公共部門績效管理探討

曹思潔+彭文龍

[提要] 隨著20世紀(jì)80年代“新公共管理運(yùn)動”的興起，公共部門績效管理發(fā)生了巨大變革。本文從績效管理的起源探究將私營部門績效管理引入公共部門的合理性和價值合理性，進(jìn)而提出如何實行公共部門績效工具合理性和價值合理性的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：公共部門績效管理；私營部門績效管理；工具性；價值性

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月1日

20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓人們對政府的管理產(chǎn)生了巨大的不信任，在此情況下，一些學(xué)者主張將私營部門的管理理論引入公共部門。作為公共管理的一個重要組成部分績效管理受到了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，公共部門績效管理的以下幾個方面?zhèn)涫軐W(xué)者關(guān)注：（1）公共部門績效管理存在的問題；（2）公共部門績效管理體系的構(gòu)建；（3）私營部門績效管理工具在公共部門的運(yùn)用；（4）公共部門績效管理和私營部門績效管理的比較研究。但是很少有學(xué)者從公共部門績效管理的工具合理性和價值合理性兩個方面同時展開研究。因此，本文從績效管理的起源探究將私營部門績效管理引入公共部門的工具合理性和價值合理性，從而提出如何實現(xiàn)公共部門績效管理的工具合理性和價值合理性的統(tǒng)一。

一、績效管理起源

績效管理在中國歷史悠久，最早的文字記載關(guān)于績效考核可見于《尚書·堯典》中，舜在繼承王位之前，曾被堯投放至荒山野林中，由于舜沒有遭受毒蟲猛獸的攻擊，因此帝位被禪讓給舜。績效管理是在績效評估的基礎(chǔ)上為了持續(xù)提升個人、部門和組織績效以績效計劃、溝通、考核、結(jié)果應(yīng)用和目標(biāo)提升不斷循環(huán)的過程，所以中國傳統(tǒng)的績效考評僅僅是績效管理的一個核心環(huán)節(jié)。在20世紀(jì)70年代，美國管理學(xué)家Aubrey Daniels將績效管理的概念定義為以依賴員工改變行為來提高企業(yè)績效。績效管理產(chǎn)生的一個很重要的條件就是要處于激烈的市場競爭環(huán)境，而私營部門正好具備這一先天條件。因此，在20世紀(jì)70年代歐美國家的私營部門產(chǎn)生了績效管理，并在新公共管理運(yùn)動的推動下逐漸運(yùn)用于公共部門為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同。

二、政府績效管理的工具合理性

20世紀(jì)六七十年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷西方國家，人們對政府日益喪失信心。隨著傳統(tǒng)官僚制的弊端日趨暴露，政府遭遇信任和管理危機(jī)的雙重夾擊。但經(jīng)濟(jì)組織卻通過應(yīng)用績效管理理論取得了良好的效果，這使得部分學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向私營部門，提出在公共部門引入私營部門績效管理這一主張，并將追求經(jīng)濟(jì)與效率作為目標(biāo)。胡德教授將新公共管理的特質(zhì)歸納為：（1）管理的職業(yè)化；（2）標(biāo)準(zhǔn)與績效測量；（3）控制產(chǎn)出；（4）單位的拆分與重組；（5）競爭；（6）引進(jìn)私人部門的管理風(fēng)格；（7）紀(jì)律與節(jié)約。在這樣一種思潮的影響下將私營部門的績效管理技術(shù)引入公共部門具有一定的合理性。首先，通過引入私營部門績效管理的實踐和技術(shù)，使得公共部門績效管理變得專業(yè)化；其次，目標(biāo)明確，使得績效管理變得可行化；再次，通過嚴(yán)格的績效測量，使公共部門績效管理變得科學(xué)化；最后，通過嚴(yán)格的控制管理成本使得績效管理變得效率化。將私營部門績效管理工具引入公共部門并以“3E”作為追求目標(biāo)的公共部門績效管理是否具有合理性呢？隨著新公共運(yùn)動的開展以及在實踐過程中存在的一些問題，人們對此提出了質(zhì)疑。

公共部門和私營部門本質(zhì)上的區(qū)別主要體現(xiàn)在性質(zhì)上，公共部門提供公共服務(wù)，追求公共利益；而私營部門是為顧客提供商品和勞務(wù)，追求利益至上。私營部門無法替代公共部門在保障平等、防止歧視、政策管理及保持全社會凝聚力等方面發(fā)揮作用。因此，公共部門要以實現(xiàn)公共利益為己任而不能像私營部門那樣片面地追求經(jīng)濟(jì)利潤的最大化。公共部門與私營部門所面對的政治環(huán)境也是截然不同，公共部門面臨的政治環(huán)境比私營部門所要面臨的環(huán)境要復(fù)雜得多，因此將私營部門的績效管理工具引入公共部門也必然會產(chǎn)生一定的矛盾沖突。比如：將私營部門的目標(biāo)管理引入公共部門會導(dǎo)致行政人員過度地追求結(jié)果而忽視過程。私營部門績效管理更多的是強(qiáng)調(diào)量化的績效管理，但是對于公共部門來說很多指標(biāo)難以量化，且公共部門績效具有長期性，難以準(zhǔn)確地進(jìn)行評估等。這一系列的問題，就使得將私營部門的績效管理工具引入公共部門的合理性受到了質(zhì)疑。

三、政府績效管理的價值合理性

私營部門是產(chǎn)權(quán)清晰的盈利性組織而公共部門由廣義的政府組織、非盈利組織以及公共企業(yè)構(gòu)成，以提供公共服務(wù)為己任。公共部門具有公共性，掌握和運(yùn)用公共資源，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；而私營部門主要是以營利為目的，具有競爭性，它為社會提供的產(chǎn)品屬于非公共產(chǎn)品，具有排他性，因此二者在績效管理的價值取向上會有明顯的區(qū)別，對公共部門而言，績效管理最主要的價值取向是公共性，即以服務(wù)公眾為其最主要的目標(biāo)；而私營部門績效管理最主要的價值取向是經(jīng)濟(jì)性，即追求自身利潤的最大化。正是由于二者在性質(zhì)上存在本質(zhì)性的差別，這就使得將私營部門績效管理引入公共部門在價值合理性方面存在巨大爭議。

批評者認(rèn)為公共部門與私營部門只有在一些不重要的方面存在相同之處，而二者在最為核心的價值觀方面是截然不同的。正是由于二者在價值取向上存在明顯的區(qū)別，所以如果片面的將私營部門績效管理引入公共部門也將會產(chǎn)生一系列的問題。在新公共管理運(yùn)動浪潮下引進(jìn)的私營部門績效管理是一種以市場為基礎(chǔ)、公共部門私有化、顧客至上等一系列的管理實踐，私營部門績效管理主要追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而在這樣一種觀念下將私營部門績效管理引入公共部門將導(dǎo)致政府公共責(zé)任的缺失，平等、公正、自由、民主等民主社會的基本價值也會因為片面追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益而被拋棄。

私營部門績效管理是以顧客為導(dǎo)向，但將“顧客至上”這一價值取向運(yùn)用于公共部門績效管理中就會產(chǎn)生一些問題。首先，政府服務(wù)對象“公民”這一概念用“顧客”這一概念代替，政府服務(wù)的范圍被縮小。公民屬于社會契約的概念，而顧客是市場契約的概念，二者分別屬于不同的領(lǐng)域。顧客作為公民的一部分，處于公民之下；其次，在交易的過程中，顧客之間的需求雖有差異但生產(chǎn)者是可以滿足的，顧客之間的需求并沒有直接沖突或者矛盾。而在公共服務(wù)方面政府無法滿足可能處于矛盾狀態(tài)的每一個人的需求，政府正是由于在資源有限的情況下為實現(xiàn)帕雷托最優(yōu)而存在，所以政府必須要將遵守普遍和統(tǒng)一作為政府提供公共服務(wù)的準(zhǔn)則；最后，協(xié)調(diào)私利與公利之間的矛盾是政府的一大難題。追求“顧客至上”意味著政府更傾向于對每個顧客的短期自我利益作出回應(yīng)，而政府的最高使命是要把維護(hù)公共利益作為最高目標(biāo)。

四、如何實現(xiàn)工具性與價值性的統(tǒng)一

為什么執(zhí)政和怎樣執(zhí)政是評判執(zhí)政集團(tuán)道德性的主要依據(jù)，為什么執(zhí)政和怎么樣執(zhí)政分別是指價值合理性和工具合理性。作為評判執(zhí)政集團(tuán)道德性的首要因素——價值合理性，是執(zhí)政集團(tuán)具備執(zhí)政實踐的道德出發(fā)點和倫理根基。因此，實現(xiàn)工具性和價值性的統(tǒng)一的關(guān)鍵就是要在正確的價值取向的引導(dǎo)下將私人部門績效管理技術(shù)引入公共部門。與建立在個人利益最大化觀念上的新公共管理理論相比，新公共服務(wù)理論將公共利益作為出發(fā)點，更關(guān)注于公共利益、公民權(quán)利以及政府角色的塑造。在實施公共部門績效管理的過程中，要在平等、公正、自由、民主等社會基本價值的指導(dǎo)下追求經(jīng)濟(jì)、效率以及效益。

盡管公共部門與私營部門在本質(zhì)上存在區(qū)別，但是將管理作為實現(xiàn)目標(biāo)的一種手段來說二者還是存在一定的相似性。相對于日趨成熟的私營部門績效管理來說，公共部門績效管理還處在停留借鑒階段。對于公共部門績效管理而言，要在正確的價值取向的引導(dǎo)下，結(jié)合公共部門自身的特點，引進(jìn)私營部門的一些先進(jìn)的管理技術(shù)和方法，建立適合于公共部門的績效管理體系。

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