美國城市如何實(shí)施精明增長管理

孫軒++楊曉東++黃斌

美國城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說明，限定城市增長邊界甚至比是否增長更重要，否則會(huì)帶來一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題

20世紀(jì)40年代起，美國城市邊緣低密度發(fā)展逐漸活躍起來，城市市區(qū)和郊區(qū)之間的距離不斷拉大，催生出對(duì)私家車的依賴和對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的進(jìn)一步需求。同時(shí)，低密度發(fā)展也導(dǎo)致了中心城區(qū)的衰落，加劇了社會(huì)階層和種族分化。面對(duì)低密度發(fā)展帶來的問題，美國一些州和地方政府在20世紀(jì)70年代以重塑城市空間格局為目標(biāo)，開始對(duì)城市增長進(jìn)行管理。隨著深入實(shí)施，城市精明增長管理已從最初的土地開發(fā)控制規(guī)定，演變到包括完整的土地利用規(guī)劃和發(fā)展法則的政策體系，明確了“推進(jìn)緊湊發(fā)展、保護(hù)自然資源、豐富交通選擇、提供可負(fù)擔(dān)住房、改善財(cái)政表現(xiàn)”五大目標(biāo)。

美國實(shí)施城市精明增長管理

佛羅里達(dá)、馬里蘭、新澤西和俄勒岡是最早開始從州政府層面推動(dòng)實(shí)施精明增長政策的州，是美國實(shí)施精明增長管理的代表。

1.以促進(jìn)緊湊發(fā)展為目標(biāo)。精明增長的首要目標(biāo)是推進(jìn)城市緊湊發(fā)展。俄勒岡州、加利福尼亞州、華盛頓州和田納西州以劃定城市增長邊界（Urban GrowthBoundary）的方式來引導(dǎo)緊湊發(fā)展。俄勒岡州實(shí)施城市增長邊界政策始于1973年，該州通過《俄勒岡州土地利用法》，從立法層面提出限定城市增長邊界。到20世紀(jì)80年代中期，該州的每個(gè)社區(qū)的增長邊界都由州政府批準(zhǔn)，其中包括20年期限的土地需求容量分析。這種通過限定城市增長邊界引導(dǎo)緊湊發(fā)展的方式，在美國逐漸普及，很多州政府要求郡一級(jí)行政部門劃定增長邊界，有的則要求到市以及更低層級(jí)。

2.通過生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)，限制城市擴(kuò)張。城市蔓延擴(kuò)張往往是從市郊的生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)化為商業(yè)或居住用地開始。因此，保護(hù)這兩類用地對(duì)實(shí)現(xiàn)精明增長至關(guān)重要。在美國，利用信托資金支持生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地公有化是最普遍的方式，但在措施上有所差別。在馬里蘭州和俄勒岡州，州政府通過設(shè)立州立資金購買農(nóng)業(yè)用地地役權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。新澤西州則是通過政府購買開發(fā)權(quán)和制定區(qū)域規(guī)劃來保護(hù)生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地。

3.增加建成區(qū)內(nèi)的交通選擇。交通是支撐緊湊增長格局的關(guān)鍵因素，在美國城市的精明增長管理中，普遍把提升公共交通和提供多樣化的交通服務(wù)作為重要內(nèi)容。其中，聯(lián)邦政府傾向資助提升公共交通項(xiàng)目，比如在華盛頓、邁阿密和洛杉磯等城市建設(shè)的新地鐵項(xiàng)目和在波特蘭、丹佛等超過20個(gè)城市修建的輕軌項(xiàng)目。州政府則傾向于通過提供綜合交通規(guī)劃引導(dǎo)交通發(fā)展，如1993年俄勒岡州制定的交通規(guī)劃，其中一個(gè)重要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)步行、騎行和多種出行方式協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.在建成區(qū)內(nèi)發(fā)展公共住房。為了提高城市內(nèi)部的混合使用程度，緩解城市蔓延發(fā)展中職住兩地過度分離的問題，精明增長提出加強(qiáng)可負(fù)擔(dān)公共住房建設(shè)的管理措施。新澤西州政府通過成立可負(fù)擔(dān)住房評(píng)議會(huì)和出臺(tái)《新澤西州公平住房法案》，與城市住房部門合作開發(fā)建成區(qū)內(nèi)的公共住房。佛羅里達(dá)、俄勒岡等州也相繼出臺(tái)了在建成區(qū)內(nèi)促進(jìn)公共住房建設(shè)的措施。

5.將財(cái)政投入重點(diǎn)用于內(nèi)城改造。地方政府曾是美國城市發(fā)展的重要推手，是市郊開發(fā)的資助者、合作人和發(fā)起人。因此，精明增長提出通過平衡地方政府財(cái)政投入，將發(fā)展重點(diǎn)再次聚焦于城市內(nèi)部的方案。美國銹帶區(qū)域的匹茲堡、底特律、克利夫蘭和芝加哥等城市普遍出臺(tái)了促進(jìn)內(nèi)城復(fù)興的財(cái)政政策。其中，馬里蘭州規(guī)定了州政府應(yīng)優(yōu)先資助傳統(tǒng)的人口中心、內(nèi)城棕地和新開發(fā)區(qū)三類區(qū)域。

美國城市精明增長管理的效果評(píng)估

近幾年，美國林肯中心針對(duì)精明增長管理在美國的實(shí)施效果進(jìn)行了追溯和評(píng)估。通過選取四個(gè)沒有實(shí)施精明增長管理的州（即科羅拉多、印第安納、德克薩斯和弗吉尼亞），與實(shí)施精明增長管理的州進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)出五個(gè)方面的評(píng)估結(jié)果。

1.人口聚集、土地利用更為緊湊。與四個(gè)非精明增長州相比，精明增長州新增居民對(duì)土地開發(fā)的需求降低，新增人口在城市地區(qū)落戶的比例較高，人口和就業(yè)逆中心化的程度較低。

人均新增用地需求量降低。精明增長鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有用地的再利用，從邊際土地消耗來看，精明增長州的土地開發(fā)需求低于非精明增長州。

對(duì)城市逆中心化的抑制能力較強(qiáng)。從各州內(nèi)的城市來看，精明增長州在城區(qū)的人口增長較快，在市郊的人口增長較慢。1990-2000年間，精明增長州在城區(qū)的人口增長為29%，高于非精明增長州26%的增長。同時(shí)，在市郊區(qū)域中，精明增長州的人口增長了36%，小于非精明增長州44%的增長率。但在全州域范圍內(nèi)的結(jié)果則略有不同，除俄勒岡州人口和就業(yè)集聚實(shí)現(xiàn)微弱的雙增長外，其他精明增長州的人口集聚和就業(yè)集聚均出現(xiàn)了下降。

2.交通擁堵得到有效緩解。精明增長管理對(duì)交通擁堵的減緩取得了令人滿意的效果。在精明增長州中，使用自行車和步行的比例更高。

交通出行延遲時(shí)間明顯降低。對(duì)比1982-2003年間平均的交通擁堵時(shí)間，雖然精明增長州的年均交通擁堵延遲時(shí)間高于非精明增長州，但在精明增長管理實(shí)施后與自身對(duì)比，佛羅里達(dá)州（精明增長州）和馬里蘭州（精明增長州）的年均交通擁堵延遲時(shí)間均得到了一定緩解，可以作為城市精明增長管理獲得成功的實(shí)效。

混合交通出行比例較高。大部分精明增長管理都鼓勵(lì)自行車道、自行車存放架、步行道和付費(fèi)停車位的發(fā)展，目的是提高自行車和步行通勤比例。這些措施取得了效果，自行車和步行通勤比例在精明增長州都比較高。例如，1990—2000年間，俄勒岡州的自行車和步行比例增長超過10%，說明州政府要求地方政府在交通規(guī)劃中推行自行車和步行的要求產(chǎn)生了效果。

3.財(cái)政收支平衡合理。與四個(gè)非精明增長州相比，精明增長州市郊區(qū)域的發(fā)展有明顯被抑制的現(xiàn)象，精明增長限制市郊發(fā)展的意圖得到體現(xiàn)。另外，增長格局、交通擁堵和財(cái)政收支這三個(gè)方面在各州中顯示出比較明顯的互為因果的關(guān)系，即在所研究的精明增長州中單一指標(biāo)良好的州，其他兩項(xiàng)指標(biāo)也表現(xiàn)良好。同時(shí)，在精明增長州和非精明增長州中，單一指標(biāo)表現(xiàn)較差的州，其他兩項(xiàng)指標(biāo)的表現(xiàn)也都較差。

市郊區(qū)域開發(fā)價(jià)值減弱。上表顯示了精明增長管理對(duì)郊區(qū)開發(fā)進(jìn)行限制后的情況。在管理實(shí)施后，精明增長州的郊區(qū)在稅基、零售額、收入、就業(yè)、人口等方面增長均較弱。

財(cái)政政策更謹(jǐn)慎。20世紀(jì)90年代與20世紀(jì)80年代精明增長州及其他州之間的支出和稅收比顯示出三個(gè)趨勢(shì)：第一，支出和稅收在郊區(qū)的增長都更快；第二，稅收增長在所有區(qū)域都比支出更高；第三，精明增長州在收支兩方面的增長率都較低，說明精明增長州在財(cái)政上更趨謹(jǐn)慎。

4.生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地保護(hù)作用較好。生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)是精明增長管理預(yù)期達(dá)到的重要目標(biāo)之一，從實(shí)施效果來看，在一定程度上達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)效果較好。在生態(tài)用地方面，馬里蘭州（精明增長州）新增居民所需消耗的生態(tài)用地最少，為0.38英畝。消耗最大的兩個(gè)州分別是俄勒岡州（0.88英畝）和印第安納州（0.9英畝），前者是精明增長州，后者則不是。在消耗農(nóng)業(yè)用地方面，弗吉尼亞州（非精明增長州）因新居民增加而減少的農(nóng)用地是最少的，為0.04英畝。消耗較多的三個(gè)州是科羅拉多州（非精明增長州）、印第安納州（非精明增長州）和俄勒岡州（精明增長州），分別為2.36、1.63和0.89英畝。

5.住房壓力沒有得到緩解。提高住房可負(fù)擔(dān)性是精明增長管理的五大目標(biāo)之一，但通過管理實(shí)施效果來看，住房壓力沒有得到有效緩解。

住房價(jià)格普遍提高。從1990-2000年的中位數(shù)住房價(jià)格看，精明增長州的住房價(jià)格明顯高于其他州，其中幅度最大的是俄勒岡州（精明增長州）為118%。雖然新澤西州（精明增長州）增長最小為4%，但卻有最高的中位數(shù)住房價(jià)格，在2000年高于160000美元（全美平均價(jià)為110000美元）。精明增長州的公共住房計(jì)劃在一定程度上緩解了住房壓力，但從精明增長州房價(jià)普遍升高的結(jié)果來看，新增的多家庭住房（Muti-Family House）和出租房還不能抵消精明增長對(duì)房價(jià)提升所帶來的負(fù)面影響。

住房開銷呈增長趨勢(shì)。從1989-1999年的住房在家庭支出占比數(shù)據(jù)來看，精明增長州的住房擁有者的支出增長較高。其中，俄勒岡州（精明增長州）住房擁有者的住房支出增長最高，其次是馬里蘭州（精明增長州），分別為5.8%和3.8%。德克薩斯州（非精明增長州）是僅有的一個(gè)住房擁有者負(fù)擔(dān)降低的州。在租戶中，住房負(fù)擔(dān)在俄勒岡州（精明增長州）增長得較高，為2.5%。住房的可負(fù)擔(dān)程度通常由房屋價(jià)格和居住者收入之比評(píng)價(jià)，十年間精明增長州的租戶和住房擁有者的負(fù)擔(dān)都高于其他州。

總體來說，精明增長管理未能達(dá)到“提供可負(fù)擔(dān)住房”的預(yù)期目標(biāo)。原因之一是精明增長管理在引導(dǎo)緊湊發(fā)展中所實(shí)施的多項(xiàng)措施都勢(shì)必會(huì)造成地價(jià)上漲。另外，精明增長管理的成功實(shí)施還能吸引更多人口，俄勒岡州的波特蘭市就是在精明增長管理實(shí)現(xiàn)緊湊發(fā)展和改善交通后，吸引來了更多人口，導(dǎo)致住房需求量提高。

對(duì)中國的啟示

美國的精明增長管理對(duì)中國城市增長管理具有一定借鑒和啟示意義，主要為四點(diǎn)。

1.城市增長管理要加強(qiáng)制度建設(shè)。美國的城市精明增長管理有相對(duì)完善的制度建設(shè)，州一級(jí)政府出臺(tái)的政策到地方一級(jí)都可以轉(zhuǎn)化為法規(guī)或項(xiàng)目落實(shí)。相比之下，中國城市增長管理制度建設(shè)還剛起步，增長管理作為一種公共的政府行為，距離貫穿于城市發(fā)展整個(gè)過程還有一定差距。因此，在中央和地方兩個(gè)層面，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市增長管理政策法規(guī)體系的建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)城市增長格局、速度、時(shí)序以及發(fā)展總量的預(yù)測(cè)、引導(dǎo)和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)等各種發(fā)展目標(biāo)及利益主體之間的動(dòng)態(tài)平衡，把控城市發(fā)展質(zhì)量。

2.城市增長管理要重視城市邊界的作用。由城市擴(kuò)張所引起的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡與城市社會(huì)重構(gòu)，是“城市病”的主要內(nèi)容。美國城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說明，限定城市增長邊界甚至比是否增長更重要，否則會(huì)帶來一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。在此背景下，城市增長邊界的劃定成為全球范圍內(nèi)眾多城市限制城市外延擴(kuò)張、促進(jìn)緊湊發(fā)展的重要手段。因此，更應(yīng)該加快推進(jìn)中國各級(jí)城市緊湊發(fā)展和城市邊界的劃定工作，達(dá)到嚴(yán)控城市建設(shè)用地，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，還應(yīng)考慮將城市邊界劃定工作與基本農(nóng)田劃定工作相結(jié)合，合理謀劃統(tǒng)籌路徑。

3.城市增長管理要通過財(cái)稅政策調(diào)整和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)。美國城市精明增長政策實(shí)施40多年來，所涉及的財(cái)稅政策經(jīng)過了幾次大的調(diào)整和創(chuàng)新，逐漸實(shí)現(xiàn)了城市增長管理的目標(biāo)。其中，根據(jù)不同城市發(fā)展階段、情況、方向以及問題適時(shí)調(diào)整財(cái)稅措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市增長管理目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，其基礎(chǔ)條件是上級(jí)政府給下級(jí)政府預(yù)留了政策調(diào)整空間。這既包括聯(lián)邦政府到州政府，也包括州政府到下一層級(jí)政府，使各層級(jí)政府“共同”制定政策，這樣制定的政策更易得到落實(shí)，其經(jīng)驗(yàn)可在中國城市管理中加以借鑒。同時(shí)，城市增長管理中的財(cái)稅政策創(chuàng)新也應(yīng)作為借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的重點(diǎn)，倫敦、新加坡等城市實(shí)行的交通擁堵稅、城市發(fā)展費(fèi)等都是不斷創(chuàng)新的結(jié)果，也包括近幾年美國精明增長新提出的征收“影響稅”的思路。

4.警惕城市增長管理的負(fù)面效果。美國城市增長管理實(shí)踐在取得成功的同時(shí)，也對(duì)居住成本等方面帶來了負(fù)面效果。在較小或相同的土地范圍內(nèi)安置更多的居住單元、提高建筑容積率、把市郊廉價(jià)的住房建設(shè)用地排除等做法，都勢(shì)必會(huì)造成居住開銷的上漲。而城市密度在提高后，又會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)外部人口的吸引力，盡管采取了措施，但美國一些城市在這一過程中還是難以控制住居住成本。同時(shí)，城市高度集聚發(fā)展也會(huì)給城市生態(tài)環(huán)境、交通等方面帶來挑戰(zhàn)，這也要在中國城市增長管理中引起重視。

（作者單位為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所）