chuàng)建國家新型城鎮(zhèn)化綜合示范先行區(qū)，到2020年全市常住人口達(dá)850萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)92%。這將給東莞的城市管理帶來更大壓力。

（二）公共管理理念轉(zhuǎn)變是牽引之力。從公共管理理論邏輯來看，提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的核心，政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，才能證明其存在的價(jià)值及合法性。強(qiáng)化公共服務(wù)職能，就必然要求政府從“管制型”、“全能型”理念向“服務(wù)型”、“效能型”理念轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)在對城市的管理中：一是摒棄政府大包大攬的理念，借助先進(jìn)信息技術(shù)，進(jìn)一步暢通多元主體參與城市管理的渠道，建立多元化城市治理體系；二是面對市民訴求，依靠先進(jìn)的信息技術(shù)提供智能化、全方位的城市公共服務(wù)。而智慧城管開放、互動(dòng)的理念與模式正契合以上要求。

（三）公民社會的日益發(fā)達(dá)是推動(dòng)之力。發(fā)達(dá)的公民社會是實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)有效性的重要前提。公民社會成熟的標(biāo)志首先是公民意識的普遍形成，公民意識的內(nèi)在覺醒往往要外化為參與社會治理的行為，不僅參與問題的發(fā)現(xiàn)，更積極參與事件的處理和解決。對外來人口占絕大多數(shù)的東莞而言，公民意識更是社會凝聚力形成的重要紐帶。但目前的城市管理模式卻限制了公民“意識”向“行為”轉(zhuǎn)變，城管系統(tǒng)尚未完善向廣大市民開放的技術(shù)“端口”，市民缺乏參與管理的途徑，在一定程度上抑制了他們參與城市管理的積極性，而智慧城管將使市民“想管”、“愿意管”、“能夠管”和“管得好”由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

（四）智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是支撐之力。我國智慧城市的推進(jìn)已歷經(jīng)8個(gè)年頭，權(quán)威研究機(jī)構(gòu)賽迪顧問2014年對中國智慧城市發(fā)展水平進(jìn)行綜合評估的結(jié)果顯示，東莞處于智慧城市建設(shè)發(fā)展提升階段的前期，發(fā)展水平僅次于北京。智慧城市高度依賴網(wǎng)絡(luò)和信息基礎(chǔ)設(shè)施，在智慧城市建設(shè)過程中，東莞基礎(chǔ)通信設(shè)施得到了快速發(fā)展。東莞市把通信基站與水、電、氣等市政配套設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合東莞城市發(fā)展，制定全市協(xié)調(diào)統(tǒng)一的通信基站站址專項(xiàng)規(guī)劃，并納入市政規(guī)劃，使通信基礎(chǔ)設(shè)施與市政公用設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)?；窘ㄔO(shè)的完備，還使得東莞市三維城市建設(shè)全市域覆蓋成為可能，這在全國尚是首例。2016年3月，東莞啟動(dòng)“智網(wǎng)工程”，旨在實(shí)現(xiàn)基層網(wǎng)格化治理新模式。2017年1月，東莞建成并開通上線26，763個(gè)AP，這標(biāo)志著我國首個(gè)安全無線城市建成，在智慧城市建設(shè)的探索上再現(xiàn)“東莞模式”。同時(shí)，東莞市從2010年開始運(yùn)用的電子政務(wù)云、交通云等云平臺也為智慧城管的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

二、智慧城管建設(shè)中需避免的幾個(gè)誤區(qū)

（一）頂層設(shè)計(jì)中忽略倫理考量。在智慧城管頂層設(shè)計(jì)方面，普遍存在的純“技術(shù)流”傾向誤導(dǎo)了城市管理者。純“技術(shù)流”認(rèn)為技術(shù)革新可以解決所有的城市管理問題。智慧城管的實(shí)現(xiàn)必然要有技術(shù)支撐，但技術(shù)的運(yùn)用需要倫理來引導(dǎo)與規(guī)范。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，城市承載著人與自然、人與人、人與社會錯(cuò)綜復(fù)雜的倫理關(guān)系。在智慧城管的設(shè)計(jì)理念中，必須先定位好城市管理的價(jià)值目標(biāo)：是以社會為本位，還是以個(gè)體為本位？是以強(qiáng)者為本位，還是以弱者為本位？城市空間如何滿足人的多樣化需求？對城管技術(shù)的運(yùn)用如何更加有利于人的生活與發(fā)展？這些問題，都應(yīng)該在智慧城管系統(tǒng)的設(shè)計(jì)理念中得到解答。頂層設(shè)計(jì)不僅是方法論，更應(yīng)該體現(xiàn)智慧城管建設(shè)的價(jià)值觀，只有基于“為城市發(fā)展、市民訴求而設(shè)計(jì)”的理念，智慧城管的頂層設(shè)計(jì)才不會走偏，智慧城管的福利也才能真正落到“人”的身上。

（二）規(guī)劃脫離本地實(shí)際。智慧城管建設(shè)工程龐大，建設(shè)周期長，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，切忌盲目性與隨意性。項(xiàng)目未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃和可行性論證就倉促上馬，將導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施條件與智慧城管發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)，項(xiàng)目難以實(shí)質(zhì)落地，造成資源浪費(fèi)且效率低下。城市應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展的載體，智慧城管建設(shè)必須基于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、城市發(fā)展定位與方向。東莞智慧城管的長遠(yuǎn)規(guī)劃及頂層設(shè)計(jì)還未出臺，為避免脫離東莞實(shí)際，應(yīng)緊密契合《東莞市城市總體規(guī)劃（2016-2030）》。

（三）財(cái)力配置不合理。對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，財(cái)力較為充裕，但容易忽略進(jìn)一步的細(xì)化，從而影響其效能；對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，資金的緊張更容易導(dǎo)致只重視面而忽略點(diǎn)；東莞屬于前者。2010年9月，長安謝海君妻子墜入無蓋沙井致死，引發(fā)關(guān)于城市管理的討論，也讓解決方案之一的“數(shù)字城管”系統(tǒng)走上前臺。按照東莞市城管局當(dāng)時(shí)的設(shè)想，“數(shù)字城管”系統(tǒng)將繪制全市的電子地圖，建立監(jiān)視網(wǎng)，為市政、環(huán)衛(wèi)等城管設(shè)施進(jìn)行分類標(biāo)識，細(xì)致到每座公廁、每棵綠樹、每個(gè)垃圾桶和沙井蓋全部要專門編號，建立“身份檔案”，并使用衛(wèi)星定位、視頻監(jiān)控等方式對城市環(huán)境設(shè)施進(jìn)行督查、采集信息、發(fā)現(xiàn)和處理問題。當(dāng)時(shí)測算，這套“數(shù)字城管”一期首次總投入資金高達(dá)5，829.75萬元人民幣，如何達(dá)到“把好鋼用在刀刃上”的效果？2013年6月26日評審時(shí)就有專家提醒：“數(shù)字城管”一期在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用如沙井蓋管理系統(tǒng)和路燈管理系統(tǒng)這一塊花錢太少。當(dāng)時(shí)的城管局答復(fù)是：一個(gè)智能井蓋要價(jià)1，400多元，成本太高，所以只能先做一部分。這一理念導(dǎo)致智能井蓋只在中心廣場和鴻福路小范圍實(shí)施，且實(shí)施不久即因維修費(fèi)用高而停止使用，依然回到“靠人工巡查收集信息”的老路，智能井蓋成為擺設(shè)。同樣，東莞部分鎮(zhèn)街改造物聯(lián)智能路燈，實(shí)現(xiàn)了路燈節(jié)能智慧的有效應(yīng)用，但也因財(cái)力投入不足未能全市鋪開。這些細(xì)節(jié)從根本上影響了智慧城管系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)用效果。因此，建議在大手筆投入建設(shè)信息平臺、基礎(chǔ)通訊設(shè)備的同時(shí)，也應(yīng)該重視智慧城管系統(tǒng)“神經(jīng)末梢”的完善，根據(jù)實(shí)際需求合理配置資金。

（四）各自為政的重復(fù)建設(shè)。政府各職能部門的條塊分割導(dǎo)致各自為政的情況普遍，智慧城管建設(shè)中要盡可能地避免，因?yàn)橹腔鄢枪苁谴蟪枪芨拍?，涉及的部門非常廣泛。比如實(shí)景視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，城管部門應(yīng)該與當(dāng)前東莞市政法委正大力推進(jìn)的“智網(wǎng)工程”進(jìn)行整合共享?！爸蔷W(wǎng)工程”系統(tǒng)即將上線試運(yùn)行，但城管事項(xiàng)并未納入其中，東莞數(shù)字城管系統(tǒng)與“智網(wǎng)工程”系統(tǒng)的整合還沒有具體的時(shí)間表。東莞國土部門也曾建設(shè)實(shí)景監(jiān)控系統(tǒng)，當(dāng)時(shí)花了90多萬元，但未能達(dá)到預(yù)期效果，應(yīng)用在測繪部門或者應(yīng)急部門更有效，比如查違章建筑或者監(jiān)控群體性事件等。除了監(jiān)控系統(tǒng)，數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)更應(yīng)注意各部門的統(tǒng)籌規(guī)劃，因?yàn)椴粌H要避免因重復(fù)投資而浪費(fèi)，更應(yīng)避免各自為政建立的平臺之間形成數(shù)字壁壘，對大數(shù)據(jù)的開發(fā)及運(yùn)用造成極大的阻礙?？梢哉f，沒有大數(shù)據(jù)的匯聚、流動(dòng)和深入的開發(fā)利用，“智慧城管”是空談。但《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，時(shí)下的智慧城市建設(shè)中，包括智慧城管建設(shè)，普遍遭遇了“偽智慧化”的困境，使用的設(shè)備是智慧化系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)收集的相關(guān)數(shù)據(jù)卻是封閉的，導(dǎo)致智慧城市背后的大數(shù)據(jù)未能得到最大化利用，智慧城管只是披了一件智慧化的外衣。

三、準(zhǔn)確把握智慧城市建設(shè)中的幾個(gè)關(guān)鍵要素

上文提出，智慧城管建設(shè)一定要從本地實(shí)際出發(fā)，避免千篇一律，盲目照搬，住建部也一再鼓勵(lì)各地勇于探索適合當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)方案及途徑。但不管采取怎樣的方案及途徑，有一些關(guān)鍵要素是必須考慮在內(nèi)的。

（一）民生訴求。民生訴求是智慧城管的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。面向民生、面向社會管理的智慧城管建設(shè)，最終要令市民有普遍獲得感，充分感受到“智慧”的實(shí)效。比如，各地的智慧城管首選項(xiàng)目大都是智能交通，因?yàn)槌鞘袚矶录啊巴＼囯y”問題越來越突出，是廣大市民迫切希望解決的城市管理難題。路況研判系統(tǒng)及停車誘導(dǎo)等系統(tǒng)不僅可實(shí)時(shí)反映路況，還可借助積累的歷史數(shù)據(jù)和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測預(yù)判。用于支持用戶的交通疏導(dǎo)、路線規(guī)劃和應(yīng)急措施等，將交通擁堵率降低20%～30%。市民能夠非常便捷、直觀地感受到這些變化。同時(shí)，交通大數(shù)據(jù)也成為重大事項(xiàng)決策的有力支撐。如依然是解決擁堵問題，上海市曾有一個(gè)設(shè)想，建第二座高架橋。論證過程中，利用大數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論：建第二座高架橋?qū)徑饨煌〒矶聠栴}沒有太大的作用，只需解決匝道口的交通信號控制的智能化，提高智能化水平。

（二）共贏思維。用共贏思維來引導(dǎo)智慧城管建設(shè)，體現(xiàn)在建設(shè)主體的多元化。財(cái)政部鼓勵(lì)探索的PPP模式，也適用于智慧城管建設(shè)與運(yùn)營。在此模式中，最高原則是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，一種典型的共贏思維模式，市民滿意、政府服務(wù)到位、社會投資得到合理回報(bào)。政府要做的是：主導(dǎo)規(guī)劃、制定制度，特別是定價(jià)制度，并負(fù)責(zé)監(jiān)管。比如，全市免費(fèi)WiFi項(xiàng)目建設(shè)。很多城市一開始采取政府投資的傳統(tǒng)模式都不成功，因?yàn)樾枰掷m(xù)投資才可維持其正常使用，用的人越多，帶寬的消耗就越大。后來，無錫市率先采取PPP模式，政府主導(dǎo)但無需投資，市民免費(fèi)使用。東莞也采用“政府推動(dòng)、購買服務(wù)、企業(yè)投資、建設(shè)運(yùn)營”的模式實(shí)現(xiàn)了無線WiFi對主要公共場所全覆蓋。經(jīng)過多方面考察和各個(gè)廠商產(chǎn)品方案測試比較后，東莞市智慧城市投資建設(shè)運(yùn)營有限公司最終采用了華為無線城市整網(wǎng)解決方案。

用共贏思維來引導(dǎo)對城市的管理，倡導(dǎo)“我的城市我做主”。通過智慧城管系統(tǒng)平臺提供社會力量參與城市管理的機(jī)會，甚至使每一個(gè)市民都有可能成為城市管理政策的制定者、城市管理的監(jiān)督員、城市管理的參與者，形成多元主體共同治理局面，使城市管理更加高效。北京市的“我愛北京”市民城管通就是成功的案例?！拔覑郾本背枪苷?wù)維基是國內(nèi)第一個(gè)政務(wù)維基系統(tǒng)，秉持的核心理念就是“我的城市我做主”，市民可通過智能手機(jī)下載移動(dòng)應(yīng)用，分享城市管理知識，直接參與舉報(bào)、投訴、咨詢、建議，并在系統(tǒng)中直接參與政府文件的發(fā)起、起草、修改，實(shí)現(xiàn)了市民“自管理”與政府公共管理的相互對接，提升了城市管理水平，城市關(guān)系更加和諧，公眾對政府的滿意度也不斷提高，從而相互促進(jìn)，形成良性互動(dòng)。

（三）標(biāo)準(zhǔn)先行。制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是智慧城管建設(shè)的基礎(chǔ)，要使存量資源破除壁壘、增量資源不形成新的壁壘，從而得到整合，則標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)先行。智慧城管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。比如很簡單的一項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于監(jiān)控探頭，有雨雪天氣使用的探頭、臺風(fēng)天使用的探頭，有專門查違停的探頭，有專門查出店經(jīng)營的探頭。路面橋面結(jié)冰了，雨雪天氣下使用的視頻探頭才可辨識；一些容易積水的低洼地，探頭會造個(gè)影像鎖定，如果積水超過影像的范圍，就會提醒城管人員。這些探頭的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、使用標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)及管理標(biāo)準(zhǔn)等都必須提前規(guī)范并統(tǒng)一，才能保證智慧城管系統(tǒng)真正實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

（四）數(shù)據(jù)匯聚與開放。智慧城管系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)匯聚與開放包括兩個(gè)方面：一方面是政府和公共部門數(shù)據(jù)的匯聚與開放。關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)的內(nèi)部共享，番禺的做法值得借鑒：市一級掌握的數(shù)據(jù)，根據(jù)廣州市政府出臺的管理辦法，直接與部門對接協(xié)調(diào)；區(qū)一級的數(shù)據(jù)，利用行政辦法，所有數(shù)據(jù)系統(tǒng)必須經(jīng)過政務(wù)辦，所做的系統(tǒng)要按照區(qū)政務(wù)辦對外接口的要求進(jìn)行對接；現(xiàn)有的部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)若不具備接口，政務(wù)辦負(fù)責(zé)牽頭整改。關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)的對外開放，應(yīng)嚴(yán)格遵循2016年國務(wù)院出臺的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，全面而有序地開放。另一方面是社會、企業(yè)的數(shù)據(jù)匯聚。特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，他們掌握的海量數(shù)據(jù)也將是智慧城管系統(tǒng)運(yùn)行的有力支撐，應(yīng)進(jìn)一步加大與他們的合作力度。

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