鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)邊緣化現(xiàn)狀分析及制度安排

張亞鵬

[提要] 隨著我國(guó)人口紅利的消逝，國(guó)內(nèi)人口老齡化進(jìn)程加快，這對(duì)政府的基層治理能力提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)人口紅利向改革紅利轉(zhuǎn)變成為時(shí)代要求，改革紅利放置于社區(qū)治理，就是改革社區(qū)治理機(jī)制，釋放老年人參與社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)。作為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，老年人協(xié)會(huì)自建立和形成之初，就發(fā)揮著重大作用。但是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)普遍存在“邊緣化”問題，因而近年來鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)也逐漸淡出政府和社會(huì)的視野。

關(guān)鍵詞：老齡化；邊緣化；原因分析；重建策略

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月4日

一、引言

近年來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入大幅度提高，人民的生活質(zhì)量越來越高，平均年齡壽命有所延長(zhǎng)。最突出的是老年人口逐漸增多，占總?cè)丝诘谋戎卦絹碓酱螅依夏耆说膲勖泻艽笱娱L(zhǎng)，即中國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，且老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。截至2015年底，全國(guó)60歲及以上老年人口22，200萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14，386萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.5%。更重要的是，由于隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青年涌入城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)村老齡人口的比重占絕大多數(shù)，遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)老齡人口；在“未富先老”和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，如何解決農(nóng)村老年人的生活保障問題、精神問題等已經(jīng)成為當(dāng)下所面對(duì)的難題。

對(duì)解決農(nóng)村老齡人口的相關(guān)問題，國(guó)家和社會(huì)各界提出了多種策略和解決方案，如社會(huì)養(yǎng)老保障制度、“精準(zhǔn)扶貧”政策等。但是這些政策在一定程度上不僅加劇了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且不能解決老年人的精神生活問題。在具體的實(shí)踐中，鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)在農(nóng)村發(fā)揮的作用逐漸受到國(guó)家和社會(huì)的認(rèn)可，如能夠推進(jìn)我國(guó)的村民自治進(jìn)程和基層民主政治建設(shè)，有利于化解鄉(xiāng)村沖突、改善鄉(xiāng)村治理、維護(hù)村莊社會(huì)穩(wěn)定和村民合法權(quán)益，當(dāng)然也可以在一定程度上解決農(nóng)村老齡人的生活保障和精神慰藉問題等。目前，對(duì)于鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)在解決農(nóng)村老齡化問題上的功能和作用的研究越來越多，而老年人協(xié)會(huì)自身也在不斷完善。

不過，鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中也出現(xiàn)了很多的問題。比如老年人協(xié)會(huì)地區(qū)發(fā)展不平衡，表現(xiàn)為東部地區(qū)發(fā)展快，中西部地區(qū)發(fā)展較慢；老年人協(xié)會(huì)的性質(zhì)和法律地位不明確，影響正常的工作運(yùn)作；經(jīng)驗(yàn)不足，管理體制沒有理順；經(jīng)費(fèi)短缺；活動(dòng)場(chǎng)地有限和設(shè)施不完善；當(dāng)然最重要是協(xié)會(huì)設(shè)立“邊緣化”，運(yùn)作“空殼化”現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、老年人協(xié)會(huì)運(yùn)行“邊緣化”的表現(xiàn)

（一）工作活動(dòng)形式化。在收集和分析眾多學(xué)者文獻(xiàn)資料時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)在日常運(yùn)作時(shí)表現(xiàn)出普遍的形式化特征。一方面雖然我國(guó)很多行政村已經(jīng)建立了老年人協(xié)會(huì)，但是經(jīng)過初步的調(diào)查，并沒有多少在實(shí)際發(fā)揮他們的功能和作用。一些鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)的建立只是在應(yīng)付和迎合上級(jí)檢查的時(shí)候才表現(xiàn)得富有靈氣，這已經(jīng)是他們的主要工作。事實(shí)上，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)因?yàn)楸姸嘁蛩氐挠绊?，參與者寥寥無(wú)幾，更別說那些章程和日常制度會(huì)議的實(shí)行；另一方面一些鄉(xiāng)老協(xié)的日?；顒?dòng)非常的單一。比較成功的鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)中一般娛樂活動(dòng)和設(shè)施都非常豐富，比如荊門一些村莊的老年人協(xié)會(huì)都設(shè)有閱覽室、臺(tái)球室、乒乓球室、象棋室、影視室、樂器室等，而且那里的會(huì)員都訂閱報(bào)紙，閑暇時(shí)間都會(huì)看電視、打牌、跳舞，甚至訂立一些節(jié)目活動(dòng)等（王林麗，2006）。但絕大多數(shù)的鄉(xiāng)老協(xié)娛樂場(chǎng)所、設(shè)施和活動(dòng)都非常的少，主要以打牌、打麻將、聊天等消磨時(shí)間，發(fā)揮的作用很少。

（二）功能發(fā)揮的“空殼化”。國(guó)家建立老年人協(xié)會(huì)，最大的目的就是讓其在村莊中發(fā)揮重大的作用，比如解決老年人生活和精神的空虛問題，讓其參與公共治理，促進(jìn)基層民主政治的建設(shè)、推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)等等。但是就目前來看，這些曾被眾多學(xué)者研究論證應(yīng)發(fā)揮的功能作用實(shí)際上已經(jīng)成為一種“空殼化”現(xiàn)象。首先，老年人協(xié)會(huì)雖然建立了，但參加的人數(shù)比較少，日常工作和活動(dòng)都變成一種形式主義，當(dāng)它內(nèi)部的機(jī)制架構(gòu)沒有運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，那么它又怎么能夠發(fā)揮它應(yīng)有的作用？甚至有學(xué)者在研究中指出，一些地方的鄉(xiāng)老協(xié)已經(jīng)產(chǎn)生了一系列副作用，成為政府解決的難題。比如一些老年人協(xié)會(huì)依靠當(dāng)?shù)卣?cái)政獲得經(jīng)費(fèi)，當(dāng)?shù)胤秸难a(bǔ)貼減少時(shí)，他們會(huì)以老年人特殊的弱勢(shì)群體身份去擾亂基層政府行政或損壞政府形象，而政府卻無(wú)能為力。所以，鄉(xiāng)老協(xié)的建立初衷是好的，社會(huì)和政府都對(duì)此寄予了很高的期望，但是他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中應(yīng)發(fā)揮的作用和承擔(dān)的責(zé)任卻往往不盡如人意，甚至帶來了很多的麻煩。

三、老年人協(xié)會(huì)運(yùn)行“邊緣化”的原因

（一）場(chǎng)域內(nèi)部原因

1、資金來源不足、渠道少。鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源渠道比較少，主要有政府財(cái)政撥款、會(huì)員費(fèi)用、自身的創(chuàng)收及社會(huì)的外界捐贈(zèng)等。政府的財(cái)政補(bǔ)貼往往并不能解決協(xié)會(huì)缺少場(chǎng)地、缺少娛樂設(shè)施的難題；而會(huì)員的自身費(fèi)用往往也僅僅能夠滿足協(xié)會(huì)日常運(yùn)作的基本開支；關(guān)于協(xié)會(huì)成員自身的創(chuàng)收，往往面臨諸多條件的制約，對(duì)外部條件的依賴性較大，比如依靠村莊的資源、文化傳統(tǒng)等等。先天性資源比較充足的行政村往往對(duì)協(xié)會(huì)的發(fā)展有很大的支撐作用，協(xié)會(huì)會(huì)員可以利用自然資源或當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)收。在創(chuàng)收方面做得比較好的老年人協(xié)會(huì)當(dāng)屬洪湖地區(qū)的一些行政村，老人們抓住了洪湖村村民對(duì)傳統(tǒng)文化的需求，通過組建文藝隊(duì)在村民的紅白喜事上進(jìn)行舞龍、表演腰鼓、小品、相聲等獲得大量的資金來源（申端峰，2006）。當(dāng)然，并不是所有的村莊都有這些資源，也并不能保證所有的協(xié)會(huì)都有能力去自己創(chuàng)收，絕大部分協(xié)會(huì)依然靠著村居委的資助維持著最基本的運(yùn)作，當(dāng)村居委的自身財(cái)政不足時(shí)，那么老年人協(xié)會(huì)是否還能夠正常運(yùn)行下去，發(fā)揮它該有的作用就要打一個(gè)大大的問號(hào)了。

2、協(xié)會(huì)管理缺乏規(guī)范化。一個(gè)組織的制度和架構(gòu)是保證其正常運(yùn)行的關(guān)鍵點(diǎn)，而規(guī)范化的管理更是組織能夠發(fā)揮其自身作用的重要保障。雖然全國(guó)老齡辦已經(jīng)明確規(guī)定了基層老年人協(xié)會(huì)的基本制度安排、基本工作內(nèi)容等一系列條例，但是由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，每個(gè)村莊的具體條件又不同，普遍的規(guī)章或許并不適應(yīng)具有特殊性的村莊和協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)的日常安排都是由會(huì)員大會(huì)討論制定和會(huì)長(zhǎng)個(gè)人規(guī)劃，那么在傳統(tǒng)的人情村莊社會(huì)里，會(huì)長(zhǎng)安排具體的任務(wù)分工，協(xié)會(huì)會(huì)員很大程度上都是由于情面去完成的，而具體的規(guī)章制度往往都成為一種形式主義，當(dāng)會(huì)員犯錯(cuò)誤或者消極怠慢時(shí)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)又很少按照具體的規(guī)章去懲罰會(huì)員，只能用傳統(tǒng)的情誼去勸解，這就使規(guī)章制度成為擺設(shè)，協(xié)會(huì)的日常管理卻靠著傳統(tǒng)的人情去維持和運(yùn)作。

3、協(xié)會(huì)會(huì)員能力不足、積極性低下。章程規(guī)定了凡是60歲以上的老年人都有權(quán)利自愿申請(qǐng)入會(huì)。從某種程度上來說，限制老年人積極性的因素有很多，諸如身體較弱、疾病較多；思想較為保守，對(duì)現(xiàn)代科技信息的接受和運(yùn)用度較低；家庭中子女的不理解甚至反對(duì)；自身價(jià)值觀的影響；等等。老年人生理上的先天性弱勢(shì)，使得協(xié)會(huì)會(huì)員的工作能力普遍低下，再加上一些老人的子女為考慮他們身體安全和健康晚年并不太支持他們的工作，最終協(xié)會(huì)老人雖然有心思去積極行動(dòng)為組織貢獻(xiàn)出自己的力量，但往往力不從心。協(xié)會(huì)會(huì)員能力不足，積極性低下也是導(dǎo)致鄉(xiāng)老協(xié)“邊緣化”的重要內(nèi)部原因之一。

（二）場(chǎng)域外部原因

1、村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下，制約性較強(qiáng)。協(xié)會(huì)章程規(guī)定了老年人協(xié)會(huì)要在村黨委和居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮積極性作用。事實(shí)上，這個(gè)規(guī)定雖然有利于黨和政府對(duì)基層老年人協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，但在某種情況下也制約了鄉(xiāng)老協(xié)的發(fā)展，最大的原因在于各方所追求的利益不同。根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，每個(gè)人所作出的選擇都在追求自身利益的最大化，鄉(xiāng)老協(xié)和村“兩委”之間也不例外。作為鄉(xiāng)村的治理者和代言人，鄉(xiāng)黨委起著領(lǐng)導(dǎo)和指揮的重要作用，而村委會(huì)發(fā)揮著重要的執(zhí)行功能。當(dāng)老年人協(xié)會(huì)發(fā)展得足夠強(qiáng)大，產(chǎn)生的功能足夠重要，普遍為鄉(xiāng)村百姓所接受和認(rèn)可時(shí)，或許就沖擊了村委會(huì)的地位和村民心中的形象，這很可能使得村委會(huì)的代言和實(shí)際執(zhí)行作用的地位下降。所以，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子在與鄉(xiāng)老協(xié)的合作中，一直占據(jù)著領(lǐng)導(dǎo)和指揮的地位，使老年人協(xié)會(huì)的自由度、發(fā)展空間和實(shí)際作用受到極大的限制。

2、傳統(tǒng)“村治”倫理解體。在費(fèi)孝通先生所描述的鄉(xiāng)土中國(guó)中，他將村莊社會(huì)定義為一種“熟人社會(huì)”，即傳統(tǒng)的村莊秩序往往依靠村民間的人情和倫理關(guān)系維持和運(yùn)行著，對(duì)村莊起領(lǐng)導(dǎo)和管理作用的往往是一些德高望重、知識(shí)淵博的精英老人，因?yàn)槟菚r(shí)的傳統(tǒng)倫理和孝道觀念依然深入人心。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革等眾多因素的影響，傳統(tǒng)的村莊治理模式逐漸受到外來思想觀念的挑戰(zhàn)，于是形成了賀俊峰所描述的“半熟人社會(huì)”。當(dāng)法律的普及逐漸擴(kuò)大，人民群眾的權(quán)力和規(guī)則法治意識(shí)越來越高，傳統(tǒng)的村治倫理模式就受到了挑戰(zhàn)，這時(shí)候年輕人成為鄉(xiāng)村的支柱，更受到村民的青睞，因?yàn)樗麄兯枷腴_放，能力突出，能夠帶領(lǐng)村莊和村民發(fā)家致富，于是年輕人登上村莊治理的舞臺(tái)，現(xiàn)代的村“兩委”治理模式取代傳統(tǒng)倫理村治模式，而老人就變得越來越不受重用，權(quán)威性也無(wú)從談起。所以，傳統(tǒng)村治倫理解體，使得老人威望盡失，鄉(xiāng)老協(xié)所產(chǎn)生的作用也受到村民的質(zhì)疑。

3、政府自身重視不夠，缺乏支持。其實(shí)，在要求設(shè)立老年人協(xié)會(huì)之初，政府采取了一系列措施，力度很大。比如頒發(fā)各種文件要求在全國(guó)設(shè)立的老年人協(xié)會(huì)覆蓋率達(dá)到90%，可見政府對(duì)設(shè)立老年人協(xié)會(huì)的重視。但是，在設(shè)立之后政府對(duì)老年人協(xié)會(huì)的重視逐漸減少，尤其是鄉(xiāng)村老年人協(xié)會(huì)的重視度不夠。中央只要求地方設(shè)立老年人協(xié)會(huì)，但是并沒有考慮到協(xié)會(huì)的可持續(xù)性和實(shí)際的運(yùn)作及功能的發(fā)揮。比如，章程中規(guī)定協(xié)會(huì)的資金由四部分構(gòu)成，政府要求村委會(huì)補(bǔ)貼占最重要比重，但補(bǔ)貼的額度非常小，每年才500～1，000元，剩余的只有靠協(xié)會(huì)自身想辦法；同時(shí)，政府沒有考慮到建立協(xié)會(huì)所需要的場(chǎng)地、娛樂設(shè)備等問題。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，大部分村莊想設(shè)立老年人協(xié)會(huì)，但是被場(chǎng)地所限制，沒有可供建設(shè)的較大的地方，而如果拆除廢舊居民房等又涉及到諸多相關(guān)費(fèi)用等，成本大幅增加；一些村莊雖然建立了老年人協(xié)會(huì)，但是僅僅供辦公所用，沒有資金再去建造和購(gòu)買各種娛樂設(shè)施，這也使得老年人協(xié)會(huì)變成了一個(gè)門面而已，虛有其表。

四、應(yīng)對(duì)“邊緣化”問題的制度安排

（一）政府建立完善的財(cái)政支持和監(jiān)督系統(tǒng)。導(dǎo)致老年人協(xié)會(huì)“邊緣化”最大的原因之一就是經(jīng)費(fèi)不足。因此，政府需要從財(cái)政支出中適當(dāng)劃撥一部分財(cái)政資金用于老年人協(xié)會(huì)的建設(shè)，或在原有的基礎(chǔ)上提高補(bǔ)貼的額度，且要明細(xì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也要建立相應(yīng)的監(jiān)督系統(tǒng)，在財(cái)政撥款方面，要防止補(bǔ)貼資金被基層干部貪污挪用或減少發(fā)放量等問題，確保補(bǔ)貼資金落實(shí)到位，發(fā)放到每個(gè)協(xié)會(huì)中；在工作運(yùn)行方面，政府要開展定期和不定期的專訪監(jiān)督調(diào)查，嚴(yán)厲打擊面子工程和形象工程，對(duì)沒有實(shí)際運(yùn)作的老年人協(xié)會(huì)提出整改意見。另外，政府也要鼓勵(lì)倡導(dǎo)協(xié)會(huì)進(jìn)行多渠道的融資模式，比如作為中介橋梁去宣傳老年人協(xié)會(huì)的重大作用，吸引企業(yè)及社會(huì)認(rèn)識(shí)的募捐和資助。而老年人協(xié)會(huì)自身也要不斷的學(xué)習(xí)其他優(yōu)秀協(xié)會(huì)的融資模式，不斷拓寬融資渠道，比如舉辦演出、出租房屋、魚塘、酒席設(shè)備、修建菜市場(chǎng)等，甚至可以聯(lián)系“第三方力量”，即那些曾經(jīng)從村莊中走出去，在國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作，但仍然熱愛家鄉(xiāng)，愿意為家鄉(xiāng)作出貢獻(xiàn)的那部分人，從而獲得他們的資助。

（二）協(xié)會(huì)加強(qiáng)組織的動(dòng)員和運(yùn)行機(jī)制。面對(duì)老年人協(xié)會(huì)活動(dòng)單一和成員積極性低下的問題，協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)和副會(huì)長(zhǎng)要做好帶頭作用，不斷加強(qiáng)與其他協(xié)會(huì)的交流與聯(lián)系，根據(jù)協(xié)會(huì)的實(shí)際情況開展一些列活動(dòng)，比如跳廣場(chǎng)舞、編排小品節(jié)目、開展詩(shī)詞書法會(huì)、舉辦象棋交流大賽等等，既鍛煉了身體，也加強(qiáng)了村民間的情誼。在實(shí)際運(yùn)作方面，協(xié)會(huì)要做好相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)積極性高、工作效率突出、為協(xié)會(huì)做出較大貢獻(xiàn)的成員予以表?yè)P(yáng)和額外的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不聽從協(xié)會(huì)安排的成員予以通報(bào)批評(píng)或罰款等。當(dāng)然還要細(xì)化每個(gè)成員的工作和責(zé)任，定期召開工作總結(jié)大會(huì)，落實(shí)每一項(xiàng)計(jì)劃工作，使老年人協(xié)會(huì)真正運(yùn)作起來，為村民造福。

（三）村委妥善處理好與協(xié)會(huì)的關(guān)系。村委在領(lǐng)導(dǎo)老年人協(xié)會(huì)的同時(shí)也要保持適度，處理好與協(xié)會(huì)之間的關(guān)系。老年人協(xié)會(huì)能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村文化和精神文明建設(shè)，解決農(nóng)村老人精神空虛和自身資源浪費(fèi)等諸多問題，可以切實(shí)為村莊發(fā)展帶來許多利益。因此，村兩委要加強(qiáng)與老年人協(xié)會(huì)的交流和聯(lián)系，同老年人協(xié)會(huì)一道，開展一系列有利于村民利益的活動(dòng)，共同推動(dòng)美麗村莊建設(shè)。

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