深圳土地城市化進(jìn)程及土地問題探析

◎ 謝滌湘 牛 通

深圳土地城市化進(jìn)程及土地問題探析

◎ 謝滌湘 牛 通

改革開放以來，深圳通過一系列卓有成效的土地政策創(chuàng)新，開啟了土地快速城市化之路，然而率先沖破僵硬體制的深圳也較早遇到了土地問題的羈絆。文章首先根據(jù)深圳不同時(shí)期土地政策的特點(diǎn)，將深圳土地城市化進(jìn)程劃分為四個(gè)階段：初步探索階段、逐步完善階段、城市化加速階段及城市發(fā)展瓶頸階段。其次梳理了快速城市化帶來的土地問題：建設(shè)用地資源緊張、歷史遺留問題突出及違法建筑的困擾等。最后針對產(chǎn)生的土地問題，認(rèn)為有效盤活歷史用地及挖潛存量土地是深圳破除城市發(fā)展障礙的關(guān)鍵，并在明晰土地產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化土地格局及土地立體化探索等方面提出了相關(guān)建議。

土地城市化 改革創(chuàng)新 新二元格局 產(chǎn)權(quán)制度改革

一、引言

土地是人類必不可少的地域空間載體。在當(dāng)代社會，土地已不僅僅是一種資源，也具有資產(chǎn)、資本的屬性。高效、合理地利用土地，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。在這種背景下，土地制度作為國家的基礎(chǔ)性制度，不僅與人民的生存息息相關(guān)，也事關(guān)國家和社會的現(xiàn)代化進(jìn)程，因此對土地制度的改革成為推動社會進(jìn)步發(fā)展的重要手段。

改革開放以來，國家逐漸放開了對土地的管控，允許一部分地區(qū)通過土地制度的改革來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。深圳由一個(gè)南方邊陲小鎮(zhèn)躍身為為國內(nèi)一線城市，與改革開放政策指引下的持續(xù)創(chuàng)新是密不可分的，而土地管理改革“當(dāng)之無愧”是深圳改革創(chuàng)新業(yè)績史中的重要組成部分[1]。然而率先沖破僵硬體制的深圳，由于改革尚未完全到位，也更早碰到了改革突破帶來的種種摩擦與矛盾[2]，特別是在土地改革方面，深圳經(jīng)過早期的土地探索，在1992年至2004年對土地“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”實(shí)現(xiàn)了“全域土地國有化”，為土地進(jìn)入市場奠定了基礎(chǔ)，但同時(shí)也帶來了大量土地歷史遺留問題。本文通過對深圳的土地城市化進(jìn)程及模式的梳理，探討土地城市化遺留問題的歷史淵源，思考深圳土地改革創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并提出相關(guān)對策建議。

二、深圳土地城市化之路

作為中國改革開放的窗口，深圳的發(fā)展歷程就是一個(gè)快速工業(yè)化、城市化的歷史。從1979年到2015年，深圳的建成區(qū)面積由不足3平方公里增長到900多平方公里，城市人口從3萬增長到1100多萬，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速。其中，土地市場化和外來人口是深圳快速城市化必不可少的兩大支柱[3]?？梢哉J(rèn)為，深圳改革開放之路便是深圳土地從農(nóng)村走向城市掙脫束縛解放生產(chǎn)力的市場化之路，至今仍為我國城市化及土地制度改革提供著方向與指引。本文根據(jù)深圳不同時(shí)期相關(guān)土地政策的特點(diǎn)，將其劃分為四個(gè)階段（圖1）：

圖1 深圳土地城市化進(jìn)程不同階段劃分

（一）初步探索階段（1979年—1986年）

土地是一種需要通過市場釋放巨大財(cái)富能量的“潛在資本”[4]。在改革開放初期，我國憲法規(guī)定土地不能出租、轉(zhuǎn)讓，作為重要的社會資源，土地的資本優(yōu)勢得不到體現(xiàn)，這在很大程度上制約了社會的發(fā)展。為發(fā)掘土地的資本價(jià)值，籌集特區(qū)建設(shè)資金，深圳早期的探索便是以土地出讓制度、住房制度和征地補(bǔ)償制度改革為發(fā)端（表1），主要包括合作建商品房、出讓土地使用權(quán)以及留用地補(bǔ)償改革等土地變通政策[5]。這些政策的本質(zhì)都是以土地為資本換取城市建設(shè)的資金，在一定程度上決定了深圳最初的發(fā)展模式，也成為“土地財(cái)政”的源頭。

（二）逐步完善階段（1986年—1992年）

深圳早期靈活的土地政策在吸引投資方面發(fā)揮了重要作用，但這些探索性政策逐步不能適應(yīng)深圳進(jìn)一步快速發(fā)展要求，因此繼續(xù)深化土地改革成為深圳城市改革的主要任務(wù)。在此階段，早期的成功探索得到了高度肯定，并制定成具有法律效力的規(guī)章制度，甚至是列入憲法等相關(guān)條款（表3）。例如，1987年深圳市通過對香港土地政策與土地管理的學(xué)習(xí)借鑒，制訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案》，并提出了以下設(shè)想：“所有用地實(shí)行有償使用，協(xié)議、招標(biāo)、公開競投”[6]。公開競投與招標(biāo)是有償使用土地的更有效形式，主要體現(xiàn)在以下方面：一是有利于盡快收回土地開發(fā)成本，增加政府的財(cái)政收入；二是有利于政府控制投資環(huán)境：通過競爭，價(jià)高者得或擇優(yōu)而取，有利于發(fā)揮土地的最大效益；三是有利于吸引更多投資：競投或招標(biāo)更符合國外與香港的習(xí)慣做法，投資者樂于接受，有利于增強(qiáng)客商投資信心。

表1 深圳土地改革探索

圖2 我國住房制度改革歷程

表2 深圳土地城市化和留用地制度發(fā)展進(jìn)程對比

（三）城市化加速階段（1992年—2004年）

經(jīng)過初步探索階段和逐步完善階段后，深圳的城市建設(shè)更加迅猛，對土地資源的需求也日益增加。但受限于我國城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，深圳國有土地已不能滿足城市發(fā)展需求。在此背景下，從1992年和2004年，深圳分別對關(guān)內(nèi)和關(guān)外土地實(shí)行了“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”，消除了城鄉(xiāng)土地二元的格局，實(shí)現(xiàn)了深圳土地的全部國有化。

表3 土地政策的相關(guān)依據(jù)

1.1992年關(guān)內(nèi)“統(tǒng)征”。1992年，深圳市政府出臺了《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，對原特區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地實(shí)行“統(tǒng)征”，即把特區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市國有土地，將特區(qū)內(nèi)68個(gè)行政村、168個(gè)自然村全部轉(zhuǎn)為城市居委會，4萬多農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為城市居民。在這一時(shí)期的土地特征主要表現(xiàn)為政府通過低價(jià)征用集體土地，滿足城市快速發(fā)展對土地的需求，并最大限度地從現(xiàn)金、土地返還、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障等多方面保證村民利益，村民也通過自身土地和物業(yè)的升值分享到了城市化發(fā)展的紅利，從而有效化解了社會矛盾[7]。

2.2004年關(guān)外“統(tǒng)轉(zhuǎn)”。2004年，深圳市又對特區(qū)外實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，涉及寶安、龍崗兩區(qū)土地所有制轉(zhuǎn)換工作，市政府籌集163億元用于轉(zhuǎn)地中的土地補(bǔ)償費(fèi)和集體所得的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)，轉(zhuǎn)地補(bǔ)償范圍約235平方公里，以此實(shí)現(xiàn)深圳市全域土地國有化[8]。但和深圳飛漲的住房價(jià)格相比，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不能滿足征地村民要求，原村民及村集體便在自己實(shí)際可以控制的土地上“種房保地”，違法違章建筑越來越多，成為城市發(fā)展的重大隱患。

（四）城市發(fā)展瓶頸階段（2004年—至今）

通過對深圳土地制度改革進(jìn)程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)深圳土地的國有化主要通過兩種模式進(jìn)行：一種模式是通過政策傾斜吸引投資，經(jīng)過項(xiàng)目征地實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的土地城市化；另一種模式是利用特區(qū)的行政權(quán)力大面積批量轉(zhuǎn)地，通過兩次征轉(zhuǎn)地把所有土地全部轉(zhuǎn)國有。至此，深圳成為全國第一個(gè)沒有農(nóng)村社會管理體制的城市。

深圳憑借自上而下的政府行政執(zhí)行力達(dá)到了全盤國有化，卻忽視了城市是一個(gè)動態(tài)發(fā)展的過程，一刀切的做法導(dǎo)致了許多城市遺留問題。在農(nóng)村土地全部國有化的前提下，深圳城市空間的發(fā)展早已沒有了多余土地資源的支撐，城市發(fā)展遇到了瓶頸，土地問題成為深圳改革發(fā)展道路上的最大障礙。

三、深圳土地城市化產(chǎn)生的問題及對策

從深圳的城市發(fā)展歷程來看，快速的城市化是一把“雙刃劍”。一方面，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，書寫了城市發(fā)展的奇跡，是我國改革開放的“窗口”；另一方面，也較早面臨了快速城市化帶來的土地問題[9]，特別是土地資源高度緊缺，土地歷史遺留問題，違法建筑困擾等，嚴(yán)重影響了深圳城市的可持續(xù)發(fā)展。

（一）建設(shè)用地資源緊張

深圳市市域總面積為1992平方公里，至2014年全市建設(shè)用地已達(dá)到968平方公里，占深圳市市域總面積的48.6%，幾乎占深圳面積的一半，按照城市規(guī)劃的慣例，城市建設(shè)用地面積一般不超過市域面積的50%。跟國際上其他城市相比，國際大都市建設(shè)用地面積占都市區(qū)總面積的比例一般介于20%～30%之間，例如，倫敦23.7%，巴黎22.7%，東京29.4%，并且倫敦、東京、巴黎等國際大都市的建設(shè)用地規(guī)模已基本趨于穩(wěn)定[10]。然而深圳是一個(gè)發(fā)展不過40年的城市，目前仍處于高速發(fā)展階段，土地資源是深圳最急需的資源。根據(jù)國家批復(fù)的《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）大綱》，深圳市2020年建設(shè)用地總規(guī)模976平方公里，因此，深圳市新增可利用建設(shè)用地，不論是極限潛力、總量，還是增量，都是一個(gè)高度約束的數(shù)值，這一難題嚴(yán)重影響了深圳的城市競爭力，制約了城市發(fā)展。

（二）歷史遺留問題突出

深圳市政府將大量的農(nóng)村土地直接轉(zhuǎn)為國有土地，但沒有足夠的資金對原有土地上的集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行征地補(bǔ)償，留用地政策便作為一種重要補(bǔ)償方式，用于集體組織發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)、安置失地農(nóng)民，集體股份合作公司就此產(chǎn)生。集體股份合作公司經(jīng)濟(jì)是深圳實(shí)行農(nóng)村城市化、加速推進(jìn)現(xiàn)代化的產(chǎn)物[11-13]。

股份公司的留用地可分為兩種類型：一是合法用地，主要指市、區(qū)政府相關(guān)文件批準(zhǔn)或以土地使用權(quán)出讓合同、處理決定書和房地產(chǎn)證等形式批準(zhǔn)或確權(quán)給股份公司（原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位）的用地；二是合法外實(shí)際占用土地，主要指合法用地外由于歷史原因形成的無任何用地手續(xù)但由股份公司實(shí)際使用或由其私自轉(zhuǎn)讓的用地，以及土地產(chǎn)權(quán)問題沒有得到根本性解決的違法用地。根據(jù)深圳市規(guī)劃國土委員會資料統(tǒng)計(jì)（表4），股份公司實(shí)際使用土地面積為393.26平方公里，其中合法外土地達(dá)到298.20平方公里，占全市股份公司實(shí)際使用土地的75.83%，占深圳建設(shè)用地現(xiàn)狀的30.8%。如此規(guī)模的合法外土地，造成了土地資源利用的粗放低效和巨大浪費(fèi)，并引發(fā)了各種城市管理問題，尤其是“城中村”問題，成為制約城市發(fā)展上水平上層次的主要障礙[9]。從股份合作公司土地利用情況來看（表5），工商用地、居住用地（私宅）和公共配套用地比例懸殊，工商用地和居住用地的占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共配套用地，導(dǎo)致公共配套嚴(yán)重配備不足。因此，不管是合法用地還是合法外占用土地，均呈現(xiàn)出土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地用途比例失衡的現(xiàn)象。

（三）違法建筑困擾

由于土地改革的不徹底，農(nóng)村集體土地還是被排除在“依照法律的規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓”的范圍之外，法律沒有給農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場的合法通道。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，“土地資本化”效果的逐步顯現(xiàn)，對土地實(shí)際控制權(quán)的爭奪也日趨激烈，農(nóng)民及村集體冒著違憲的風(fēng)險(xiǎn)參與并分享土地城市化帶來的收益。其中，違法建筑成為村集體分享土地增值收益的重要手段，也是合法外土地等歷史遺留問題的主要根源。截止2013年統(tǒng)計(jì)（表6），深圳市違法建筑共計(jì)37.30萬棟，建筑面積4.24億平方米，如此龐大規(guī)模的“違法建筑”，在中國的特大城市頗為罕見。

（四）針對土地問題的城市更新對策

在深圳土地日趨緊張的情況下，未來的城市發(fā)展重點(diǎn)在存量土地的再開發(fā)，城市更新成為解決深圳土地資源瓶頸的重要手段。

表4 股份合作公司留用地規(guī)模

表5 股份合作公司留用地土地利用情況

表6 2013年深圳市違法建筑存量狀況單位：棟、萬平方米

2009年，深圳市出臺了《深圳市城市更新辦法》，相關(guān)部門改變以往的“先確權(quán)，再開發(fā)”的思路轉(zhuǎn)為“先開發(fā)，再確權(quán)”，避免了土地確權(quán)推進(jìn)緩慢從而影響城市更新項(xiàng)目開展的困局。例如允許“合法土地占70%，合法外土地占30%”的城市更新項(xiàng)目開發(fā)；“20-15”準(zhǔn)則規(guī)定申報(bào)主體只要同意把20%的“合法外”土地?zé)o償交給政府后，再從余下可開發(fā)的土地中，拿出15%作為公共設(shè)施的配套用地，這部分土地便獲得參與城市更新的資格。

但城市更新項(xiàng)目普遍存在合法用地不足，更新門檻高的問題。為突破城市發(fā)展空間制約，深圳探索了“整村統(tǒng)籌”的土地整備模式，將整個(gè)社區(qū)的所有片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌二次開發(fā)，并一攬子解決歷史遺留問題的一個(gè)方式，跳出了以往城市更新中零散土地整備的模式（表7）。這一系列城市更新政策都為合法外土地轉(zhuǎn)為合法土地提供了出路，并在合法權(quán)益的基礎(chǔ)上再開發(fā)和再利用，是深圳解決歷史遺留用地的重要契機(jī)。

四、相關(guān)建議

城市的發(fā)展不能一味尋求建設(shè)用地指標(biāo)增加和城市空間規(guī)模的擴(kuò)張，而是要盤活存量、提質(zhì)增效。然而原村集體掌握的歷史遺留用地，不僅在一定程度上制約了村集體的發(fā)展，造成了資源的浪費(fèi)，而且不利于城市空間的整合。在城市發(fā)展空間遇到瓶頸的背景下，有效盤活歷史用地、挖潛存量土地，將會為深圳城市更新的推進(jìn)和實(shí)施打開新局面，而其中的關(guān)鍵是要明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬，優(yōu)化土地利用效率，探索土地立體化利用三個(gè)方面。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬

深圳目前存在大量歷史遺留用地尚未解決，最主要的原因是土地產(chǎn)權(quán)不清，國有化的地，原村民的房，政府擁有土地所有權(quán)，但實(shí)際上無法行使。土地產(chǎn)權(quán)問題重重、矛盾迭出，“違法建筑”屢禁不止，進(jìn)而影響到了土地整備、城市更新工作的推進(jìn)。清晰和明確的產(chǎn)權(quán)有利于破解外部不經(jīng)濟(jì)的難題，同時(shí)可以優(yōu)化資源配置效率，這是產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)[14]。因此，厘清復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化歷史遺留用地的土地所有權(quán)管理，逐步明晰各類用地使用權(quán)益，完善土地登記制度，并予以規(guī)范登記；健全土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，在股權(quán)設(shè)置和收益分配上達(dá)到各方的平衡，注重效率與公平的統(tǒng)一；同時(shí)充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，建立主體平等、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場。

表7 城市更新與整村統(tǒng)籌優(yōu)缺點(diǎn)對比

（二）優(yōu)化土地利用效率

與權(quán)益復(fù)雜造成的歷史遺留問題相比，土地利用的高度破碎化也同樣制約了土地利用效益的提升：缺乏規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施、廠房和住宅交雜，合法和各式違規(guī)用地混雜交織。特別是工業(yè)用地呈現(xiàn)出零散、無序的空間分布狀態(tài)，面積小于15公頃的工業(yè)用地為174.66平方公里，占工業(yè)用地總面積的67%。并且深圳原關(guān)內(nèi)與關(guān)外的土地利用效率也存在著巨大的差別，說明深圳擁有進(jìn)一步提高土地利用效率的極大潛力。

針對土地零碎、效率低下等問題，一是應(yīng)積極整合現(xiàn)有土地資源，化零為整，通過土地整合置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率；二是提高土地投入產(chǎn)出強(qiáng)度，探索建立規(guī)劃控制、收益共享、運(yùn)作高效的土地二次開發(fā)利用機(jī)制，有效盤活存量土地資源，促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用。

（三）探索土地立體化利用

當(dāng)外部擴(kuò)展難以為繼時(shí)，城市發(fā)展應(yīng)注重內(nèi)部空間的存量挖潛和內(nèi)在結(jié)構(gòu)的功能優(yōu)化。目前，深圳在土地立體化利用方面已經(jīng)走在全國前列，從早期的立交橋、天橋、高壓線走廊、地下車庫到沿交通樞紐布局的地下商場、大型城市綜合體、地下市政工程設(shè)施等，已將城市空間開拓到地上空間及地下空間[15]。但深圳的城市立體化探索僅僅在一些大型的項(xiàng)目建設(shè)上。在深圳的城市空間擴(kuò)展已遇到瓶頸的情況下，深圳理應(yīng)比其他城市更主動地探索城市立體空間配置的體制和機(jī)制，并圍繞城市土地空間資源集約高效利用的目標(biāo)，研究適用于城市土地空間立體化利用與管理的主要理論及技術(shù)方法，制定立體化利用制度規(guī)范，推廣符合立體化視角下城市土地空間資源集約高效利用模式，在城市土地立體化利用方面，探索出城市發(fā)展的新路徑、新方法。

五、結(jié)論

改革開放以來，深圳憑借“敢為天下先”的改革創(chuàng)新精神，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展的奇跡，為我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。在土地制度改革方面，深圳突破了原有制度的束縛，實(shí)現(xiàn)了土地的全盤國有化，一系列土地管理政策至今仍為我國城市化及土地制度改革提供方向與指引。但同樣應(yīng)該明確的是，國家政策傾斜是深圳高速發(fā)展的重要原因，并且在改革并不徹底的情況下，形成了新的二元土地格局，產(chǎn)生了許多亟待解決的歷史遺留問題。內(nèi)地城市在借鑒深圳成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，對其問題也應(yīng)引起足夠的重視。

土地問題不僅是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的首要問題，關(guān)系到城市化建設(shè)的質(zhì)量，而且土地制度改革也已經(jīng)成為中國市場化改革重要的一環(huán)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)型。以土地城市化帶動人口城市化的發(fā)展模式和以土地資本化帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展模式如果不改變，我國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會因?yàn)橥恋刭Y源的限制而難以為繼[16]。隨著我國改革進(jìn)入深水區(qū)，土地問題已成為新一輪改革中的關(guān)鍵問題，如何進(jìn)一步創(chuàng)新土地制度，從而為城市發(fā)展提供所需要的土地與空間資源，是我國城市化達(dá)到更高水平的關(guān)鍵，同時(shí)也是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。

[1]馮杰．深圳土地管理二十年[N]．深圳特區(qū)報(bào),2006-06-22．

[2]羅罡輝,等．深圳市“合法外”土地管理政策變遷研究[J]．城市發(fā)展研究,2013(11):55-61．

[3]北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組．更新城市的市場之門——深圳市化解土地房屋歷史遺留問題的經(jīng)驗(yàn)研究[J]．國際經(jīng)濟(jì)評論,2014(3):56-71．

[4]赫爾南多·德·索托．資本的秘密[M]．王曉冬譯．南京:江蘇人民出版社,2001．

[5]秦文玉,江冰河．風(fēng)雨拓荒路——從深圳的探索看我國土地使用制度改革的艱辛歷程[J]．中國土地,1999(10):10-13．

[6]張偉宜．關(guān)于深圳特區(qū)土地制度改革問題[J]．特區(qū)實(shí)踐與理論,1989(1):32-34．

[7]劉芳等．深圳市城市化統(tǒng)征(轉(zhuǎn))地制度演變歷程和解析[J]．國土資源導(dǎo)刊,2014(5):17-20．

[8]黃金初．深圳城市化轉(zhuǎn)地是非之辯[J]．現(xiàn)代城市研究,2006(10):40-44．

[9]謝滌湘,陳惠琪．高度城市化地區(qū)的土地問題及其思考[J]．生態(tài)經(jīng)濟(jì),2013(4):48-51．

[10]石憶邵,等．國際大都市建設(shè)用地變化特征、影響因素及對上海的啟示[J]．城市規(guī)劃學(xué)刊,2008(6):32-39．

[11]閻紅玉．深圳股份合作公司的發(fā)展之路[J]．特區(qū)經(jīng)濟(jì),2005(7):66-67．

[12]李朝暉．關(guān)于完善深圳股份合作公司制度的若干思考[J]．南方論叢,2007(4):27-33．

[13]梁燕雯．城郊農(nóng)村社區(qū)股份合作制的制度缺陷及創(chuàng)新思路[J]．城市發(fā)展研究,2008(3):62-67．

[14]彭雪輝．論城市土地使用規(guī)劃制度的產(chǎn)權(quán)規(guī)則本質(zhì)[J]．城市發(fā)展研究,2015(7):37-44．

[15]姜仁榮,莊穆煌．城市土地立體化利用問題及支撐技術(shù)研究[J]．今日中國論壇,2012(12):103-104．

[16]段進(jìn)軍．關(guān)于中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的反思[J]．城市發(fā)展研究,2008(4):154-158．

Study on Land Urbanization and Land Issues in Shenzhen

Xie Dixiang,Niu Tong

Since the reform and opening up,Shenzhen has enjoyed rapid land urbanization through a series of effective and innovative land policies. However,Shenzhen has encountered the fetters of land issues at the same time. The paper firstly divides land urbanization in Shenzhen into four stages according to the characteristics of land policis in different periods: the early exploration stage,the gradually completed stage,the rapid urbanization stage,and the urban development bottleneck stage. Secondly,it explores the land issues of rapid urbanization,including restriction of land use,outstanding historical issues,and the trouble of illegal construction. Finally,in terms of land problems,it is proposed that the key to break the barriers of urban development in Shenzhen is to make an inventory of historical sites and to tap the potential stock of land. At the same time,it is suggested to clarify land rights,optimize land structure,and dimensionally explore land patterns.

land urbanization; reform and innovation; new dualistic pattern; reform of property rights

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.004

謝滌湘，廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長，教授，博士，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市更新、傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用。牛通，廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘型恋乩门c管理。

（責(zé)任編輯：李鈞）

國家自然科學(xué)基金“文化轉(zhuǎn)向下的城市更新模式、機(jī)制與影響研究”（41271162）；廣東省公益研究與能力建設(shè)項(xiàng)目“建筑遺產(chǎn)保育與活化利用的模式、機(jī)制與策略研究”（2015A020219006）；國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放課題“高度城市化地區(qū)留用地制度改革研究—以深圳為例”（編號：KF-2015-01-042）。