《基本建設財務規(guī)則》的應用思考

葉高進

摘要：基本財務建設規(guī)則（以下簡稱規(guī)則）是對基本建設財務規(guī)定的深化及適應性調(diào)整，主要適用于行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的基本建設財務行為。對規(guī)則的應用思考，可以有效提升國家投資資金的使用效率，并能在一定程度上解決行政事業(yè)單位及國有企業(yè)的財務管理不規(guī)范問題，實現(xiàn)對基本建設活動的有效管控。本文首先對規(guī)則的內(nèi)容及面臨的主要任務進行了系統(tǒng)解讀，接著對規(guī)則在實際應用中存在的問題進行了有效反思，最后針對性提出了發(fā)揮規(guī)則作用的優(yōu)化措施及具體應用。

關(guān)鍵詞：基本建設；財務管理；規(guī)則應用

2016年4月26日，財政部發(fā)布了《基本建設財務規(guī)則》，規(guī)則于2016年9月1日起開始實施。規(guī)則對行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的基本建設財務管理及行為進行了系統(tǒng)優(yōu)化，進一步完善和解釋了2002年的《基本建設財務管理規(guī)定》。行政事業(yè)單位的資金一般由財政劃撥，這就從根源上決定了對行政事業(yè)單位的基本建設資金進行有效的管理和監(jiān)督。國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的基本建設資金來源主要有兩部分，一部分是企業(yè)內(nèi)部的自有資金，另一部分則是財政部門的扶持資金。但國有企業(yè)及國有控股企業(yè)與民營企業(yè)相比，市場化能力不足，不能對基本建設資金按照市場化運作方式實施有效管控，也反映了對國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的基建資金實施有效約束的必要性。原有的《基本建設財務管理規(guī)定》在一定程度上規(guī)范了相關(guān)主體的基本建設財務管理方式及資金運作行為，但隨著財務管理問題的復雜多元和基建主體的發(fā)展訴求，進一步深化基本建設中財務管理改革，以適應基建主體的未來發(fā)展需求成為現(xiàn)實。

一、基本建設財務規(guī)則的內(nèi)容解讀及主要任務

為有效規(guī)范行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的財務行為，提升基建單位主體的資金使用效率，有效保證基建使用資金的安全、完整，并有效彌補原來的基本建設財務管理制度的不足，制定了規(guī)則。規(guī)則主要包括建設資金籌集和使用管理、預算管理和建設成本管理等十個項目，分別對基建單位資金使用的事前預算、事中監(jiān)督和事后控制進行了系統(tǒng)化解釋與限定。

規(guī)則的主要任務包括：對基建項目資金進行有效管控，防范風險；合理確定基建項目資金預算范圍，并強化核算管理，嚴控成本；依照相關(guān)準則編制基建工程決算報告書及相應財務把表，以全面反映基建過程中的使用狀況；對基建過程中的財務行為進行有效的管理及約束，實現(xiàn)對基建項目的全面管控；對基建項目整體的實施情況進行績效評價，使基建項目的財務管理實現(xiàn)過程與結(jié)果的全面優(yōu)化。

二、基本建設財務規(guī)則在應用中存在的問題

（一）財務管理工作機制不完善，缺乏對相關(guān)責任主體的約束監(jiān)督

規(guī)則實施后，行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的財務管理工作有了系統(tǒng)化的制度指導，但規(guī)則制定后缺乏落地性的政策，使得主體單位的基建項目規(guī)范化財務管理行為仍不能得到有效實施。實現(xiàn)基建項目規(guī)范化的財務管理行為，突出問題表現(xiàn)在基建單位內(nèi)部的財務管理工作機制不完善，如一些單位在基建過程中，不按照實際的施工進度進行有效的資金調(diào)度，不能依據(jù)工程的質(zhì)量進行及時的竣工結(jié)算等。此外，對基建項目的相關(guān)責任主體缺乏有效的監(jiān)督也是規(guī)則制定后顯現(xiàn)出來的突出問題，當前行政事業(yè)單位或者國有及國有控股企業(yè)一般為“一把手”負責制，這對基建項目中的財務管理行為所屬權(quán)進行了有效劃定，但忽略了內(nèi)部審計部門和外部財務資金監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督作用。

（二）基本建設單位的會計核算工作不完善，未能實現(xiàn)系統(tǒng)化的財務處理

規(guī)則制定以后，對基建單位的內(nèi)部財務管理行為提出了更高的要求。然而，由于基建單位的會計核算方式及方法并不能有效滿足規(guī)則的全面化管控的要求，因此在基建項目實際的建設過程中，也未能實現(xiàn)系統(tǒng)化的財務處理。當前，基建單位的會計核算工作不完善阻礙了財務管理工作的有效性，這突出表現(xiàn)在：資金使用的不規(guī)范，如將基建項目資金流轉(zhuǎn)借給他人，或者轉(zhuǎn)作他用；會計記錄的不準確，如未將“資本公積—其他資本公積”的科目余額按照新修訂的會計準則的要求過渡到“其他綜合收益”科目。當然，基建單位財務處理的方式落后，不能有效實現(xiàn)在基本建設過程中的科學、合理化的財務資金管理，也在一定程度上影響了規(guī)則作用的發(fā)揮。

（三）財務管理人員的專業(yè)能力不足，不能與新的基本建設財務規(guī)則的要求有效銜接

規(guī)則從制度層面對行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的基建財務行為進行了系統(tǒng)化限定與約束，但由于相關(guān)基建單位的內(nèi)部財務管理人員專業(yè)能力不足，不能對基建項目過程中的資金使用狀況進行針對性管理，造成“制度先行而人員滯后”的情況?；▎挝粌?nèi)部財務管理人員的專業(yè)能力不足主要體現(xiàn)在，一是財務管理人員缺乏相應的基建知識，處理基建項目的能力不足；二是基建單位由于其體制的特殊性，相當比例的財務管理人員由上級直接指派，這部分財務管理人員由于缺乏基建的專業(yè)能力，造成現(xiàn)有財務管理人員的能力不能在基建項目中得到有效發(fā)揮，使得其與規(guī)則的要求相脫節(jié)。

三、有效發(fā)揮基本建設財務規(guī)則作用的優(yōu)化措施及具體應用

（一）加強基本建設單位的財務管理制度建設，形成對責任主體的有效監(jiān)管

為有效發(fā)揮規(guī)則的作用，必須首先加強基本建設單位的財務管理制度建設，實現(xiàn)規(guī)則的可實施性與可落地性。具體來說，為強化基建單位內(nèi)部的財務管理，必須建立系統(tǒng)科學的財務管理體制，并結(jié)合基建單位自身的需要，合理管控基建過程中的財務管理行為，如要嚴格控制基本建設資金的使用，做到?？顚Ｓ?；對基建項目中的資金流進行真實性報告等。此外，還要加強對相關(guān)責任主體的有效監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在基建單位內(nèi)部審計部門的監(jiān)督和基建單位外部上級主管部門的監(jiān)督，可以通過建立監(jiān)督機構(gòu)，設置監(jiān)督人員和強化懲戒措施等方式，實現(xiàn)對基建單位財務管理的內(nèi)、外部監(jiān)督。

（二）進一步完善基本建設單位的會計核算流程，并實現(xiàn)財務處理的信息化

為加強基建單位的財務管理制度建設，有效實現(xiàn)規(guī)則的要求，必須進一步完善基本建設單位內(nèi)部的會計核算流程。這主要體現(xiàn)在要嚴格按照會計法和會計規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定，設置會計賬薄和反映會計信息，并對相關(guān)財務報表的真實性和完整性負責；要按照會計電算化和會計信息化的要求，對原始憑證、記賬憑證及報表進行系統(tǒng)審核，以保證基建單位會計核算的有效性。另外，為滿足規(guī)則財務管理系統(tǒng)化、科學化的要求，可以借助互聯(lián)網(wǎng)+、數(shù)據(jù)庫建設和云計算等手段，實現(xiàn)財務處理的信息化。

（三）有效組織基本建設單位內(nèi)部財務管理人員對新規(guī)則的解讀和學習，提升專業(yè)能力

為解決規(guī)則實施后產(chǎn)生的“制度先行，人員滯后”的問題，必須注重提升基建單位內(nèi)部財務管理人員的專業(yè)能力，尤其是適應新規(guī)則的要求及按照新規(guī)則進行基建項目財務處理的能力。為此，從事基建項目財務管理工作的會計人員，一方面要嚴格按照會計法和相關(guān)會計制度的要求，進行合法、合規(guī)的會計處理，另一方面也要深入學習規(guī)則在基建項目中的實際應用，將系統(tǒng)的條文轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的工具。如規(guī)則的第三章預算管理第十九條，強調(diào)財政部門要加強對基建項目資金的審核與執(zhí)行管理，對項目財政資金未按要求使用的，應予以調(diào)減和收回。規(guī)則并未對調(diào)減及收回的金額進行量化，也未對違反基建項目資金使用規(guī)定的相關(guān)責任人做出限制性表述，基建單位內(nèi)部財務管理人員必須根據(jù)本單位實際狀況，對規(guī)則進行擴展化的解讀，加強整體認知，提升專業(yè)能力。

四、結(jié)束語

基本建設財務規(guī)則的制定與提出，使行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的基本建設財務資金管理行為更加規(guī)范，既提高了財政資金的使用效率，又有效保障了基建項目的投資收益。本文通過對規(guī)則提出后的應用及實施問題進行系統(tǒng)化分析，以期為規(guī)則在基建工作中的財務管理優(yōu)化提供借鑒。

參考文獻：

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（作者單位：溫州濱海職業(yè)教育中心）