行政法治視野中的城市社區(qū)治理與業(yè)主維權(quán)

摘 要 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人類居住方式的變遷，“社區(qū)”這一居住形式在我國大量產(chǎn)生，追其溯源，城市和農(nóng)村中都有社區(qū)這一形態(tài)的廣泛分布，但是本文主要從城市中的社區(qū)治理切入，分析國家、市場、社會三重視野下社區(qū)的發(fā)展和治理，并結(jié)合社區(qū)中業(yè)主維權(quán)事件進行分析和闡述街道辦、居委會、物業(yè)與業(yè)委會之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞 社區(qū)治理 業(yè)主維權(quán) 業(yè)委會

作者簡介：常征，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）法律碩士。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.361

營造一個和諧穩(wěn)定的社會，為每一位居民提供一個良好的生活居住環(huán)境，不僅是每一位居民的深切愿望，也是我們政府應(yīng)有的責(zé)任。但是單單依靠政府力量，認為“政府萬能”，這個是萬萬不可的，所以這個美好的希冀需要國家、社會和居民三位一體的共同努力。

一、城市社區(qū)治理概述

（一）概念及特征

社區(qū)（community）是社會學(xué)的一個基本概念，我國社會學(xué)者將其定義為：“由居住在一定地域范圍內(nèi)人群組成的、具有相關(guān)利益和內(nèi)在互動關(guān)系的地域性社會生活共同體”。據(jù)此，可將社區(qū)具有的特征概括如下：

1.社區(qū)是一個居民社會生活共同體，轄區(qū)內(nèi)居民是社區(qū)的主體。

2.社區(qū)是一個地域性社會實體，具有一定的地理邊界。

3.社區(qū)是一個利益相關(guān)的共同體，轄區(qū)內(nèi)居民之間擁有共同的利益，具有共同的需求，面臨共同的問題，因而會形成共同的生活方式、心理認同和價值取向，并由此產(chǎn)生認同感和歸宿感。

4.社區(qū)是一種相互聯(lián)系、相互制約的有機體，轄區(qū)內(nèi)居民因居住于此而產(chǎn)生社會交往，形成相互依存、互助互惠的內(nèi)在互動關(guān)系。

（二）城市社區(qū)治理的理論與實踐

城市社區(qū)的治理對于城市本身的穩(wěn)定有著舉足輕重的作用，這些功能大致體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.社會聯(lián)接。一個小區(qū)往往是由不同的居民組合而成，這些居民往往來自不同的職業(yè)，甚至來自不同的家鄉(xiāng)，每個家庭的經(jīng)濟實力有時也相差甚遠。所以此時這個小區(qū)就起到了一個很好的社會連接作用，將不同經(jīng)濟條件和社會背景的居民連接起來，形成一個相對穩(wěn)定的整體。

2.社會參與。一個小區(qū)作為一個整體，將分散的住戶連接起來，大大加強了他們參與社會活動的力量，使得他們的社會主體情感變得更強烈，可以更好地參與社會活動，承擔(dān)社會責(zé)任，在遇到自身權(quán)利受到侵害時，也有更加堅強的后盾和力量來維護和保障自身合法權(quán)益。

3.經(jīng)濟發(fā)展。城市中社區(qū)所在之地，周圍必將圍繞著便利的商店、菜場、學(xué)校以及醫(yī)院，這些功能性服務(wù)產(chǎn)業(yè)的聚集，勢必拉動此地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。所以，一個功能健全的社區(qū)對一個城市的經(jīng)濟發(fā)展也起著拉動和促進作用。

不論是從地域經(jīng)濟發(fā)展角度還是從居民自身差異角度來看，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)相比都存在著巨大的差異，明顯城市社區(qū)治理要更為復(fù)雜?，F(xiàn)代城市社區(qū)的治理，實質(zhì)上是政府、社會組織以及居民三方的共同管理，并非是政府的絕對管控和統(tǒng)治，現(xiàn)代的社區(qū)治理中，“居民自治”的程度大大加深，業(yè)主們的自我管理的意識大大提高，想要自己把握主動權(quán)和管理權(quán)，自己維護自己的權(quán)益。所以在街道辦、居委會的存在下，物業(yè)、業(yè)委會也相繼產(chǎn)生，造成政府、社區(qū)和業(yè)主三方主體鼎立。

（三）我國城市社區(qū)治理存在的問題

政府、社區(qū)以及業(yè)主三方主體的出現(xiàn)，雖然可以產(chǎn)生一定的相互督促和制約，但因為三者之間權(quán)力的不明晰，造成了三方主體之間權(quán)力的重疊，機構(gòu)的冗雜，然而需要承擔(dān)責(zé)任時，則相互推諉，找不到真正追責(zé)的主體?！耙环矫?，政府超權(quán)行使權(quán)力，大量介入應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居委會或者社區(qū)服務(wù)組織管理的事物；另一方面，政府又放棄了對自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，沒有行使好自己應(yīng)有的職權(quán)，管住、管好自己的分內(nèi)之事?！?這種現(xiàn)象屢見不鮮，比如政府權(quán)力之手延長到社區(qū)，干預(yù)社區(qū)工作，將本來的指導(dǎo)關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對社區(qū)工作指手畫腳甚至橫加干涉。但往往這些工作不過關(guān)時，業(yè)主向政府部門反映問題時，政府部門又將責(zé)任推還給社區(qū)。

二、城市業(yè)主維權(quán)

當(dāng)前文中所述問題產(chǎn)生時，如居民的合法權(quán)益受損，而政府部門和社區(qū)之間推卸責(zé)任，造成居民無法找到真正責(zé)任主體，此時業(yè)主就需要依靠自身的力量進行維權(quán)。

（一）業(yè)主維權(quán)問題的產(chǎn)生與發(fā)展

1.業(yè)委會概述

當(dāng)業(yè)主想要維權(quán)時，單個業(yè)主的力量是有限的，所以就需要一個代表業(yè)主利益的組織。根據(jù)《物權(quán)法》第75條規(guī)定：“業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會，地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助。”所以，有些社區(qū)會選擇成立自己的業(yè)委會。

作為一種新型的社區(qū)自治組織，業(yè)主委員會的誕生、成長和發(fā)展在我國大約有二十來年的歷史。這種組織形式是20世紀90年代初期從香港引進而來，最初被稱之為“物業(yè)管理委員會”（簡稱“管委會”），且只在深圳、廣州、上海、北京等一線城市零星出現(xiàn)過，數(shù)量極為稀少。 隨著我國城市的發(fā)展，社區(qū)的繁榮，業(yè)委會的數(shù)量也與日俱增，其承擔(dān)的責(zé)任和功能也越來越大。

2.國家、市場、社會三重角度下的業(yè)委會研究

業(yè)委會的存在，與國家、市場和社會都有著密切的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在既對立沖突，又友好合作。就國家角度而言，在居民和政府之間有權(quán)利沖突時，作為業(yè)主代表的業(yè)委會就需要站出來與政府協(xié)商來爭奪權(quán)利，此時兩者之間必然是沖突關(guān)系。而當(dāng)政府要保障居民權(quán)利，為居民謀福利的時候，業(yè)委會又起到了很好的上傳下達的作用，作為橋梁，使得政府與居民之間能形成良好的關(guān)系；就市場角度而言，當(dāng)二者間有利益糾紛時，業(yè)委會的市場必然對立狀態(tài)，典型表現(xiàn)在物業(yè)公司與業(yè)委會之間的沖突對抗。而當(dāng)物業(yè)公司和業(yè)委會形成良性的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，共同為業(yè)主服務(wù)時，二者又呈現(xiàn)友好合作的關(guān)系；就社會角度而言，如果業(yè)主們能通過業(yè)委會合法穩(wěn)定的維權(quán)，則合作關(guān)系大于沖突關(guān)系，如果維權(quán)手段不合法或過于激烈，造成一部分社區(qū)的不穩(wěn)定，則會呈現(xiàn)沖突狀態(tài)。

（二）業(yè)委會在業(yè)主維權(quán)中的地位與作用

與居民委員會或者街道辦相比而言，業(yè)委會的地位和角色更像是業(yè)主的代言人而非業(yè)主的領(lǐng)導(dǎo)者，是業(yè)主們選出自己的代表為自己發(fā)聲，為自己主張權(quán)益，通過這樣的形式實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。而與物業(yè)相比，物業(yè)的“服務(wù)型”和“順從性”的成分更多一些，而業(yè)委會則屬于“自己選出代表管理自己的事物”，所以，更多的是自己執(zhí)行自己的決議，沒有服從和命令一說。

所以，業(yè)委會被稱作“業(yè)主的代言人”、“民主法治的象征”。業(yè)委會的成立，可以有效的監(jiān)督物業(yè)，使其更好地為業(yè)主們服務(wù)，如果出現(xiàn)問題則及時糾正，若持續(xù)不改，業(yè)委會也有權(quán)辭退舊的物業(yè)，更換新的物業(yè)。同時，在遇到居委會等政府部門要剝削和侵占業(yè)主權(quán)利時，業(yè)主們也能通過業(yè)委會來進行合法有效的維權(quán)，并不再是過去分散無效的狀態(tài)。

三、社區(qū)治理的規(guī)劃和展望

隨著城市社區(qū)的發(fā)展，業(yè)主的維權(quán)意識增強，社區(qū)的有效治理、穩(wěn)定治理也顯得越來越重要。不能否認，通過業(yè)委會等社區(qū)內(nèi)部組織，已達成有效的居民自我管理和組織，使得我國現(xiàn)在社區(qū)治理初現(xiàn)成就。但是，我們也應(yīng)該清醒的看到，我國的社區(qū)治理還有很多的不足需要完善。我將從以下三個方面進行建議：

（一）制定和完善相關(guān)行政立法

在我國推行依法治國的進程中，有法可依永遠是解決問題的首要。在社區(qū)治理層面上，當(dāng)然也需要制定適合現(xiàn)階段社區(qū)發(fā)展的相關(guān)立法，同時，將已有的不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的法律進行完善。只有良法可依，我們的社區(qū)治理才會有新的突破方向。

我國憲法和居委會組織法都規(guī)定了城市業(yè)主委員會的基層群眾性自治組織性質(zhì)，也就是從法律上承認了業(yè)委會的自治地位。但是，有關(guān)于社區(qū)業(yè)委會的相關(guān)法律法規(guī)卻遲遲沒有出臺。所以我們有必要加大立法力度，及時制定《社區(qū)業(yè)委會法》，在法律層面上給與業(yè)委會的合法地位進行認，也在法律層面上給業(yè)主維權(quán)行為給與保障與支持。在相關(guān)立法完善的情況下，業(yè)主以及業(yè)委會在維權(quán)過程中就會有明確的法律指導(dǎo)，這樣有利于合法的維權(quán)，在很大程度上可以避免過去那種靜坐、示威游行的場景出現(xiàn)，更有利于社區(qū)的和諧以及社會的穩(wěn)定。

（二）提高居民自我維權(quán)、合法維權(quán)意識

在業(yè)主的權(quán)利受到侵害時，單純依靠國家和社會的力量有時不夠及時，有時甚至?xí)霈F(xiàn)投訴無門的現(xiàn)象。所以每位居民都要提高自我維權(quán)和合法維權(quán)的意識，積極發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用，通過業(yè)委會等社區(qū)內(nèi)部組織機構(gòu)，有組織、合法有序地維護自己的權(quán)利，做到有問題及時反饋與解決，真正落實高效便民。

所以，我們要進一步的給與社區(qū)內(nèi)部組織以發(fā)展空間，一方面，積極發(fā)展業(yè)委會等社區(qū)內(nèi)部組織機構(gòu)更有利于業(yè)主的自我管理和維權(quán)，能最大限度的保障業(yè)主的權(quán)利；另一方面，也有利于社區(qū)的和諧穩(wěn)定，不會出現(xiàn)亂投訴，無序維權(quán)的混亂場面；并且，通過業(yè)委會，政府等管理部門也可以更好地管理社區(qū)，減輕壓力和負擔(dān)。業(yè)委會作為紐帶，能夠很好的連接業(yè)主和政府，業(yè)主和物業(yè)。

（三）政府介入與居民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展

想要最終建立一個和諧有序有穩(wěn)定的社區(qū)，還是離不開政府的管理和指導(dǎo)，但是，政府的介入程度多少才合適？怎樣能做到既不越權(quán)行使業(yè)委會等社區(qū)內(nèi)部組織的職責(zé)，不由“管理”變?yōu)椤肮芸亍?，又能很好地解決社區(qū)中的問題，組織協(xié)調(diào)好社區(qū)發(fā)展，這一直是個難題。

想要解決這一難題，最重要的就是明確政府定位，把政府的位置擺放正確，權(quán)力定義明確，形成政府管理和居民自我管理之間的協(xié)調(diào)，各司其職，并行發(fā)展，減少混亂局面。這就需要政府和業(yè)主之間互相的讓步和妥協(xié)，并通過法律將最終的結(jié)果以法律的形式確定下來，作為以后的準則參照適用。

四、結(jié)語

經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市的持續(xù)發(fā)展，并將導(dǎo)致社區(qū)的繼續(xù)發(fā)展，所以，社區(qū)的治理依舊會是一個重要問題，需要我們給與持續(xù)性的高度重視。而應(yīng)運而生的業(yè)委會，也需要我們進行不斷地完善和發(fā)展，使其真正成為一個橋梁和紐帶，解決現(xiàn)實社會中出現(xiàn)的社區(qū)問題，真正給業(yè)主們一個和諧穩(wěn)定的生活和居住環(huán)境。

注釋：

高迎暉.行政法治視野中的城市社區(qū)治理研究.山西大學(xué)碩士畢業(yè)論文.2007.

潘小娟.中國基層社會重構(gòu)——社區(qū)治理研究.北京：中國法制出版社.2005.209- 210.

陳鵬.國家、市場、社會三維視野下的業(yè)委會研究——以B市商品房社區(qū)為例.基金項目：教育部哲學(xué)社科研究重大課題攻關(guān)項目.