環(huán)境公益訴訟制度芻議

摘 要 現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，工業(yè)建設(shè)和城市化發(fā)展在為人們提供舒適、便捷生活的同時(shí)，是對環(huán)境的不斷破壞。隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重，人們開始關(guān)注和反思環(huán)境問題。如何在法律層面實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)是當(dāng)前面臨的主要問題，在這種背景下，環(huán)境公益訴訟逐漸進(jìn)入人們的視野?！董h(huán)境保護(hù)法》的修改、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的實(shí)踐和探索，為我國建立有效可行的環(huán)境公益訴訟制度提供了有力的支撐。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù) 環(huán)境公益 訴訟主體 舉證責(zé)任 訴訟制度

作者簡介：宋玉娜，山東省東營市東營區(qū)人民檢察院，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：法律。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.296

一、前言

由于沒有將社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)很好地結(jié)合在一起，工業(yè)革命雖然帶來了人類社會的高速發(fā)展，但在歐洲也導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題，西方各國為解決這些環(huán)境問題付出了極大的代價(jià)。在我國，以高能耗、高污染為顯著特點(diǎn)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式帶來的消極影響已逐漸顯現(xiàn)，大氣污染、水污染、土壤污染等環(huán)境問題日益嚴(yán)重，人們對環(huán)境的危機(jī)意識和保護(hù)意識越來越強(qiáng)烈。在新形勢下，環(huán)境糾紛已不僅僅是局限在鄰里之間的采光通風(fēng)等問題上，而是跨越了傳統(tǒng)的環(huán)境糾紛方式，朝著維護(hù)不特定多數(shù)人的社會公共利益等更加深厚的意義即環(huán)境公益訴訟發(fā)展。

二、我國的環(huán)境公益訴訟探索

當(dāng)前我國環(huán)境公益訴訟制度的建立還面臨著一些困境。比如在廈門，有公民向法院提起訴訟，公交車排放黑尾氣，請求獲得賠償，但是法院作出了駁回起訴的裁定，駁回理由是，當(dāng)事人提供的證據(jù)不能直接證明公交尾氣排放超標(biāo)以及對當(dāng)事人自身的身體健康造成的傷害程度，不具有原告資格。從上述實(shí)例中能夠看出，當(dāng)前影響環(huán)境公益訴訟制度建立的根本問題是實(shí)現(xiàn)對原告和被告之間關(guān)系的界定。我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中都規(guī)定了原告和被告之間必須存在直接的利害關(guān)系，并且能夠提供相應(yīng)的確定的證據(jù)，這樣法院才能受理該案件。但是環(huán)境問題涉及廣大公民的利益，環(huán)境問題的出現(xiàn)和影響也不是一蹴而就的，這就導(dǎo)致了在實(shí)際的訴訟中，不存在明確的材料來證明原告和被告之間直接的利害關(guān)系。法律規(guī)定與訴訟實(shí)踐脫節(jié)，建立環(huán)境公益訴訟制度缺少法律依據(jù)和理論支撐。

近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域也進(jìn)行了許多有益的探索。例如，2015年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》施行，其中第五十八條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。為保障這一規(guī)定的順利實(shí)施，最高人民法院公布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，各地也相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭，開始了環(huán)境民事公益訴訟的有益探索。再如，檢察機(jī)關(guān)從很早就開始了對公益訴訟的探索，十八屆四中全會更是將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入全會報(bào)告，2015年，最高人民檢察院制定了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》并經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第12次會議審議通過，在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)開展改革試點(diǎn)，截至2017年3月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)對訴前程序沒有取得效果的案件向法院提起環(huán)境公益訴訟475件，占全部公益訴訟案件的72.7%，公益訴訟試點(diǎn)取得了良好效果。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，在《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”在《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睓z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入兩部法律，符合整個(gè)社會對保護(hù)公共利益的關(guān)切和需要，也為建立中國特色社會主義的環(huán)境公益訴訟制度提供了法律依據(jù)。

三、其他國家的環(huán)境公益訴訟制度借鑒

環(huán)境公益訴訟制度的建立，主要是保證公民和環(huán)境公益社會團(tuán)體對環(huán)境具有監(jiān)督和訴訟權(quán)利，以及在一定基礎(chǔ)上對政府在環(huán)境保護(hù)中的不作為進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，從而能夠更進(jìn)一步的保證政府作為。綜合比較其他國家的環(huán)境公益訴訟制度，能夠?yàn)槲覈h(huán)境公益訴訟之制度的建立提供一定的參考經(jīng)驗(yàn)。

在英國，公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，一般由總檢察長以自己的名義在公眾利益受到侵害時(shí)向法院提起訴訟，即指總檢察長在別人要求禁止令或宣告令等救濟(jì)時(shí)，為組織某種違法而提起的訴訟。美國主要是依據(jù)當(dāng)前的聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則，實(shí)行環(huán)境公益訴訟制度，在這一制度中，公民和環(huán)境保護(hù)的社會團(tuán)體都可以依照《國家環(huán)境政策法》對政府的環(huán)境保護(hù)行為提出相應(yīng)的司法審查。英美等國的傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟中將對環(huán)境的破壞行為分成了兩類，一類是公益妨害，而公益妨害的原告只能是相關(guān)官員和每一級的檢察官；另一種是私益妨害，在這種情況中，原告在主體環(huán)境利益不能得到保障的基礎(chǔ)上通過訴訟的形式實(shí)現(xiàn)對自身環(huán)境公益權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。由于這樣兩種權(quán)利中原告主體不同，所以兩種環(huán)境公益訴訟制度之間是不能進(jìn)行互換的。當(dāng)前，美國的環(huán)境公益訴訟制度將這一區(qū)分取消，并且進(jìn)一步明確了個(gè)人可以對環(huán)境公益提出訴訟，英國也在原有基礎(chǔ)上對環(huán)境公益提出了一些新的制度，首要的就是取消了“公益”和“私益”的區(qū)分，并明確規(guī)定，個(gè)人生活在大環(huán)境中，只要出現(xiàn)環(huán)境問題，都可以依照相應(yīng)的環(huán)境公益管理制度提起訴訟。

在法國，環(huán)境公益訴訟制度是一種特別的越權(quán)制度，只要是當(dāng)人們的環(huán)境利益受到了行政執(zhí)法的侵害，就可以使用環(huán)境訴訟這一越權(quán)制度提起訴訟。對于檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)利，在1976年法國修訂的《民事訴訟法典》中也有規(guī)定。在該部法典中，賦予了檢察院享有較廣泛的民事訴權(quán)，對檢察機(jī)關(guān)提起和參加民事訴訟的方式、途徑、程序等內(nèi)容作了更系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定，如第422條規(guī)定法律有特別規(guī)定的情形時(shí)，檢察院依職權(quán)提起訴訟，再如第423條規(guī)定在事關(guān)公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟，即，檢察院可以在環(huán)境公益等公共秩序受到侵害時(shí)為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。在行政公益訴訟方面，法國最高行政法院認(rèn)為可以由維護(hù)該特定群體性利益的社團(tuán)或機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)原告。當(dāng)共同體的群體性利益或者共同體全體成員的利益受到影響時(shí)，如果沒有明確的個(gè)體成員受到侵害，應(yīng)該由共同體的內(nèi)部機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)原告，內(nèi)部機(jī)關(guān)可以是市鎮(zhèn)長也可以是省長，還可以是中央政府的部長。

在日本，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中主要是作為公益代表人參加與公益密切相關(guān)的民事訴訟案件，在內(nèi)容上比法國等國家的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍要更加廣泛、具體和詳細(xì)。日本《行政案件訴訟法》將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。前兩種是以保護(hù)國民的個(gè)人利益為目的的主觀訴訟，后兩種是以維護(hù)客觀的法秩序?yàn)槟康牡目陀^訴訟。

四、我國環(huán)境公益訴訟制度建立和完善

（一）環(huán)境公益訴訟中的訴訟主體探討

在環(huán)境公益訴訟中，對環(huán)境主體的確認(rèn)是保證環(huán)境公益訴訟制度建立的重要指標(biāo)。這是因?yàn)椋鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞的原因并不是由一個(gè)因素引發(fā)的，而是由多種因素共同造成的，并且生態(tài)環(huán)境受到破壞的結(jié)果不會單單作用在一個(gè)人身上，這就導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟的訴訟主體不是一個(gè)單一的主體。但是就我國的法律形式和法律準(zhǔn)則而言，環(huán)境公益訴訟制度的建立不可能是一蹴而就的，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程?！董h(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律的修改，我國已確立了檢察機(jī)關(guān)、部分環(huán)保社會團(tuán)體的起訴資格，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的原告，在法律知識、證據(jù)取得、庭審經(jīng)驗(yàn)等方面具有較大優(yōu)勢，將成為我國環(huán)境訴訟中最為重要的起訴力量。同時(shí)，隨著人們對環(huán)境問題更多的關(guān)注，法律對公民的原告權(quán)利和資格也應(yīng)進(jìn)行一定的嘗試，如：在憲法中明確公民的環(huán)保義務(wù)和環(huán)境權(quán)利，即公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)利在憲法層面得到認(rèn)可，同時(shí)對當(dāng)前存在的社會性的環(huán)境權(quán)益進(jìn)一步的確權(quán)，最后還要在法律上提供一定的法律援助。

（二）對舉證行為進(jìn)行合理的分配

這主要是指在證據(jù)列舉方面，由于原告和被告在社會地位，經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面存著差異，導(dǎo)致在實(shí)際的舉證中存在著漏洞和不足。所以在舉證中，需要優(yōu)先舉證，如果一旦確認(rèn)了這一事實(shí)，其他的補(bǔ)充舉證就需要被告來補(bǔ)充。除非被告能夠提供有力的證據(jù)證明自身不存在環(huán)境破壞的行為，否則將會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）對訴訟費(fèi)用的規(guī)定

環(huán)境公益訴訟是針對整個(gè)環(huán)境問題提出的，在法學(xué)理論界，環(huán)境侵權(quán)在公益和眾益之間左右搖擺，模棱兩可。以王宗廷先生的論文《環(huán)境侵權(quán)的公益訴訟研究》為例。論文對“環(huán)境侵權(quán)”的定義包含兩種損害，一種是“自然環(huán)境的污染和破壞”，另一種是“他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)益”。這一定義為王先生筆下的“環(huán)境公益訴訟”在公益訴訟和眾益訴訟之間左右顧盼埋下伏筆。文章談到的一些損害是私益損害，比如“超標(biāo)排污造成養(yǎng)殖的魚類死亡”、排放污染給“正常生活帶來”的“不便”或“生命財(cái)產(chǎn)”、“損失”等。文章談到的另外一些損害納入公益損害更恰當(dāng)，比如“破壞生態(tài)導(dǎo)致草原沙化而帶來沙塵暴”、出于“行政行為”的“圍湖造田、毀林開荒”等。環(huán)境問題的直接受害者是公民自己，所以在訴訟中應(yīng)該減少相應(yīng)的訴訟費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟中要對起訴材料以及在針對相關(guān)的還環(huán)境問題需要專業(yè)人士進(jìn)行分析確認(rèn)，這將增加環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用。所以在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)該依照環(huán)境問題的不同制定不同的訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在對被告的環(huán)境破壞行為確認(rèn)事實(shí)之后承擔(dān)一定的訴訟費(fèi)用從而減少原告的訴訟費(fèi)用。

五、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟制度在制定中不但要確定相關(guān)政府部門在這一制度之下應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)的義務(wù)和權(quán)力，還要保證公民和環(huán)境社會保護(hù)團(tuán)體的環(huán)境公共訴訟權(quán)利，以及對政府部門的環(huán)境管理行為進(jìn)行監(jiān)督，從而最大限度的保證環(huán)境公益訴訟制定的訴訟質(zhì)量。當(dāng)前我國也只積極建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，相信工作的進(jìn)一步推進(jìn)，環(huán)境公益訴訟制度將起到重要的作用。

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