市場化改革是否促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)效率的提升？

◎ 李曉莉 陳 健

市場化改革是否促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)效率的提升？

◎ 李曉莉 陳 健

2003年，廣州市實(shí)施了污水處理行業(yè)的市場化改革。市場化改革實(shí)踐已經(jīng)13年了，它是否促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)效率的提升？本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對2006-2014年廣州和41個(gè)城市的污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率變化進(jìn)行測算，對2014年廣州和41個(gè)城市的污水處理行業(yè)效率進(jìn)行測算。本文的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：市場化改革確實(shí)促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高；廣州市污水處理行業(yè)的全要素生產(chǎn)率變化主要來源于效率變化和技術(shù)變化；目前，廣州市污水處理行業(yè)的行業(yè)效率并不高，在42個(gè)城市中排名18位。根據(jù)研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：提高管網(wǎng)完善度和廠網(wǎng)適配性，提高行業(yè)的競爭程度，增強(qiáng)地方政府對行業(yè)的規(guī)制能力，增加對地方政府規(guī)制能力的再監(jiān)督。

城市污水處理行業(yè) 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法 全要素生產(chǎn)率 效率評估

一、引言

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市生活污水和工業(yè)污水日益增多，水污染問題日趨嚴(yán)重。城市水環(huán)境的惡化迫切需要污水處理行業(yè)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)體制下的政府供給模式已無法滿足城市快速發(fā)展的需求。為了促進(jìn)中國城市公共事業(yè)的發(fā)展，2002年，中國建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，提出全面推進(jìn)市政公用事業(yè)的市場化改革。在此背景下，廣州市于2003年開始了污水處理行業(yè)的市場化改革。實(shí)踐證明，市場化改革大大促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)在總量上的增長。根據(jù)廣州市水務(wù)局在《2015年城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)營工作報(bào)告》中的統(tǒng)計(jì)，廣州市污水處理廠從2003年的7座上升到48座，日處理能力從2003年90.80萬噸上升到499.18萬噸，城鎮(zhèn)污水處理率從2003年16.45%上升到93.22%。但是，廣州污水處理行業(yè)在總量上的增長是否等于效率提高，是否存在“規(guī)模大，效率低”的現(xiàn)象呢？效率測量是衡量行業(yè)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，它可以真實(shí)直觀地反映污水處理行業(yè)的資源利用效果，因此，本文將采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法測算廣州市污水處理行業(yè)的效率以及全要素生產(chǎn)率變化來評估廣州市污水處理行業(yè)市場化改革的績效。

從國外學(xué)者對水務(wù)行業(yè)效率研究的文獻(xiàn)來看，他們主要采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）和隨機(jī)前沿分析（SFA）這兩種方法，例如使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法的學(xué)者有：Lambert等（1993）、Piyush Tiwari等（2011）；使用隨機(jī)前沿分析法的學(xué)者有： Bhattacharyy等（1995）、 Saal等（2007）、Filippini等（2008）。國內(nèi)學(xué)者對于水務(wù)行業(yè)效率的研究主要采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，因?yàn)殡S機(jī)前沿分析法需要對水務(wù)行業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行設(shè)定，目前，我國較為缺乏水務(wù)行業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)和成本結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)。而數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法只需要投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，利用數(shù)學(xué)規(guī)劃技術(shù)便可計(jì)算出水務(wù)行業(yè)的效率，因此，國內(nèi)學(xué)者主要采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對水務(wù)行業(yè)進(jìn)行效率的研究。例如：勵(lì)效杰（2007）對中國31個(gè)省份規(guī)模以上水務(wù)企業(yè)2004年生產(chǎn)效率進(jìn)行了評估，研究發(fā)現(xiàn)水價(jià)總體上促進(jìn)了水業(yè)生產(chǎn)效率的提高；于良春和程謀勇（2013）對水務(wù)行業(yè)2004-2010年18個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，研究發(fā)現(xiàn)水務(wù)行業(yè)全要素生產(chǎn)率存在下降的情況；孫超平和蘇雷等（2016）對12家上市水務(wù)公司的效率進(jìn)行測算，研究發(fā)現(xiàn)上市水務(wù)企業(yè)整體效率不高，國有企業(yè)效率低于民營企業(yè)。以上文獻(xiàn)的研究對象均為水務(wù)企業(yè)或水務(wù)行業(yè)，中國大部分水務(wù)企業(yè)既涉及供水又涉及污水處理行業(yè)，將水務(wù)企業(yè)或行業(yè)作為研究對象會(huì)混淆供水行業(yè)和污水處理行業(yè)的效率。目前，國內(nèi)文獻(xiàn)當(dāng)中還缺乏專門針對污水處理行業(yè)效率的研究。

二、 廣州污水處理市場化改革模式

（一）轉(zhuǎn)變治理模式，從政府壟斷治理轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者協(xié)同治理

污水處理行業(yè)是城市的市政公用事業(yè)，市場化改革將污水處理行業(yè)從原來國家壟斷治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者協(xié)同治理模式。2003年以前，城市污水處理的治理模式是國家壟斷治理模式，地方政府集污水處理行業(yè)規(guī)劃者、管理者、生產(chǎn)者和購買者的角色于一身。早在1987年，廣州市就建立了大坦沙污水處理廠，開啟了廣州市污水處理行業(yè)的發(fā)展。1996年，廣州市成立了事業(yè)單位性質(zhì)的廣州市市政污水處理總廠，隸屬于廣州市市政園林局管理，負(fù)責(zé)運(yùn)營管理中心城區(qū)的已建和新建污水處理廠，運(yùn)營和人員經(jīng)費(fèi)全部由廣州市財(cái)政全額撥款。市場化改革后，國家壟斷治理的模式裂變成為利益相關(guān)者協(xié)同治理模式。利益相關(guān)者是指那些利益或權(quán)益與某一項(xiàng)政策密切相關(guān)的個(gè)體或組織（世界銀行，2012），污水處理行業(yè)的利益相關(guān)者包括政府、企業(yè)和消費(fèi)者。政府是污水處理行業(yè)的規(guī)劃者和管理者，政府和企業(yè)形成公私合作伙伴關(guān)系提供污水處理產(chǎn)品，政府和消費(fèi)者形成成本分?jǐn)傟P(guān)系購買污水處理產(chǎn)品。

（二） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，污水處理系統(tǒng)進(jìn)行縱向和橫向拆分

城市污水處理系統(tǒng)包括污水收集和污水處理兩個(gè)重要的環(huán)節(jié)，污水收集管網(wǎng)的完善度會(huì)影響進(jìn)入污水處理廠進(jìn)行污水凈化處理的量，污水處理廠的處理能力決定了城市總的污水處理量。污水處理設(shè)施的前期投資大、資金回收期長，污水分管網(wǎng)的鋪設(shè)進(jìn)入到城中村、街道、居民小區(qū)，涉及多個(gè)利益主體，很難由一個(gè)企業(yè)來獨(dú)立完成。因此，市場化改革對污水處理系統(tǒng)進(jìn)行縱向和橫向的拆分，分別在管網(wǎng)和廠實(shí)施特許經(jīng)營制度。各地區(qū)對于廠網(wǎng)分離的界限劃分不同，有些地區(qū)廠部分只限于污水處理廠和泵站，有些地區(qū)廠部分包括廠、泵站和一級管網(wǎng)。實(shí)施橫向分拆是指在廠網(wǎng)分離的前提下根據(jù)污水排放的區(qū)域性特點(diǎn)，將城市劃分成不同的片區(qū)，選擇不同主體進(jìn)行特許經(jīng)營。如：廣州市花都區(qū)共有4個(gè)污水處理廠，新華污水處理系統(tǒng)由花都區(qū)污水處理管理所負(fù)責(zé)特許經(jīng)營，獅嶺污水處理廠、炭步鎮(zhèn)污水處理廠、赤坭鎮(zhèn)污水處理廠由廣東三新能源環(huán)保公司特許經(jīng)營。管網(wǎng)的橫向拆分是指根據(jù)行政區(qū)域?qū)⑽鬯芫W(wǎng)進(jìn)行橫向拆分，由各區(qū)政府選擇不同的企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營。污水處理行業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革目的是將龐大的污水處理系統(tǒng)拆分成較小的部分實(shí)施特許經(jīng)營，從而降低進(jìn)入門檻，增加競爭程度，擴(kuò)大資金來源。

圖1 中國污水處理治理模式的變化

（三）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革，允許非國有資本進(jìn)入污水處理行業(yè)

污水處理行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革通過事業(yè)單位轉(zhuǎn)制，引入民營或外國資本，改變國有資本壟斷經(jīng)營的局面，從而增加競爭、提高效率。政府對污水處理行業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營制度，地方政府采取直接授予、招標(biāo)等方式選擇特許經(jīng)營主體，并通過合同協(xié)議方式明確特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)。倘若該市或區(qū)政府下轄事業(yè)單位性質(zhì)的污水處理廠，政府會(huì)將事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)改制為自負(fù)盈虧的國有企業(yè)，一般會(huì)采用直接授予方式將特許經(jīng)營權(quán)授予國有企業(yè)。2003年11月，廣州市政府將事業(yè)單位性質(zhì)的廣州市市政污水處理總廠轉(zhuǎn)制為廣州市污水治理有限責(zé)任公司，并采用直接授予方式將廣州市中心城區(qū)的污水處理權(quán)授予廣州市污水治理有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)廣州市中心城區(qū)的9座污水處理廠的運(yùn)營和維護(hù)。2008年12月，廣州市政府成立廣州市水務(wù)投資集團(tuán)有限公司，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)廣州中心城區(qū)的供水、污水處理、河涌綜合整治、濱水土地開發(fā)等涉水項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營，廣州市政污水處理總廠劃歸廣州市水務(wù)投資集團(tuán)管理，并改名為廣州市凈水有限公司。倘若市或區(qū)政府下屬?zèng)]有與水務(wù)相關(guān)的國有企業(yè)，一般會(huì)采用招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者，如：花都區(qū)采用招標(biāo)方式，將污水處理特許經(jīng)營權(quán)授予民營企業(yè)廣東三新能源環(huán)保公司；增城區(qū)采用招標(biāo)方式，將污水處理特許經(jīng)營權(quán)授予廣州科美環(huán)保實(shí)業(yè)有限公司。

圖2 城市污水處理系統(tǒng)示意圖

三、研究方法

廣州市污水處理行業(yè)的市場化改革已經(jīng)實(shí)踐14年了，需要從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)和反思市場化改革的成敗得失，找出進(jìn)一步提升績效的路徑。轉(zhuǎn)變污水處理的治理模式，采用公私合作伙伴關(guān)系提供污水處理產(chǎn)品，政府有可能會(huì)出現(xiàn)“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象；縱向分離和橫向拆分的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，在一定程度上會(huì)破壞污水處理系統(tǒng)的完整性，可能會(huì)影響污水處理行業(yè)效率；市場化改革后的廣州污水處理行業(yè)仍然以國有企業(yè)為主導(dǎo)力量，它不一定會(huì)促進(jìn)污水處理行業(yè)效率的提升。這些因素都可能會(huì)影響廣州市污水處理行業(yè)的市場化改革績效，我們需要對市場化改革的績效進(jìn)行認(rèn)真的評估和審視。本文將采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，對廣州和全國41個(gè)城市的污水處理行業(yè)效率和全要素生產(chǎn)率進(jìn)行測算，從而檢驗(yàn)廣州市污水處理行業(yè)市場化改革的績效。

（一）數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法

為了刻畫一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)，Malmquist（1953）和Shephard（1953）分別提出了用以描述多投入和多產(chǎn)出生產(chǎn)技術(shù)的距離函數(shù)，該函數(shù)的表示公式如公式（一），d0代表生產(chǎn)距離，x代表投入，y代表產(chǎn)出，(x,y)代表投入為x和產(chǎn)出為y的生產(chǎn)點(diǎn)，P(x)表示生產(chǎn)可能性集，d0(x,y)表示生產(chǎn)點(diǎn)(x,y)相對于生產(chǎn)可能性集“前沿”的徑向產(chǎn)出距離，生產(chǎn)可能性集的 “前沿”是由生產(chǎn)可能性集中效率最高的生產(chǎn)點(diǎn)所組成的一條曲線。若生產(chǎn)點(diǎn)處于生產(chǎn)可能性集的“前沿”，代表生產(chǎn)點(diǎn)是有效率的，d0(x,y)=1；若生產(chǎn)點(diǎn)不處于生產(chǎn)可能性集的“前沿”，代表生產(chǎn)點(diǎn)是無效率的，d0(x,y)＜1，因此，通過企業(yè)的技術(shù)距離可了解企業(yè)的效率。1978年，Charnes，Cooper和Rhodes提出了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）[9]，該方法使用線性規(guī)劃模型，通過對各個(gè)決策單元的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，找出樣本中效率最高的決策單元作為參照，測算出各決策單位效率的相對有效性，它最早用于測算企業(yè)效率，后來延伸至行業(yè)效率測算。在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)條件下，還可將效率指數(shù)分解成純技術(shù)效率指數(shù)和規(guī)模效率指數(shù)，效率指數(shù)=純技術(shù)效率指數(shù)*規(guī)模效率指數(shù)。

為了進(jìn)一步弄清效率變化指數(shù)的來源，可在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)條件下，進(jìn)一步將效率變化分解成規(guī)模效率變化和純效率變化，效率變化=規(guī)模效率變化×純效率變化。在規(guī)模報(bào)酬可變假設(shè)條件下，利用錐技術(shù)所測量的規(guī)模效率如公式（四）。表示在規(guī)模報(bào)酬可變條件下利用錐技術(shù)所測量的產(chǎn)出距離，表示規(guī)模報(bào)酬不變條件下所測量的產(chǎn)出距離。決策單元下一期比當(dāng)期的規(guī)模效率變化測算如公式（五）。表示下一期(t+1)的規(guī)模效率，表示當(dāng)期(t)的規(guī)模效率。

（二）樣本、指標(biāo)和數(shù)據(jù)來源

本文將城市的污水處理行業(yè)作為一個(gè)整體進(jìn)行考察，使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，采用廣州和中國41個(gè)城市2006-2014年面板數(shù)據(jù)測算污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的變化，采用廣州和中國41個(gè)城市2014年數(shù)據(jù)測算污水處理行業(yè)的效率。使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法所測算的行業(yè)效率和全要素生產(chǎn)率是一個(gè)相對值，而不是絕對值，因此，它需要將廣州市與其他41個(gè)城市的投入產(chǎn)出數(shù)值進(jìn)行分析比較才能測算出來。污水處理行業(yè)需要大量的投資，包括：污水管網(wǎng)、泵站、污水處理廠的建設(shè)，如：建設(shè)一個(gè)日處理8萬噸的A2/O技術(shù)中型污水處理廠及其配套管網(wǎng)需要耗資約3億元人民幣，這些固定資產(chǎn)投資約占污水處理行業(yè)總投入的75%，而用于日常維護(hù)和運(yùn)營的其他費(fèi)用約占25%。因此，本文將選取污水處理行業(yè)的固定資本作為投入要素，忽略人員、燃料、管理等其他投入要素對效率的影響。在投入數(shù)據(jù)選取方面，由于污水處理行業(yè)包括污水收集和污水處理環(huán)節(jié)，在污水收集環(huán)節(jié)選取污水管網(wǎng)長度代表固定資產(chǎn)投入，在污水處理環(huán)節(jié)選取污水處理廠日處理量加上其他污水處理設(shè)施日處理量代表固定資產(chǎn)投入，因?yàn)槿仗幚砹吭酱蟠砉潭ㄙY產(chǎn)投入越多。污水處理廠是指專門處理經(jīng)城市污水收集管網(wǎng)輸送過來的城市污水的企業(yè)；其他污水處理設(shè)施是指那些不能納入城市污水收集系統(tǒng)的居民區(qū)、療養(yǎng)院、度假村、旅游區(qū)以及其他人群聚集地排放的污水進(jìn)行就地集中處理的設(shè)施。在產(chǎn)出數(shù)據(jù)選取方面，將選取該城市的污水處理總量作為產(chǎn)出指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于2006至2014年的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。為了使測算的結(jié)果能更加顯著地反映全要素生產(chǎn)率的變化，本文將采用隔年的環(huán)比數(shù)據(jù)，即2014年與2012年相比，2012年與2010年相比，2010年與2008年相比，2008年與2006年相比。

四、研究結(jié)果分析

基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法中的產(chǎn)出導(dǎo)向模型，使用DEAP2.1軟件對中國42個(gè)城市的污水處理行業(yè)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，得出2006-2014年中國城市污水處理行業(yè)的全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)，得出2014年中國城市污水處理行業(yè)的效率指數(shù)。通過廣州與國內(nèi)城市的對比分析，實(shí)證分析廣州市污水處理行業(yè)的市場化改革績效，科學(xué)研判廣州市目前的污水處理行業(yè)效率。

（一）中國污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率變化分析

本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析中的馬姆奎斯特指數(shù)來測算中國42個(gè)城市污水處理行業(yè)在2006-2014年間全要素生產(chǎn)率變化的情況。若馬姆奎斯特指數(shù)＞1，表示當(dāng)年的全要素生產(chǎn)率比上年提高了，若馬姆奎斯特指數(shù)＜1，表示當(dāng)年的全要素生產(chǎn)率比上年降低了。根據(jù)表1數(shù)據(jù)顯示，從中國42個(gè)城市的平均水平來看，2006-2014年城市污水處理行業(yè)的全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)為1.048，可見，市場化改革確實(shí)促進(jìn)了中國城市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高。但是，從各個(gè)城市的具體情況來看，市場化改革對各個(gè)城市的促進(jìn)程度是不同的，33個(gè)城市的全要素生產(chǎn)率提高了，9個(gè)城市的全要素生產(chǎn)率降低了。全要素生產(chǎn)率提升最多的是廈門，馬姆奎斯特指數(shù)平均值達(dá)到1.680；全要素生產(chǎn)率降低最多的是海口，馬姆奎斯特指數(shù)平均值為0.920。

在規(guī)模報(bào)酬不變的假設(shè)前提下，全要素生產(chǎn)率變化主要來源于效率變化和技術(shù)變化。從全國的平均水平來看，城市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升主要來源于效率變化和技術(shù)變化，效率變化為1.017，技術(shù)變化為1.030，技術(shù)變化略多于效率變化。為了進(jìn)一步分析效率變化的來源，可在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)前提下，將效率變化分解為純效率變化和規(guī)模效率變化。從全國平均水平來看，效率變化的來源主要是純效率變化，而非規(guī)模效率變化，純效率變化為1.042，規(guī)模效率變化為0.976，即規(guī)模效率沒有上升反而下降。污水處理行業(yè)技術(shù)變化的主要途徑是：采用更先進(jìn)的處理設(shè)備對污水進(jìn)行處理；純效率變化的主要途徑有：提高廠和網(wǎng)的適配性，完善污水收集管網(wǎng)；而規(guī)模效率變化的主要途徑有：擴(kuò)大或減少生產(chǎn)規(guī)模，使之達(dá)到最優(yōu)的產(chǎn)出。

表1 2006-2014年42個(gè)城市污水處理行業(yè)馬姆奎斯特指數(shù)及分解指標(biāo)

（續(xù)表1）

（二）廣州市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的變化

根據(jù)廣州市污水處理行業(yè)2006-2014年馬姆奎斯特指數(shù)的測算數(shù)據(jù)可知，馬姆奎斯特指數(shù)平均值為1.104，廣州的全要素生產(chǎn)率提高幅度在42個(gè)城市中位列第7位，可見，市場化改革大大促進(jìn)了廣州污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升。在2006-2014年期間，市場化改革對廣州污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率促進(jìn)的程度并不相同，全要素生產(chǎn)率在2008年和2012年的提升幅度較大，而全要素生產(chǎn)率在2010年有較大幅度的下降。從全要素生產(chǎn)率變化來源看，廣州的全要素生產(chǎn)率變化也主要來源于效率變化和技術(shù)變化，效率變化為1.065，技術(shù)變化為1.030，效率變化略多于技術(shù)變化。廣州的效率變化主要來源于純效率變化，而非規(guī)模效率變化，純效率變化是1.124，規(guī)模效率變化是0.947，規(guī)模效率沒有上升反而下降。

2008年，廣州市污水處理行業(yè)效率的提升，主要是由于廣州市暫停使用了一些使用率不高的其他污水處理設(shè)施，并將這些原來沒有納入城市污水收集系統(tǒng)的旅游區(qū)、居民區(qū)、度假村、療養(yǎng)院、郊區(qū)、城中村的污水通過完善污水處理管網(wǎng)的方式，輸送到附近污水處理廠進(jìn)行凈化處理，從而提高了行業(yè)的效率。廣州市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率在2010年有較大幅度下降的主要原因是，廣州市在2010年承辦了第16屆亞運(yùn)會(huì)，為了營造一個(gè)干凈的水環(huán)境，廣州市對污水治理投入了大量的資金。2010年與2008年相比，廣州市的污水管網(wǎng)長度增加了47%，污水處理能力增加了145%，但污水處理總量只增加了44%，在投資規(guī)模加大的同時(shí)卻忽略了廠和網(wǎng)之間的匹配性，導(dǎo)致了行業(yè)總量在提升而全要素生產(chǎn)率卻在下降。2012年和2014年，廣州市污水處理行業(yè)效率的提高，主要是通過完善污水收集管網(wǎng)和提高廠網(wǎng)之間匹配性來提升。

表2 2006-2014年廣州市污水處理行業(yè)馬姆奎斯特指數(shù)及分解指標(biāo)

（三）廣州市污水處理行業(yè)效率分析

從上文分析可見，市場化改革確實(shí)促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升。那么，目前廣州市的污水處理行業(yè)效率是否有效率呢？為了求證這一問題，本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對于2014年中國42個(gè)城市的污水處理行業(yè)效率進(jìn)行測算，采用規(guī)模報(bào)酬不變假設(shè)條件下的綜合技術(shù)效率指標(biāo)來衡量。倘若綜合技術(shù)效率=1，說明該城市的污水處理行業(yè)是有效率的，在所選樣本中效率最優(yōu)；綜合技術(shù)效率＜1，說明該城市的污水處理行業(yè)是無效率的，數(shù)值越低表示效率越低。表3的數(shù)據(jù)顯示，從全國總體情況來看，中國42個(gè)城市之間污水處理行業(yè)的效率水平相差較大。污水處理行業(yè)效率最高的城市有銀川和南寧，效率最低的城市是合肥，其他城市的綜合技術(shù)效率處于區(qū)間 ，42個(gè)城市的綜合技術(shù)效率平均水平是0.729。廣州市污水處理行業(yè)的效率為0.784，在42個(gè)城市中排名18位，略高于全國平均水平。城市污水處理行業(yè)無效率的來源可能是純技術(shù)無效，或者規(guī)模效率無效。倘若將假設(shè)前提從規(guī)模報(bào)酬不變放寬至規(guī)模報(bào)酬可變條件下，可將綜合技術(shù)效率進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，綜合技術(shù)效率=純技術(shù)效率×規(guī)模效率。純技術(shù)效率或規(guī)模效率等于1，表示效率最優(yōu)；純技術(shù)效率或規(guī)模效率小于1，表示無效率，指數(shù)越低表示效率越低。從表1數(shù)據(jù)可知，在規(guī)模報(bào)酬可變條件下，廣州市污水處理行業(yè)的純技術(shù)效率是0.980，規(guī)模效率是0.800，處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段?？梢?，廣州市污水處理行業(yè)的無效率主要來源于規(guī)模效率，而非純技術(shù)效率。廣州市污水處理行業(yè)處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，說明目前廣州市的污水處理行業(yè)規(guī)模過大，導(dǎo)致行業(yè)效率降低。在中國42個(gè)城市中，污水處理行業(yè)投資規(guī)模過大并不是個(gè)別現(xiàn)象，而是普遍現(xiàn)象。在42個(gè)城市中，有37個(gè)城市的污水處理行業(yè)處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，說明污水處理行業(yè)投資規(guī)模過大，導(dǎo)致效率的降低。

表3 2014年廣州市與全國41個(gè)城市污水處理行業(yè)效率測算指標(biāo)比較

（續(xù)表3）

五、研究結(jié)論和政策建議

本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，運(yùn)用DEAP2.1軟件對中國42個(gè)城市2006-2014年污水處理行業(yè)的全要素生產(chǎn)率進(jìn)行測算，對中國42個(gè)城市2014年污水處理行業(yè)的行業(yè)效率進(jìn)行測算，得出以下結(jié)論：（1）市場化改革確實(shí)促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高，廣州的全要素生產(chǎn)率提高幅度在42個(gè)城市中位列第7位，馬姆奎斯特指數(shù)平均值為1.104。（2）廣州市污水處理行業(yè)的全要素生產(chǎn)率變化主要來源于效率變化和技術(shù)變化，效率變化為1.065，技術(shù)變化為1.030。在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)前提下，廣州污水處理行業(yè)的效率提升主要來源于純效率提升，而非規(guī)模效率提升。（3）目前，廣州市污水處理行業(yè)的效率為0.784，在42個(gè)城市中排名18位，略高于全國平均水平。在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)條件下，廣州市污水處理行業(yè)的無效率主要來源于規(guī)模效率，而非純技術(shù)效率。根據(jù)以上結(jié)論，本文提出廣州市污水處理行業(yè)進(jìn)一步深化市場化改革的政策建議。

（一） 提高管網(wǎng)完善度和廠網(wǎng)適配性

本文的研究結(jié)果顯示，廣州市污水處理行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高主要來自于效率提升，而效率提升的主要來源是純效率提升，即通過提高管網(wǎng)完善度和廠網(wǎng)適配性來提高行業(yè)效率。雖然市場化改革促進(jìn)了廣州市污水處理行業(yè)投資的增加，但是規(guī)模擴(kuò)大對效率的提升作用并不明顯。從上文的分析可見，在2010年前后，廣州市為了迎接亞運(yùn)會(huì)對污水處理行業(yè)進(jìn)行了大量的投資，但是，結(jié)果卻帶來了行業(yè)效率的降低。從2014年行業(yè)效率的評估結(jié)果也可看出，廣州市的污水處理行業(yè)規(guī)模處于規(guī)模遞減階段，說明了投資規(guī)模過大影響了效率的提升。目前，廣州市老城區(qū)管網(wǎng)基本上是雨污分流制，新城區(qū)管網(wǎng)基本上是雨污分流管網(wǎng)。合流制是指雨水和污水混合在一起經(jīng)管網(wǎng)輸送到污水處理廠進(jìn)行凈化處理后直排自然水體；分流制是指雨水經(jīng)雨水管網(wǎng)收集后不經(jīng)處理可以直排自然水體，污水經(jīng)過污水管網(wǎng)輸送到污水處理廠進(jìn)行凈化處理后排放自然水體。由于存在“錯(cuò)接”或“混接”情況，一些污水會(huì)經(jīng)雨水管網(wǎng)直接排入河涌，未經(jīng)凈化處理直接污染自然水體；每當(dāng)雨季來臨，廣州雨水過多，大量雨水排入污水管網(wǎng)，給城市污水管網(wǎng)和污水處理廠帶來了巨大的壓力。因此，廣州市提高污水處理行業(yè)效率的主要途徑在于進(jìn)一步提高污水管網(wǎng)的完善度和廠網(wǎng)適配性，例如：加大對合流制污水收集系統(tǒng)的改造，實(shí)施雨污分流的方式，對城中村的污水進(jìn)行截流，根據(jù)污水處理量調(diào)整污水處理能力等。

（二） 提高污水處理行業(yè)的競爭程度

競爭壓力是市場機(jī)制促進(jìn)企業(yè)不斷提高效率的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，污水處理市場化改革的核心就是引入競爭機(jī)制，提高行業(yè)效率，從而使消費(fèi)者獲得更好的產(chǎn)品質(zhì)量和最優(yōu)定價(jià)。在污水處理行業(yè)市場化改革背景下，市場的競爭程度會(huì)直接影響污水處理行業(yè)的效率。污水處理行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，企業(yè)所面對的競爭只存在于招投標(biāo)階段，是屬于生產(chǎn)前的競爭，而非貫穿整個(gè)生產(chǎn)過程，競爭程度十分低。倘若地方政府采用直接授予方式確定特許經(jīng)營者，根本就不存在競爭，影響特許經(jīng)營權(quán)確定的因素為政治上的關(guān)聯(lián)和信任。因此，市場化改革后的廣州污水處理行業(yè)競爭程度非常低，可能會(huì)虛增污水處理的總成本。為了提高廣州市污水處理行業(yè)的競爭程度，讓競爭因素貫穿于整個(gè)生產(chǎn)過程中，可在污水處理行業(yè)引入標(biāo)桿管理法。標(biāo)桿管理法是指通過第三方機(jī)構(gòu)在污水處理行業(yè)建立起廣州市與全國范圍內(nèi)同行比較競爭機(jī)制，將廣州市的污水處理企業(yè)與國內(nèi)眾多公司進(jìn)行特定指標(biāo)的對比和分析，從而找出差距，并建立起縱向和橫向的歷史數(shù)據(jù)，為地方政府對企業(yè)的運(yùn)營管理和特許經(jīng)營者的選擇提供數(shù)據(jù)支持。

（三） 增強(qiáng)地方政府對污水處理行業(yè)的規(guī)制能力

污水處理行業(yè)的市場化改革將污水治理模式從國家壟斷治理轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)主體協(xié)同治理的模式，城市污水處理系統(tǒng)進(jìn)行了縱向和橫向的拆分，污水處理服務(wù)的提供由多個(gè)獨(dú)立的企業(yè)協(xié)同完成，單個(gè)企業(yè)效率高并不等于行業(yè)效率高。例如：廣州市有許多的城中村，城中村的管網(wǎng)基本屬于雨污合流管網(wǎng)，原設(shè)計(jì)是直排附近河涌，目前，廣州市已經(jīng)對中心城區(qū)的部分城中村實(shí)施了污水截流工程，將城中村的污水輸送到附近污水處理廠。但是，由于資金的缺乏，還有很多處于郊區(qū)的城中村沒有實(shí)施截污工程。城中村居住著大量城市的流動(dòng)人口，生活污水排放量大，它會(huì)大大降低該片污水收集系統(tǒng)的污水收集率，因此，一個(gè)城市污水處理行業(yè)的效率不僅僅取決于每個(gè)特許經(jīng)營企業(yè)的效率，更取決于地方政府對行業(yè)的規(guī)制能力。規(guī)制能力是指地方政府為了達(dá)到城市污水治理目標(biāo)，依照一定的規(guī)則對企業(yè)、個(gè)人以及其他利益主體活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的行為，它具體包括城市污水治理的規(guī)劃和管理能力。市場化改革并不是政府將污水處理的提供拋給市場中的企業(yè)就可以了事，政府從生產(chǎn)者角色抽身出來，應(yīng)該更加專注于污水處理行業(yè)的規(guī)劃和管理角色，增強(qiáng)對污水處理行業(yè)的規(guī)制能力，例如：科學(xué)規(guī)劃城市污水處理系統(tǒng)，提高污水處理管網(wǎng)的完善度，增強(qiáng)廠和網(wǎng)的適配性，加強(qiáng)對污水處理企業(yè)特許經(jīng)營行為的監(jiān)管，增強(qiáng)對排污行為的監(jiān)管等。

（四）增加對地方政府規(guī)制能力的再監(jiān)督

污水處理行業(yè)的效率取決于城市污水處理總成本的控制和污水處理總量的提高，而這又取決于城市污水管網(wǎng)完善度、污水處理能力和廠網(wǎng)適配性?？v向分離和橫向拆分的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，在一定程度上影響了污水處理系統(tǒng)的完整性，企業(yè)之間的自發(fā)協(xié)調(diào)無法提高污水處理系統(tǒng)的完整性，只能依靠作為規(guī)制機(jī)構(gòu)的地方政府來提高。在規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)方面，污水處理行業(yè)的規(guī)制屬于多重規(guī)制，包括：市級政府和區(qū)級政府之間的縱向分散，同級政府內(nèi)部部門之間的橫向分散。雖然，權(quán)力拆分有利于限制權(quán)力濫用，但是，機(jī)構(gòu)之間相互掣肘也會(huì)造成規(guī)制效率的降低。例如：政府重“廠的建設(shè)”輕“網(wǎng)的完善”，政府對特許經(jīng)營企業(yè)管理不嚴(yán)，政府部門對困難問題出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象等。產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因是，市場化改革將污水治理體制從國家壟斷治理裂變?yōu)檎⑵髽I(yè)和消費(fèi)者協(xié)同治理模式。目前，污水治理初步形成了“地方政府-企業(yè)”為主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，但是，它卻大大弱化了上級政府和消費(fèi)者作為治理主體的作用，治理結(jié)構(gòu)中缺乏對地方政府的再監(jiān)督主體，即缺乏強(qiáng)有力的主體來監(jiān)督地方政府的規(guī)制效率，導(dǎo)致了地方政府的“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。為了提高地方政府的規(guī)制能力，應(yīng)該對地方政府施以監(jiān)督和競爭的壓力，如：加大消費(fèi)者或第三方機(jī)構(gòu)對地方政府規(guī)制能力的監(jiān)督力度；上級政府在對下級政府的政績考核中加大對污水處理行業(yè)規(guī)制能力的考核比重；中央政府可授權(quán)第三方組織建立衡量地方政府規(guī)制能力的標(biāo)桿指標(biāo)體系，并進(jìn)行定期的評估和公布。

[1]DK Lambert,D Dichev,K Raffiee,1993,“Ownership and Sources of Inefficiency in the Provision of Water Services”,Water Resources Research,29(29):1573-1578．

[2]Piyush Tiwari,Manisha Gulati,June 2011,“Efficiency of Urban Water Supply Utilities in India”,WaterResources Devolopment,Vol．27,No．2,361-374．

[3]Arunava Bhattacharyya,Thomas R．Harris,Rangesan Narayanan,and Kambiz Raffiee,1995,“Technical Efficiency of Rural Water Utilities”,Journal of Agricultural and Resource Economics ,20(2):373-391．

[4]David S．Saal,David Parker,Tom Weyman-Jones,2007,“Determining the Contribution of Technical Change,Efficiency Change and Scale Change to Productivity Growth in the Privatized English and Welsh Water and Sewerage industry:1985-2000”,Published online:21 June 2007,Springer Science+ Business Media

[5]Massimo Filippini,Nevenka Hrovatin,Jelena Zori?,2008,“Cost Efficiency of Slovenian Water Distribution Utilities: an Application of Stochastic Frontier Methods”,pubblicazione internet realizzata con contributo della．

[6]勵(lì)效杰．關(guān)于我國水業(yè)企業(yè)生產(chǎn)效率的實(shí)證分析[J]．南方經(jīng)濟(jì),2007(2):11-18．

[7]于良春,程謀勇．引入競爭與水務(wù)行業(yè)效率分析[J]．當(dāng)代財(cái)經(jīng),2013(3):106-112．

[8]孫超平,蘇雷,徐本勇．基于DEA模型的我國城市水務(wù)企業(yè)經(jīng)營績效評價(jià)研究[J]．運(yùn)籌與管理,2016(6):204-210．

[9]蒂莫西．J．科埃利等著,王忠玉譯．效率與生產(chǎn)率分析引論[M]．北京:中國人民大學(xué)出版社,2008,8．

Did the Market-oriented Reform greatly promote the efficiency increase of the wastewater treatment industry in Guangzhou?

Li Xiaoli,Chen Jian

In 2003,Guangzhou implemented the market-oriented reform in the industry of wastewater treatment. The reform has been implemented for 13 years now,did it effectively promote the efficiency of the city’s wastewater treatment industry? To answer this question,this paper uses Data Envelopment Analysis method to measure the total factor productivity change index of the wastewater treatment industry in 42 cities from 2006 to 2014,and measure the efficiency index in 42 cities in 2014. The result is yes. According to the Malmquist index,the TFP improvement of Guangzhou mainly comes from the efficient and the technical increase. In 2014,the wastewater treatment industry in Guangzhou is inefficient,and ranks 18th among 42 cities.From the above findings,we suggest that Guangzhou should improve the perfection level of sewage pipe network and suitability between pipe network and plant,improve the degree of competition in the industry,improve the efficiency of regulation,and strengthen the supervision on the regulation ability of the government.

urban wastewater treatment industry; DEA model; total factor productivity; efficiency evaluation

F294.1

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.010

李曉莉，廣東外語外貿(mào)大學(xué)粵商研究中心博士、助理研究員，主要研究方向?yàn)槌鞘泄步?jīng)濟(jì)。陳健，廣東外語外貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)。

（責(zé)任編輯：李鈞）

廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化改革績效評價(jià)及提升路徑研究：以城市污水處理行業(yè)為例”（批準(zhǔn)號：2014A030310144），廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“中國水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化模式、績效與路徑選擇研究”（批準(zhǔn)號：GD14XYJ13），廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)十二五規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“中國城市水務(wù)行業(yè)效率評價(jià)研究：基于跨國比較的視角”（批準(zhǔn)號：GD15XYJ13），廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“公共治理視角下廣州污水治理體系的建構(gòu)研究”（批準(zhǔn)號：14Y25）。