五問(wèn)石油天然氣體制改革

楊晶

如果能夠盡快出臺(tái)一系列配套措施，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新性地先行先試，深入研究改革過(guò)程中的重大問(wèn)題，本輪改革的積極意義有望在日后逐步顯現(xiàn)

《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）歷時(shí)三年磨礪，終于在2017年5月出臺(tái)，呈現(xiàn)出理念之爭(zhēng)、利益博弈的階段性結(jié)果。

本輪改革的目標(biāo)是什么

采取目標(biāo)導(dǎo)向還是問(wèn)題導(dǎo)向，這是改革方案在制定過(guò)程中爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)。有人質(zhì)疑，不能為了改革而改革，不能為了市場(chǎng)化而市場(chǎng)化，要回歸改革的初衷。《意見(jiàn)》提到“深化石油天然氣體制改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和市場(chǎng)化方向”。這表明，本輪改革中目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向是有機(jī)統(tǒng)一的，二者不可偏廢。

筆者認(rèn)為，改革從根本上說(shuō)是利益調(diào)整的過(guò)程，從現(xiàn)有的利益平衡狀態(tài)調(diào)整到另一種更好的利益平衡狀態(tài)。這個(gè)“更好”必須是對(duì)全局而言，而不是只對(duì)某些局部；既要涵蓋當(dāng)下，也要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)。因此，上述意義上的“更好”無(wú)疑是改革的目標(biāo)。“更好”一定是相對(duì)當(dāng)前而言的，所以又是問(wèn)題導(dǎo)向的。

因此，《意見(jiàn)》在總體思路中明確要“針對(duì)石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問(wèn)題”進(jìn)行改革，對(duì)存在問(wèn)題的油氣勘查開(kāi)采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)和國(guó)有油氣企業(yè)等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)深化改革，“促進(jìn)油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，大幅增加探明資源儲(chǔ)量，不斷提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)安全、高效、創(chuàng)新、綠色，保障安全、保證供應(yīng)、保護(hù)資源、保持市場(chǎng)穩(wěn)定”。可以看到，這是一個(gè)多目標(biāo)函數(shù)，多目標(biāo)的權(quán)衡取舍以及現(xiàn)實(shí)條件的約束，正是改革的難度所在。

本輪改革將“保障國(guó)家能源安全、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、滿足人民群眾需要”作為頂層設(shè)計(jì)，充分說(shuō)明能源安全仍是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，保障油氣供應(yīng)安全是行業(yè)發(fā)展的重中之重。這種價(jià)值選擇不是中國(guó)“獨(dú)樹(shù)一幟”的做法，歷史上的美國(guó)和日本都曾將石油安全作為首要考量。但是，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)前的世界能源形勢(shì)和格局已發(fā)生重大變化：非常規(guī)技術(shù)革命、LNG技術(shù)進(jìn)步使世界石油和天然氣市場(chǎng)可能長(zhǎng)期處于總量供大于求、供給彈性大、價(jià)格低位運(yùn)行的狀態(tài)；全球氣候變化行動(dòng)促使各國(guó)能源體系開(kāi)始向清潔化、低碳化、智能化轉(zhuǎn)型；可再生能源發(fā)電、電動(dòng)汽車和儲(chǔ)能等新技術(shù)的規(guī)?；瘧?yīng)用，以及共享經(jīng)濟(jì)、能源互聯(lián)網(wǎng)等新商業(yè)模式的出現(xiàn)，也將為石油和天然氣需求繼續(xù)快速增長(zhǎng)增添很大的不確定性。在這種情況下，中國(guó)是否仍然選擇長(zhǎng)期把以石油和天然氣進(jìn)口依存度為標(biāo)志的能源安全放在首位，是否應(yīng)該在更加開(kāi)放的國(guó)際環(huán)境中思考能源安全問(wèn)題，通過(guò)積極參與國(guó)際能源治理、提高國(guó)際合作效益等方式保障經(jīng)濟(jì)安全，都值得深入研究。

如何啃下上游改革這塊硬骨頭

上游改革是最難啃的硬骨頭。從全產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域是石油和天然氣行業(yè)發(fā)展矛盾最突出的環(huán)節(jié)?！兑庖?jiàn)》提出要“完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制，提升資源接續(xù)保障能力”。上游改革的效果，將決定本輪改革是向前走“一小步”還是“一大步”。

筆者認(rèn)為本輪的上游改革有兩個(gè)特點(diǎn)。一方面，對(duì)油氣礦權(quán)存量部分進(jìn)行“微調(diào)”。由于歷史原因，中國(guó)現(xiàn)有的常規(guī)油氣礦權(quán)基本由中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油四家公司掌握。如果按照《意見(jiàn)》實(shí)行“更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制”，在國(guó)際油氣市場(chǎng)供需寬松、上游投資低迷的背景下，預(yù)計(jì)少量資源品位較低、勘探開(kāi)發(fā)條件不佳、經(jīng)濟(jì)性較差的區(qū)塊將首先實(shí)現(xiàn)退出和再分配。雖然整體來(lái)看礦權(quán)存量市場(chǎng)不會(huì)出現(xiàn)大的格局變動(dòng)，但是隨著時(shí)間推進(jìn)，嚴(yán)格的礦權(quán)退出機(jī)制會(huì)產(chǎn)生有效約束，刺激上游勘探開(kāi)發(fā)投資，企業(yè)必須于規(guī)定時(shí)間內(nèi)在投資決策和放棄區(qū)塊之間做出理性選擇。

另一方面，對(duì)油氣礦權(quán)增量部分實(shí)行嚴(yán)格的“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)+準(zhǔn)入管理”。根據(jù)《意見(jiàn)》，新增礦權(quán)將不再實(shí)行過(guò)去的礦權(quán)登記制，改為競(jìng)爭(zhēng)出讓制，預(yù)計(jì)以公開(kāi)招標(biāo)等方式進(jìn)行。投標(biāo)主體需要符合安全、環(huán)保等準(zhǔn)入要求，并獲得合格資質(zhì)。由于短期內(nèi)新增礦權(quán)較少，且國(guó)內(nèi)油氣資源品位不斷降低，上游領(lǐng)域?qū)Y本的吸引力有限，整體將保持“以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系”。隨著存量礦權(quán)退出規(guī)模擴(kuò)大以及其他配套政策的出臺(tái)，礦權(quán)市場(chǎng)有望更加活躍。

如何突破管網(wǎng)改革

管網(wǎng)改革是重要的突破口，引領(lǐng)了本輪油氣體制改革。2014年改革啟動(dòng)之初，國(guó)際油氣市場(chǎng)遭遇劇烈波動(dòng)，原油價(jià)格下跌了大約3/4，天然氣現(xiàn)貨價(jià)格也低于長(zhǎng)協(xié)價(jià)格，LNG接收站、天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入成為了中國(guó)市場(chǎng)利用國(guó)際低價(jià)資源的“絆腳石”，改革的呼聲強(qiáng)烈。在此背景下，油氣管網(wǎng)改革措施率先出臺(tái)，包括2014年《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》、2016年《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》。在此基礎(chǔ)上，《意見(jiàn)》明確提出“改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力”的目標(biāo)，體現(xiàn)了對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管的意圖。實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”，管輸和銷售分離，是此次中游改革的最大亮點(diǎn)，將有力推動(dòng)管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

筆者認(rèn)為，一方面，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施是改革重點(diǎn)。石油運(yùn)輸采取“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”模式，類似“量身定制”。而天然氣經(jīng)凈化處理后是標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，與電力類似。目前全國(guó)天然氣管道“一張網(wǎng)”已初步形成，川渝、京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域性管網(wǎng)也比較成熟。天然氣運(yùn)輸可視為“點(diǎn)對(duì)網(wǎng)”模式，在“西氣東輸、海氣登陸、就近供應(yīng)”的供氣格局下，市場(chǎng)對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施高效共享有強(qiáng)烈需求。因此，天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施是“供給抑制”的環(huán)節(jié)，是本輪改革的重點(diǎn)。

另一方面，如何促進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是難題。一是天然氣保供壓力使基礎(chǔ)設(shè)施需求大增。中國(guó)天然氣市場(chǎng)正處在發(fā)展黃金期，2016年消費(fèi)量?jī)H2058億立方米，預(yù)計(jì)2020年和2030年將分別達(dá)到3600億立方米和5000億立方米，城鎮(zhèn)居民氣化率將從2015年的42.8%提高到2020年的55%和2030年的70%左右。市場(chǎng)需求增長(zhǎng)潛力很大，需要大規(guī)模管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施配套。加之天然氣消費(fèi)季節(jié)性峰谷差不斷加大，儲(chǔ)氣調(diào)峰壓力陡增，儲(chǔ)氣設(shè)施需求十分旺盛。

二是天然氣管道和儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)緩慢，供給不足。“十二五”期間，計(jì)劃新建天然氣管道4.4萬(wàn)公里，實(shí)際僅完成2.14萬(wàn)公里；儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量計(jì)劃新增220億立方米，實(shí)際僅完成37億立方米。管道、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，涉及土地占用，協(xié)調(diào)工作比較復(fù)雜。目前受制于上游供應(yīng)主體較少和下游市場(chǎng)區(qū)域性壟斷的現(xiàn)實(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施投資積極性不高，建設(shè)步伐緩慢。本輪改革提出天然氣長(zhǎng)輸管網(wǎng)項(xiàng)目，工作負(fù)荷達(dá)到75%以上時(shí)可實(shí)現(xiàn)8%的準(zhǔn)許收益率；對(duì)城鎮(zhèn)管網(wǎng)規(guī)定準(zhǔn)許收益率不超過(guò)7%。本輪改革雖然明確了管網(wǎng)的投資收益率水平，但是并未從根本上解決落實(shí)資源和市場(chǎng)的難題，資本投資的積極性有待觀察。

如何使下游改革走得更快

下游的石油煉化、成品油銷售、天然氣銷售等都屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，已經(jīng)形成一定的市場(chǎng)化格局，參與主體比較多元，價(jià)格主要由供需關(guān)系決定，具備了更快放開(kāi)市場(chǎng)的基礎(chǔ)條件，改革難度較小。因此，《意見(jiàn)》用“深化”二字來(lái)描述下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的改革，并提出要“提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力”。

筆者認(rèn)為，一要加快淘汰煉油環(huán)節(jié)的落后產(chǎn)能、優(yōu)化煉化結(jié)構(gòu)。中國(guó)煉油產(chǎn)能過(guò)剩、煉廠規(guī)模小，發(fā)展水平有待提升。煉廠平均規(guī)模僅320萬(wàn)噸/年左右，不足全球煉廠平均規(guī)模的一半。年生產(chǎn)能力2000萬(wàn)噸以上的大型煉廠屈指可數(shù)，大型化、煉化一體化、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展任重道遠(yuǎn)?！兑庖?jiàn)》提出，要通過(guò)嚴(yán)格準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，“制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高國(guó)內(nèi)原油深加工水平，保護(hù)和培育先進(jìn)產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能”。這表明要以更加公平、公開(kāi)、透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出規(guī)則促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從“燃料型”向“化工型”轉(zhuǎn)變，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高基礎(chǔ)化工原料產(chǎn)品比例，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二要完善成品油銷售價(jià)格形成機(jī)制和出口政策。目前中國(guó)成品油價(jià)格已基本實(shí)現(xiàn)與國(guó)際原油價(jià)格變化接軌，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)與政府定價(jià)并存的模式，對(duì)調(diào)價(jià)周期、參考油種、浮動(dòng)幅度等細(xì)則進(jìn)行過(guò)多次修改完善，結(jié)合消費(fèi)稅的執(zhí)行，成品油價(jià)格機(jī)制已較為成熟?！兑庖?jiàn)》重申了要“發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)”?？紤]到近年來(lái)中國(guó)成品油市場(chǎng)供需持續(xù)寬松，民營(yíng)煉油企業(yè)和“兩桶油”激烈爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，成品油銷售價(jià)格出現(xiàn)大幅下行。隨著汽柴油需求增長(zhǎng)乏力，民營(yíng)煉廠開(kāi)工率提高，供需矛盾愈發(fā)突出。在限制成品油出口的前提下，預(yù)計(jì)“價(jià)格戰(zhàn)”將持續(xù)，價(jià)格水平會(huì)大幅低于政府指導(dǎo)價(jià)，有利于完成向市場(chǎng)定價(jià)的自然過(guò)渡。

三要完善天然氣銷售價(jià)格形成機(jī)制。目前，除居民用氣外，占消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣門站價(jià)格主要由企業(yè)自主協(xié)商決定，終端氣價(jià)由地方政府制定。與替代能源相比價(jià)格水平偏高，制約了天然氣的擴(kuò)大使用。《意見(jiàn)》重申要“推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制”。隨著省內(nèi)和城鎮(zhèn)管道運(yùn)輸成本和價(jià)格監(jiān)管的實(shí)行，有望逐步降低終端氣價(jià)水平。改革難度在于如何對(duì)配氣環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行有效監(jiān)管，以及如何處理日漸興起的“點(diǎn)供”模式與城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。此外，居民用氣與工商業(yè)用氣之間的交叉補(bǔ)貼也是制約天然氣擴(kuò)大利用的主要障礙，有待破解。

四要加快油氣交易平臺(tái)建設(shè)。交易平臺(tái)建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能。目前上海國(guó)際能源交易中心正在積極開(kāi)展原油期貨（國(guó)內(nèi)首個(gè)對(duì)外開(kāi)放的期貨品種）上市前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，計(jì)劃今年年內(nèi)推出。天然氣交易中心初具雛形，上海石油天然氣交易中心在實(shí)踐中不斷摸索，重慶石油天然氣交易中心已正式掛牌，此外，中衛(wèi)、深圳等都在積極申請(qǐng)和籌備建設(shè)新的交易中心。預(yù)計(jì)未來(lái)中國(guó)將形成“全國(guó)中心+區(qū)域中心”的交易平臺(tái)發(fā)展模式，同時(shí)拉動(dòng)各區(qū)域?yàn)榻灰灼脚_(tái)提供輔助性服務(wù)的油氣管網(wǎng)、儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在當(dāng)前天然氣市場(chǎng)規(guī)模有限的情況下，同時(shí)建設(shè)多個(gè)交易中心尚不具備有利的基礎(chǔ)條件，現(xiàn)階段應(yīng)合理規(guī)劃、有序推進(jìn)，重點(diǎn)建設(shè)具備多氣源、大市場(chǎng)、充足基礎(chǔ)設(shè)施、良好金融環(huán)境等有利條件的交易中心，力爭(zhēng)早日形成由市場(chǎng)決定的標(biāo)桿價(jià)格。

《意見(jiàn)》之后該做什么

《意見(jiàn)》出臺(tái)后遭遇了一些質(zhì)疑，認(rèn)為改革方案充滿妥協(xié)、退步。筆者認(rèn)為，改革既然是理念之爭(zhēng)、利益調(diào)整，“磨合”就是不可避免的過(guò)程。如果能夠盡快出臺(tái)一系列配套措施，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新性地先行先試，深化研究改革過(guò)程中的重大問(wèn)題，本輪改革的積極意義有望在日后逐步顯現(xiàn)。

第一，盡快公開(kāi)《意見(jiàn)》全文，出臺(tái)系列配套文件。《意見(jiàn)》以新聞稿的形式出臺(tái)，引來(lái)社會(huì)上的各種猜測(cè)和解讀，不利于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、推動(dòng)改革步伐。建議盡快向全社會(huì)公開(kāi)《意見(jiàn)》全文，明確改革的方向和途徑。同時(shí)，要盡快研究出臺(tái)《意見(jiàn)》的配套措施，切實(shí)推動(dòng)改革進(jìn)程。一是重點(diǎn)落實(shí)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲(chǔ)量轉(zhuǎn)讓機(jī)制，為現(xiàn)有油氣企業(yè)做出合理的投資決策提供可操作性，促進(jìn)更多的存量礦權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，提高礦權(quán)市場(chǎng)的活躍度，吸引資本進(jìn)入上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。二是重點(diǎn)形成促進(jìn)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的機(jī)制，創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與，按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”的原則核定運(yùn)輸價(jià)格，創(chuàng)造公開(kāi)透明的投資環(huán)境，推動(dòng)《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》的實(shí)施。

第二，選擇改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新性先行先試。建議選取油氣行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好、市場(chǎng)較成熟、對(duì)改革有積極性的地區(qū)作為試點(diǎn)，如江蘇、廣東、新疆等。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)因地制宜、創(chuàng)新性地先行先試，在實(shí)踐中探索改革路徑，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策措施，并擇機(jī)向全國(guó)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成“以點(diǎn)帶面”的改革效果。

第三，深入研究重大問(wèn)題，引領(lǐng)改革進(jìn)程。本輪油氣體制改革方案有亮點(diǎn)，但也有很多改進(jìn)空間。制約油氣行業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展的深層次問(wèn)題仍有待深入研究，直面“痛點(diǎn)”才能走得更快。建議深入研究一些重大問(wèn)題。一是油氣資源管理制度，包括地質(zhì)資料等信息的管理和共享機(jī)制、油氣資源開(kāi)采收益在中央政府和地方政府之間的分配問(wèn)題等。二是建立油氣資源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，完善國(guó)外資本投資機(jī)制，保障投資人權(quán)益，促進(jìn)上游發(fā)展。三是完善國(guó)有油氣企業(yè)改革措施，實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，提高國(guó)有企業(yè)的資本回報(bào)率。三是加強(qiáng)監(jiān)管和立法研究。改變以行政管理為主要手段的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，實(shí)行“依法監(jiān)管”，開(kāi)展油氣行業(yè)立法研究。油氣行業(yè)體制改革、國(guó)企改革與立法工作相輔相成、互相促進(jìn)，需要同步推進(jìn)。

（作者單位為國(guó)家發(fā)改委能源研究所）