在績效項(xiàng)目的監(jiān)控管理中加入預(yù)警機(jī)制及其運(yùn)用的探討

陳瑩

摘要：績效管理模式從2010年開始推廣以來，在預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)上已形成了一套完善的體系。但在績效監(jiān)控管理方面，目前仍處在完善監(jiān)控方法階段。特別在具體的工作開展中，各績效項(xiàng)目也普遍存在重結(jié)果輕過程的現(xiàn)象。本文就績效項(xiàng)目的監(jiān)控方法進(jìn)行探討，運(yùn)用績效信息，引入預(yù)警修正機(jī)制，確?？冃繕?biāo)如期高效地實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：績效監(jiān)控；預(yù)警修正機(jī)制；績效信息；專家?guī)?/p>

預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理、績效評價(jià)反饋管理共同組成的綜合系統(tǒng)。經(jīng)過幾年的探索，預(yù)算項(xiàng)目在目標(biāo)管理、績效評價(jià)管理上已形成了一套完善的體系，如運(yùn)用PART項(xiàng)目評級工具，將績效目標(biāo)管理融入部門預(yù)算編制“二上二下”的各個(gè)環(huán)節(jié)等。但在績效監(jiān)控管理方面，也就是過程控制方面仍然十分薄弱。各績效項(xiàng)目重結(jié)果輕過程的現(xiàn)象普遍存在。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，保證績效項(xiàng)目地有序運(yùn)行，完善績效監(jiān)控方法顯得更為迫切。

一、績效項(xiàng)目監(jiān)控管理的意義及我國現(xiàn)狀

如果說績效評價(jià)是一種對結(jié)果的考核，那么績效監(jiān)控就屬于過程考核，在過程中發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的潛在問題，做到規(guī)范管理，及時(shí)糾偏。即績效監(jiān)控管理的作用是通過監(jiān)控的有效性和成果的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)績效監(jiān)控成果的有效轉(zhuǎn)化：一是轉(zhuǎn)化成為政府和領(lǐng)導(dǎo)掌握情況，科學(xué)決策的重要依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化成為財(cái)政資金安排，使用方向的重要依據(jù)；三是轉(zhuǎn)化成為落實(shí)績效責(zé)任的重要依據(jù)；四是轉(zhuǎn)化成為制度層面進(jìn)行有效完善的重要依據(jù)；五是轉(zhuǎn)化成為相關(guān)單位和有關(guān)人員工作目標(biāo)任務(wù)考核的重要依據(jù)。因此，如何完善績效監(jiān)控管理對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。

目前，我國在對項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)控管理作用非常有限，經(jīng)財(cái)政專員辦對各地方預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控的調(diào)研顯示，多數(shù)地方預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控工作仍處于起步階段，存在績效理念普及不足、指標(biāo)體系建設(shè)不足、人員隊(duì)全建設(shè)不足等多方面問題，多數(shù)地方政府采用的監(jiān)控管理方式為自我評價(jià)，無法客觀、公正、有效地反映項(xiàng)目的績效運(yùn)行情況。長此以往，沒有監(jiān)控管理的績效體系將產(chǎn)生偏離。

二、在績效監(jiān)控管理中建立預(yù)警修正機(jī)制

（一）建立含預(yù)警修正機(jī)制的監(jiān)控管理模式

在預(yù)算績效管理模式下，政府支出以“結(jié)果”為導(dǎo)向，而“結(jié)果”在支出之前就以“績效目標(biāo)”的形式明確了，有目標(biāo)和結(jié)果，自然延伸出過程控制的環(huán)節(jié)，在績效監(jiān)控管理中建立預(yù)警和修正機(jī)制將是過程控制的重要環(huán)節(jié)，它能提前評估并有效發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行過程中的不穩(wěn)定因素，及時(shí)向?qū)嵤┱咛岢鲱A(yù)警，便于實(shí)施者能及早發(fā)行問題，做出改善工作，使得績效運(yùn)行朝著明確的目標(biāo)推進(jìn)。（見圖1）

該流程圖將績效項(xiàng)目分成兩部分執(zhí)行，一部分由項(xiàng)目執(zhí)行部門負(fù)責(zé)績效項(xiàng)目的日常實(shí)施開展，收集必要的績效信息。另一部分由項(xiàng)目監(jiān)控小組對監(jiān)控項(xiàng)目的階段性運(yùn)行情況進(jìn)行過程監(jiān)控，分析項(xiàng)目運(yùn)行情況，是否觸發(fā)預(yù)警指標(biāo)。對于觸發(fā)預(yù)警指標(biāo)的項(xiàng)目，從觸發(fā)原因、觸發(fā)指標(biāo)上進(jìn)行分析匯總，制定項(xiàng)目修正方案并及時(shí)反饋至項(xiàng)目執(zhí)行部門，直至項(xiàng)目達(dá)到設(shè)立的績效目標(biāo)為止。

（二）監(jiān)控流程中預(yù)警指標(biāo)的構(gòu)建

1.定期采集績效信息

績效信息產(chǎn)生于績效評估，同時(shí)又作用于績效管理和績效監(jiān)控，它包括一系列的定時(shí)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息。有效的績效信息能消除監(jiān)控小組與項(xiàng)目執(zhí)行部門之間的信息不對稱。因此，提取出有助于預(yù)警測算的績效信息是實(shí)行績效監(jiān)控管理流程的基礎(chǔ)。

2.預(yù)警指標(biāo)的構(gòu)建

目前，我國績效項(xiàng)目的主要評價(jià)方法為平衡計(jì)分卡（BSC），它既注重長期戰(zhàn)略和短期目標(biāo)的緊密聯(lián)系，又側(cè)重過程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)的綜合運(yùn)用。平衡計(jì)分卡評分體系涵蓋四大領(lǐng)域：財(cái)務(wù)層面、內(nèi)部運(yùn)營層面、客戶層面、學(xué)習(xí)成長層面。為了服務(wù)于績效項(xiàng)目的評價(jià)體系，加入預(yù)警模式的績效項(xiàng)目監(jiān)控管理體系也在平衡計(jì)分卡的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)運(yùn)用，在四大領(lǐng)域上建立預(yù)警指標(biāo)，匯總分析后進(jìn)行修正管理。（見表1）

各項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)圍繞平衡計(jì)分卡的四大領(lǐng)域選取，在每一個(gè)層面都分為制度建設(shè)方面和數(shù)量指標(biāo)方面，每個(gè)層面都采取定性和定量相結(jié)合的分析方法。采用此種分析方法的優(yōu)點(diǎn)是，對于某些績效項(xiàng)目，其績效目標(biāo)是以政府公益事業(yè)為主，在結(jié)果方面的量化指標(biāo)不易取得，若單純依靠數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控評價(jià)，只能對結(jié)果產(chǎn)生誤導(dǎo)，不能反映項(xiàng)目的真實(shí)情況。因此引入定量分析，由專家組或?qū)I(yè)人才通過調(diào)研、考察等方式，分別匯總意見，最后獲得盡量客觀公正的監(jiān)控結(jié)果。

在指標(biāo)選取方面，要求選取能夠反映項(xiàng)目運(yùn)行情況的關(guān)鍵性指標(biāo)（KPI），并且選取應(yīng)遵循SMART原則，即具體性（Specific）、可度量性（Measurable）、可實(shí)現(xiàn)性（Attainable）、相關(guān)性（Relevant）、時(shí)限性（Time-bound）。指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置方面，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的資金性質(zhì)和使用方向制定不同的指標(biāo)權(quán)重。應(yīng)固化一批定量指標(biāo)的權(quán)重，靈活變動(dòng)一些定性指標(biāo)權(quán)重，特別是要防止指標(biāo)權(quán)重單一的現(xiàn)象出現(xiàn)。在反饋流程方面，應(yīng)建立順暢的信息反饋機(jī)制。各監(jiān)控小組應(yīng)該定期將監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行評估，評估模式可采用引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，如專家組評估等方式，不應(yīng)局限于單位自評。發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)偏離或缺陷的，應(yīng)有針對性地制定改進(jìn)方案，從而促進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）國內(nèi)優(yōu)秀的監(jiān)控管理經(jīng)驗(yàn)

海南省財(cái)政廳在績效管理方面一直處于全國績效建設(shè)的前列。2011年海南省財(cái)政廳就開始探索績效運(yùn)行監(jiān)控模式，并設(shè)計(jì)績效監(jiān)控分析框架。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵點(diǎn)，設(shè)計(jì)了《項(xiàng)目績效監(jiān)控分析表》，確定了16個(gè)監(jiān)控要點(diǎn)，涵蓋項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度、資金管理等各方面，逐步形成項(xiàng)目管理和績效監(jiān)督分析互動(dòng)循環(huán)的機(jī)制發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏離及時(shí)修正。

貴州省財(cái)政廳在“新型社區(qū) 溫馨家園”社區(qū)公益性事業(yè)實(shí)事項(xiàng)目中，通過加強(qiáng)政府重視程度、邀請省市專家制定監(jiān)控指標(biāo)體系、部門協(xié)同，明確資金落實(shí)情況以及督查整改等一系列監(jiān)控工作，實(shí)現(xiàn)了在項(xiàng)目運(yùn)行的事前、事中和事后三個(gè)階段進(jìn)行全過程監(jiān)控管理，為確?？冃繕?biāo)奠定了良好的基礎(chǔ)，也為績效監(jiān)控工作的開展探索有效經(jīng)驗(yàn)。

分析以上兩項(xiàng)優(yōu)秀的監(jiān)控管理經(jīng)驗(yàn)，海南省建立了全面的監(jiān)控管理分析框架，貴州省的某項(xiàng)目引進(jìn)專家制定指標(biāo)體系，協(xié)同各部門共同進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)控管理，這些都是績效監(jiān)控管理不斷完善進(jìn)步的一面，但兩項(xiàng)案例的監(jiān)控主體都局限于自行監(jiān)控，若是能在監(jiān)控主體上引入第三方機(jī)構(gòu)，相信監(jiān)控結(jié)果會(huì)更為客觀準(zhǔn)確。

三、運(yùn)用預(yù)警機(jī)制的監(jiān)控管理模式可能面臨的局限

運(yùn)用預(yù)警機(jī)制的績效監(jiān)控管理模式，其首要原則就是績效監(jiān)控過程的客觀性。因此，采用單位自評和專家互評的模式能較為準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)監(jiān)控管理。根據(jù)財(cái)政部科學(xué)研究所對財(cái)政管理實(shí)踐進(jìn)行的調(diào)查所示，還有很大一部份的省本級沒有績效評價(jià)中介機(jī)構(gòu)庫，沒有績效評價(jià)專家?guī)臁＿@都說明我國目前在績效過程監(jiān)控中引入外部評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)的作用還非常有限。若能實(shí)現(xiàn)以省級專家?guī)鞛橹危瑖覍＜規(guī)鞛闃屑~建立全國專家資源共享體系，統(tǒng)一規(guī)則、協(xié)同管理，定能更好地實(shí)現(xiàn)績效項(xiàng)目的監(jiān)控和完善。

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（作者單位：中共福建省委宣傳部《福建通訊》雜志社）