城市群病：產(chǎn)生誘因與治理對策

◎ 王楓云 陳亞楠

城市群?。寒a(chǎn)生誘因與治理對策

◎ 王楓云 陳亞楠

“城市群”是我國近30年來新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的必然產(chǎn)物。城市群的發(fā)展不僅主導(dǎo)著中國新型城鎮(zhèn)化的未來，而且還引領(lǐng)著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向。人們在追求城市群快速發(fā)展的同時(shí)，也使得“城市群病”日益凸現(xiàn)。造成中國“城市群病”癥結(jié)在于政府合作機(jī)制低效、城鎮(zhèn)化率虛高、基礎(chǔ)公共配套缺乏、邊界環(huán)境污染等嚴(yán)重的共性問題。分析我國“城市群病”產(chǎn)生的原因，并從科學(xué)角度提出推進(jìn)城市群健康發(fā)展的技術(shù)路徑和科學(xué)方案具有重要的意義。

城市群 城市群病 產(chǎn)生原因 治理對策

交通運(yùn)輸業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，在提高城市空間張力、淡化城市地理邊界、降低城市間交易成本的同時(shí)，也推動(dòng)了單體城市間的競爭演化為城市群間的競爭。經(jīng)濟(jì)全球化的加速，使得具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模與足夠產(chǎn)業(yè)集聚的城市群才具有資格參與全球性競爭與合作。而城市群地區(qū)也必將成為在今天乃至今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具潛力和活力的核心地區(qū)。我國于2006年在國家“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，近十年來，城市群規(guī)劃建設(shè)取得了令人矚目的成就，期間也由于過于盲目追求綜合發(fā)展指標(biāo)，讓城市群的發(fā)展規(guī)模普遍存在著內(nèi)涵上的簡單化和形態(tài)上的粗放型兩大問題。在這個(gè)快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，“城市群”規(guī)模不斷地加速擴(kuò)張，“城市群病”也隨之出現(xiàn)并將一發(fā)不可收拾，如行政干預(yù)資源配置、內(nèi)部發(fā)展差距大、功能過于集中、環(huán)境污染嚴(yán)重、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)不暢順、交通擁擠等棘手問題隨其發(fā)展下去，日后恐怕將“無良藥可治”。眾多學(xué)者都認(rèn)為城市群的研究與發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的科學(xué)問題；城市群的選擇與發(fā)展是一個(gè)自然形成的過程；城市群的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展不能違背客觀的規(guī)律；[1]這就要求我們必須站在時(shí)代發(fā)展的視域下，看待城市群發(fā)展中出現(xiàn)的問題，不能“濫圈濫劃、擴(kuò)容貪大、拔苗助長、無中生有、拼湊成群”，[2]畢竟它的形成和發(fā)育是一個(gè)長期漫長的自然過程，不可操之過急，過于追求功效?，F(xiàn)階段對我國城市群發(fā)展中的問題展開探討，并據(jù)此提出相關(guān)政策建議，方能保住我國走向世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶。

圖1 知網(wǎng)全文有“城市群”這個(gè)詞在各種資源類型中的數(shù)量

圖2 知網(wǎng)全文有“城市群病”這個(gè)詞在各種資源類型中的數(shù)量

一、城市群病的內(nèi)涵、特征與危害

（一）城市群病的內(nèi)涵

“城市群”作為世界經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移的重要承載體，在國家主體功能區(qū)劃中的主體地位不斷上升，是國家參與全球競爭和國際分工的全新地域單元，將決定21世紀(jì)世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局，這讓眾多學(xué)者把關(guān)注與研究都轉(zhuǎn)移到了“城市群”上。

圖3 知網(wǎng)關(guān)鍵詞有“城市群”這個(gè)詞在各種資源類型中的數(shù)量

圖4 知網(wǎng)關(guān)鍵詞有“城市群病”這個(gè)詞在各種資源類型中的數(shù)量

我們對中國知網(wǎng)庫中包含“城市群”與“城市群病”的詞語進(jìn)行了檢索，發(fā)現(xiàn)在知網(wǎng)庫中全文包含“城市群”這個(gè)詞語的文章遠(yuǎn)遠(yuǎn)多過“城市群病”，不管是期刊、碩博論文還是國內(nèi)外會議（如圖1、圖2所示）。而用“城市群”與“城市群病”這兩個(gè)詞語對文章的關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，更是驚人的發(fā)現(xiàn)，文章關(guān)鍵詞中包含“城市群病”的文章整個(gè)知網(wǎng)庫僅僅只有兩篇（如圖4所示）。眾多專家學(xué)者都集中在了“城市群”的概念、模式、形成機(jī)制、空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)發(fā)展以及發(fā)展階段與判斷指標(biāo)體系等方面的研究上[3]，如鄧偉志、寧越敏等均對“城市病”進(jìn)行了深入探討。[4]而對于“城市群病”研究的專家學(xué)者目前甚少。

從2006年的國家“十一五”規(guī)劃到2014年印發(fā)的“新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”，中國城市化進(jìn)入了由“數(shù)量增長型”向“質(zhì)量提升型”的轉(zhuǎn)型期。[5]之前城市群建造中一味追求高、大、全、使城市失去了原有的特色，在2014年12月20日舉辦的《中國城市群發(fā)展高層論壇》中，近100位專家一致認(rèn)為：城市群選擇和培育中存在著“濫圈濫劃、擴(kuò)容貪大、拔苗助長、無中生有、拼湊成群”等一系列亟待解決的“城市群病”。周一星在2016年1月15日的“創(chuàng)新城市工作與多學(xué)科協(xié)同共治研討會”上也曾發(fā)言說到：“把若干相對發(fā)達(dá)的大城市“圈”在一起，組成“城市群”。我建議倒真要十分的謹(jǐn)慎小心了。”因?yàn)樵谥芤恍强磥磉@樣會產(chǎn)生“大城市病”、“小城市病”和“農(nóng)村病”兼而有之的新的“城市群病”。著名研究員方創(chuàng)琳認(rèn)為中國的城市群在形成發(fā)育中存在著“四低”“四爭”“四過”“五缺失”問題。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長王凱曾提到城市群選擇與發(fā)育中存在的問題要求城市群應(yīng)戴著鐐銬有約束的發(fā)展。

學(xué)術(shù)界對于“城市群病”并沒有給出具體的定義，在王成新的一篇論文中這樣介紹“城市群病”，他認(rèn)為“城市群病”指的就是那些被規(guī)劃的城市圈在成長發(fā)育期間內(nèi)，由于種種自然和人為因素，在經(jīng)濟(jì)分工合作、空間組織管理、生態(tài)建設(shè)保護(hù)等諸多方面都存在著不平衡、不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)等矛盾，從而造成了聚集不經(jīng)濟(jì)、空間不均衡、行散且神亂等違背了城市圈規(guī)劃宗旨的不良癥狀。[4]

（二）城市群病的特征與危害

1.主觀意識拼湊城市群，城市群雖多但不強(qiáng)。在中國城市化進(jìn)程的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，城市群起到了經(jīng)濟(jì)集聚的作用。所以中國大力搞城市群建設(shè)，并為之投入大量資金，連政策上也是力挺。國家倡導(dǎo)的城市群建設(shè)追求精髓是聯(lián)合，優(yōu)勢在整體，宗旨是分工合作的理念，但中國目前具有的二十多個(gè)城市群中，幾乎超過50%都達(dá)不到發(fā)育標(biāo)準(zhǔn)，大部分都存在著基礎(chǔ)差、規(guī)模小、實(shí)力弱、首位度低等問題。許多地區(qū)先后出臺了各自區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃，爭先申報(bào)國家層面的城市群、試驗(yàn)區(qū)。如在中西部地區(qū)的晉中、黔中、滇中、天山北坡、蘭白西地區(qū)等本均無法達(dá)到組成城市群的要求，但顧及地區(qū)平衡等原因，還是破例稱其為城市群，作為城市群來引導(dǎo)培育。美國、日本各國的三大城市群為他們國家的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率達(dá)到了65%以上，而我國連40%也無法達(dá)到。[6]盲目跟風(fēng)的城市群建設(shè)導(dǎo)致大量土地的利用不合理，過多的空地荒廢，甚至部分“科技園區(qū)”也遭荒廢，過度假、大、空的建設(shè)，缺乏與周邊地區(qū)的共享機(jī)制，出現(xiàn)大量公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。城市群演變成了不是依靠市場機(jī)制“育”出來的，更不是依托城市合作“干”出來，而是依靠主觀意志“畫”出來的產(chǎn)物。[2]

2.內(nèi)部非協(xié)調(diào)發(fā)展，功能過于集中。城市群的建設(shè)是為了各城市之間共同進(jìn)步、互相彌補(bǔ)。實(shí)際上城市群涉及跨行政區(qū)的管理，其必將受到利益的驅(qū)使和行政區(qū)劃分割，城市與城市之間就會存在著非合作博弈。城市群中的中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力往往在一般城市之上，其他城市為追求其自身利益最大化，過度競爭和合作不足成為了整個(gè)城市群共同繁榮發(fā)展的絆腳石。在我國，京津冀城市群是內(nèi)部發(fā)展最不平衡的城市群代表，不管是人均GDP、公共服務(wù)能力，還是收入水平都存在著巨大差異，三地之間產(chǎn)業(yè)不協(xié)同、交通不銜接、公共服務(wù)不均等問題造成群內(nèi)發(fā)展高度不平衡，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)極不合理，致使城市群的發(fā)展缺乏腹地支撐力。北京對周圍城市的資源吸附作用也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于輻射效應(yīng)，負(fù)荷過重造成了河北的“環(huán)首都貧困帶”，[7]如此集聚過多的非首都功能，極化效應(yīng)明顯，將制約著協(xié)同發(fā)展和一體化進(jìn)程。各自為政的情形也導(dǎo)致了多種優(yōu)惠政策連續(xù)惡意推出，使得土地等各類資源不能合理利用，造成群內(nèi)資源利用率低。

3.高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)，環(huán)境污染超負(fù)荷。近些年粗放型的城市群規(guī)劃建設(shè)，讓PM2.5進(jìn)入了人們的視野，高強(qiáng)度的投入推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)，也迫使了高強(qiáng)度污染的產(chǎn)出。環(huán)境保護(hù)與治理機(jī)制的滯后，使得各城市群在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，往往會采取“先污染后治理”的發(fā)展模式。城市群雖然集中了全國3 /4以上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，但同時(shí)又集中了全國3 /4以上的污染產(chǎn)出，[8]這使得環(huán)境污染也由點(diǎn)擴(kuò)展到了面，各類環(huán)境問題不斷凸現(xiàn)出來。PM2.5是在發(fā)展城市群建設(shè)時(shí)未注重大氣環(huán)境的保護(hù)而產(chǎn)生的，給部分城市帶來了嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象，甚至到了不帶口罩不能出門的地步。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度最高的東部地區(qū)PM2.5最為嚴(yán)重，尤其是長三角和環(huán)渤海，PM2.5的加劇也讓珠三角和長三角城市群成了中國酸雨高發(fā)地區(qū)。除PM2.5嚴(yán)峻問題之外，跨流域水污染問題也是我們現(xiàn)如今最為頭疼的問題，綜合整理過程中合理制度安排的缺乏，使得人們在面對問題時(shí)，各種踢皮球、擦邊球、得過且過的僥幸心理屢見不鮮。因部分河流牽涉到跨區(qū)域污染，造成了大量居民用水安全得不到保障，在長三角城市群等甚至出現(xiàn)了“水質(zhì)性”缺水現(xiàn)象。環(huán)境污染的超負(fù)荷，不僅制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還使得城市群未來的發(fā)展將面臨著資源環(huán)境的承載和保障壓力。

二、城市群病的誘發(fā)因素分析

（一）單體城市的內(nèi)部因素

在城市群這趟時(shí)代的列車上，單體城市是城市群的重要組成部分，城市群建設(shè)對于單體城市來說是一把雙刃劍。為了整個(gè)城市群的共同利益著想，單體城市必須融入到這個(gè)城市群里面，協(xié)調(diào)好與其他城市的關(guān)系，建立良性合作，一起為城市群的整體目標(biāo)努力。現(xiàn)如今城市群病不斷凸現(xiàn)出來，除去城市群整體因素之外，單體城市的內(nèi)部因素也是城市群病發(fā)生的重要根源。畢竟每個(gè)城市都有其特有的文化底蘊(yùn)和發(fā)展軌跡，要在城市群這個(gè)大背景下健康發(fā)展，就不能迷失自我。要丟棄之前任意發(fā)揮、隨意發(fā)展的思想，明白單體城市本身在這個(gè)城市群中創(chuàng)造的“獨(dú)特性價(jià)值”，與周圍城市科學(xué)的協(xié)同發(fā)展。但并不是所有城市都能順利融入到城市群這個(gè)大家庭中，畢竟每個(gè)城市都有著不同的文化底蘊(yùn)。

1.核心城市產(chǎn)業(yè)和人口過度集聚。作為一定區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、最具有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群必將吸引著大量企業(yè)、人口、要素的聚集，難免會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群與城市群發(fā)展相脫節(jié)現(xiàn)象。這種大幅度地理上的集聚，在促進(jìn)群域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的同時(shí)也會給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。如京津冀城市群中的非農(nóng)就業(yè)人口大量的集聚從而致使了北京城市生活用水量占到了總用水量的40%以上，[9]本來水資源就緊張的北京為了保證民眾用水的需求和質(zhì)量，不得不求助于外圍的張家口、承德甚至是城市群之外的丹江口。位于沿海的珠三角城市群中的深圳和廣州也都要依靠東江流域中上游的新豐江水庫、楓樹塤水庫和白盆珠水庫三座大型水庫提供水源。在城市群域內(nèi)，產(chǎn)業(yè)和人口一旦超過了城市群的承載力會引起交通擁擠、失業(yè)率加大、物價(jià)上漲、工業(yè)污染加劇等生活中諸多負(fù)面因素的發(fā)生；使核心城市忽視自身的承載力盲目建設(shè)和生產(chǎn)，使得粗放式現(xiàn)象嚴(yán)重；城市化加快發(fā)展，缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐，造成大量資源和土地被浪費(fèi)。而因大量人口和產(chǎn)業(yè)都的過度集聚也使得周邊的人才流失和生產(chǎn)能力下降，同時(shí)也影響整個(gè)城市群的健康協(xié)同發(fā)展。

2.城市定位分工不明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補(bǔ)性較弱。與美國、東京等城市群相比，我國城市群中各城市之間的職能定位、城市功能特色并不明顯，從而導(dǎo)致城市群中各城市間在產(chǎn)業(yè)分工和功能互補(bǔ)上少有關(guān)聯(lián)。加上經(jīng)濟(jì)上的良性競爭與惡性競爭，使得部分城市群的城市之間實(shí)行“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，對區(qū)域的整體利于而不管不顧。如在珠江三角洲城市群中各城市間的發(fā)展基礎(chǔ)條件相似與發(fā)展模式的趨同，使得大家都以傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，走外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。這讓各城市很難形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作與分工，造成一定程度上的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”現(xiàn)象。據(jù)2007年的數(shù)據(jù)顯示，深圳與惠州的制造業(yè)同構(gòu)系數(shù)達(dá)0.91之高；佛山與中山高達(dá)0.90；深圳與東莞高達(dá)0.89。[10]長江三角洲城市群由于礦產(chǎn)資源的匱乏，區(qū)域內(nèi)各城市之間也是以加工工業(yè)為主。相關(guān)計(jì)算公式推算長江三角洲各城市之間的產(chǎn)業(yè)相似系數(shù)一般都在0.9以上，僅有部分城市是在0.7-0.8之間，加上“十五”規(guī)劃中，上海、杭州、南京三市都大力強(qiáng)調(diào)發(fā)展信息、醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及紡織、精細(xì)化工等產(chǎn)業(yè)，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同狀況勢必進(jìn)一步加劇。[11]這種區(qū)域定位分工上的不明確，讓核心城市與周邊城市的硬件條件上都存在巨大鴻溝，雖各司其職，但城市產(chǎn)業(yè)間的交流和聯(lián)系非常有限，必然會造成城市群內(nèi)部城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局混亂，產(chǎn)品生產(chǎn)重疊與惡性競爭等問題，不僅使空間上機(jī)動(dòng)地移動(dòng)產(chǎn)業(yè)區(qū)位的可能性降低，還將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和生產(chǎn)能力閑置。

3.行政區(qū)劃分割制約了區(qū)域一體化市場的形成。改革開放以來，珠三角城市群迅速實(shí)現(xiàn)了以工業(yè)化為特征的經(jīng)濟(jì)騰飛，成為了全球重要的制造業(yè)基地。但區(qū)域內(nèi)政府行政關(guān)系層級的復(fù)雜性，讓各城市交流合作變成了一種難題。各城市依靠優(yōu)惠政策爭資源搶項(xiàng)目的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重的同時(shí)也使得要素配置效率降低。京津冀城市群政府為了推動(dòng)本地城鎮(zhèn)化發(fā)展，集聚政府財(cái)力，制定各種優(yōu)惠政策，建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，進(jìn)行招商引資。為了吸引資金雄厚的企業(yè)與人力資源，政府勢必要大力發(fā)展本地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事業(yè)，形成強(qiáng)大的競爭優(yōu)勢。如此一來，不以實(shí)際發(fā)展為需要的社會公共服務(wù)水平必然與城鎮(zhèn)化發(fā)展形成巨大落差，所謂的“大樹底下不長草”的格局將會出現(xiàn)。[12]經(jīng)濟(jì)體系制度下，“諸侯經(jīng)濟(jì)”在長江三角洲地區(qū)也是表現(xiàn)得淋漓盡致，地方保護(hù)主義嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的自由流動(dòng)和跨地域的經(jīng)濟(jì)合作。行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的滯后，使得區(qū)域內(nèi)各地方得不到溝通、要素得不到流暢、資源配置得不到優(yōu)化，大家都爭對外合作?？鐕驹趨^(qū)域內(nèi)占著主導(dǎo)優(yōu)勢，區(qū)內(nèi)干擾與制約的市場運(yùn)作盛行，這也使得部分區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境治理進(jìn)程緩慢。

（二）城市群的整體性因素

城市群本身就是一個(gè)有機(jī)的整合體，內(nèi)部分為不同的層級，具有不同的實(shí)現(xiàn)價(jià)值，從而形成不同的城市體系。我國的城市群倡導(dǎo)具有“大城市協(xié)助小城市共同發(fā)展”特點(diǎn)，而實(shí)際情況是在一般的城市群中小城鎮(zhèn)數(shù)量偏多，布局散、水平低且規(guī)模小，而大中城市數(shù)量較少，核心城市的輻射功能弱等特點(diǎn)，從而使得我國城市群內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏有效的承接環(huán)節(jié)，形成較大的缺陷。

1.認(rèn)識不到位，出現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的“唯群論”。城市群代表著當(dāng)今城市發(fā)展的最高水平，意味著巨大的物質(zhì)財(cái)富和良好的公共服務(wù)能力，是當(dāng)代中華民族美好生活的核心空間。但我國城市群在范圍界定上行政干預(yù)色彩極其濃厚，城市群建設(shè)具有明顯的政府主導(dǎo)性。在城市群的培育和選擇中，各級政府對所在城市能否“入圍”看得過重，甚至出現(xiàn)了“只有城市群才能推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”的“唯群論”。所以各省在培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，就有意識的認(rèn)為只要把相互毗鄰且發(fā)展勢頭較好的若干城市組合成城市群，就能順利承擔(dān)起該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極的重任。這種過分高估城市群戰(zhàn)略地位的現(xiàn)象，既不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然聯(lián)系為依據(jù)，也不以區(qū)域內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)間的密切聯(lián)系程度為依據(jù)，而是一種人為的劃分，[13]嚴(yán)重影響國家的戰(zhàn)略發(fā)展和決策研究。在我國中西部，“城市群”成為了區(qū)域規(guī)劃的“神丹妙藥”，為了擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)質(zhì)的飛躍，盲目攀比，不以客觀發(fā)展規(guī)律為依據(jù)實(shí)行城市群發(fā)展規(guī)劃，這種沒有科學(xué)依據(jù)的建設(shè)，往往帶來事與愿違的后果。

2.政府失靈，缺乏有效治理的組織機(jī)構(gòu)。政府最大的作用就是在利用公共政策來彌補(bǔ)市場機(jī)制所帶來的問題，然而政府各部門利益取向不同、政策實(shí)施的時(shí)滯效應(yīng)等原因?qū)е抡ъ`，使資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏效率和不公平現(xiàn)象。中國城市群雖已取得了飛躍的進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家相比尚有許多不完善的地方，如城市群具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、相關(guān)法律法規(guī)的缺失或不完善，導(dǎo)致各種問題接連凸現(xiàn)。再者，在中國下級地方官員的晉升是與地方GDP增長相掛鉤，這就強(qiáng)化了地方官員與地方利益的黏合，為了自己政績、晉升博弈而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致了地方保護(hù)主義、公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、城市間惡性競爭等問題。雖然我們借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立了城市群內(nèi)部城市聯(lián)盟、城市合作、市長聯(lián)席會等組織，每年不定期的召開會議進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享、信息交流、疑難解答等，但這種會議只是形式上的，具體意義并不大，尤其是在面對產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局、生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)等重大問題時(shí)，這些組織都難以發(fā)揮作用。

3.過于急功近利，造成建設(shè)目標(biāo)與實(shí)際需求不匹配。中國目前許多城市群的建設(shè)規(guī)劃，大多都是只顧及眼前利益，缺乏長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的眼光和胸襟。操作上急功近利，對造成的浪費(fèi)嚴(yán)重、污染加重、重復(fù)建設(shè)等問題都視而不見，總認(rèn)為只要把經(jīng)濟(jì)搞上去了，一切再去解決都來得及。國家一直說要頂層設(shè)計(jì)，殊不知下面城市首腦拍腦門式的底端設(shè)計(jì)和政策制度的朝令夕改早已遠(yuǎn)離了上面的初心。在全國號召城市圈建設(shè)的情形下，很多只考慮城市群的規(guī)模大小，并不考慮與城市群相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，缺乏實(shí)際情況做框架的區(qū)域聯(lián)合，職能讓城市群內(nèi)部變得十分脆弱，經(jīng)受不住時(shí)間的考驗(yàn)?！俺鞘腥骸弊鳛槲磥沓擎?zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，如果不能預(yù)見一個(gè)“城市群”建設(shè)的50年，甚至是100年后的發(fā)展問題，將帶來“城市群”規(guī)模盲目擴(kuò)張、“城市群病”愈發(fā)嚴(yán)重的局勢。在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)快速運(yùn)轉(zhuǎn)前提下，轉(zhuǎn)型期中國城市空間增長規(guī)模過度超前，“城市群”的建設(shè)過度急功近利，造成城市空間形態(tài)分散化、破碎化，城市組團(tuán)功能定位模糊等問題。[14]

三、城市群病的治理對策

（一）單體城市內(nèi)部誘因的消除

存在于區(qū)域中的單體城市，是城市群的重要組成部分，既要分享城市群形成所產(chǎn)生的積極綜合效應(yīng)，也應(yīng)當(dāng)不忘自我，制定適合自身特點(diǎn)并配合城市群建設(shè)要求的發(fā)展戰(zhàn)略。城市群內(nèi)部各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展是城市群健康發(fā)展的前提，最合理最佳整合效益的方法，必須是以城市群整體區(qū)域利益為出發(fā)點(diǎn)的。在各單體城市的功能定位中既要考慮城市本身的現(xiàn)有基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，更要考慮在整個(gè)城市群的地位和作用，才能避免“城市群病”的不斷擴(kuò)張。

1.發(fā)揮單體城市的特色，樹立城市群品牌效應(yīng)，引導(dǎo)良性競爭發(fā)展。在上述文章中我們已經(jīng)談到，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的趨同，珠三角、長三角、京津冀城市群中產(chǎn)生大量惡性競爭，產(chǎn)業(yè)協(xié)作與分工形成困難，造成一定程度上的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”現(xiàn)象。根據(jù)國外城市群成功建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域要想提升自己的競爭力，必須有一個(gè)功能齊全的核心城市，形成分工明確、層次清晰的產(chǎn)業(yè)群。所以說分工協(xié)作的城市功能定位是區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作的基礎(chǔ)，各城市的區(qū)域分工協(xié)作可組成城市群強(qiáng)大的競爭力。分工和專業(yè)化的增進(jìn)是現(xiàn)代生產(chǎn)方式變革的主要特征，為解決“城市群病”中單體城市的內(nèi)部因素，我們必須要根據(jù)各城市的資源稟賦特征，遵循城市間協(xié)作的客觀規(guī)律，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)束縛，突破歷史上形成的障礙，理清分工順序，各展所長，緊密協(xié)作，深化其產(chǎn)業(yè)分工，打造各城市的特色產(chǎn)業(yè)。

2.積極推進(jìn)單體城市政府的職能改革，營造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾說過：“膽子大一點(diǎn)，步子快一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在改革上，而不是表現(xiàn)在投資和爭取高發(fā)展速度上?！彼宰鳛樯鐣矆F(tuán)體的地方政府應(yīng)以強(qiáng)化社會服務(wù)功能，弱化經(jīng)濟(jì)功能為己任，以創(chuàng)造良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，杜絕直接領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為主要職責(zé)。給所有民間團(tuán)體和個(gè)人都提供可以公平競爭的平等機(jī)會，增強(qiáng)政府行為的公益性，實(shí)行普惠和非歧視原則，堅(jiān)決杜絕“尋租”、“造組”等腐敗現(xiàn)象。

3.加強(qiáng)單體城市之間的合作，構(gòu)建統(tǒng)一、開放、規(guī)范的市場體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。單體城市間的良好合作，不僅可以克服其在激烈國際競爭中力不從心的劣勢，還可以獲得雙贏或多贏的局面，讓城市群發(fā)揮出集體能量?，F(xiàn)行體系下城市往往各行其是，各區(qū)域內(nèi)討論合作事務(wù)的組織較為松散，只存在淺層上對話與合作的意義，并不具有權(quán)威性，為了各自所屬城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，惡性競爭鋪天蓋地的席卷而來，各自為政的現(xiàn)象成了現(xiàn)實(shí)操作的常態(tài)。建立一個(gè)權(quán)威性較強(qiáng)，且高于各個(gè)城市等級的專門機(jī)構(gòu)來就城市群建設(shè)有關(guān)發(fā)展的問題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)政策與利益，破除行政區(qū)劃之間的阻隔，細(xì)化區(qū)域內(nèi)不同城市的工作任務(wù)并制定合理的工作推進(jìn)計(jì)劃，培育一體化的消費(fèi)、資本、技術(shù)和勞動(dòng)力市場，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。在此基礎(chǔ)上建立工作獎(jiǎng)懲機(jī)制，將責(zé)任落實(shí)到部分、精確到個(gè)人，強(qiáng)化實(shí)施主體的責(zé)任感和緊迫感，實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的效果。

4.加強(qiáng)單體城市的交通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)的互聯(lián)互通。說明區(qū)域整合的基礎(chǔ)是完備的交通體系，城市群中各城市未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上是取決于整個(gè)交通體系的完善。區(qū)域綜合運(yùn)輸體系建設(shè)和各城市之間的協(xié)調(diào)，是構(gòu)建區(qū)域一體化交通運(yùn)輸體系的重點(diǎn)，不僅可以破除行政區(qū)劃障礙，完善各城市之間的運(yùn)輸發(fā)展，還可以提高各城市交通網(wǎng)絡(luò)的便利程度，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的共享和共建。

（二）城市群層面上誘因的消除

1.遵循城市群發(fā)育的科學(xué)規(guī)律，避免脫離實(shí)際催生擴(kuò)大城市群。在城市群的建設(shè)中，建議采取定性與定量相結(jié)合的系統(tǒng)集成方法，科學(xué)識別出每一個(gè)城市群的空間范圍，科學(xué)預(yù)測出城市群地區(qū)的環(huán)境資源承載力和資源環(huán)境保障程度，以此為基礎(chǔ)編制好與資源及生態(tài)環(huán)境承載力相適應(yīng)的城市群發(fā)展總體規(guī)劃（方創(chuàng)琳，2014）。每個(gè)城市群在國家經(jīng)濟(jì)增長中心都應(yīng)具有各自明確的發(fā)展目標(biāo)、獨(dú)特的空間結(jié)構(gòu)和具體的發(fā)展方向，清楚的認(rèn)清城市群中環(huán)境資源承載的“底線”和發(fā)展的“上線”，依照資源生態(tài)環(huán)境承載力和容量閾值確定資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市群的建設(shè)路徑。[15]同時(shí)我們還要遵循城市群發(fā)育的自然規(guī)律，逐步培育、持續(xù)建設(shè)，杜絕操之過急、一哄而上的脫離實(shí)際催生新的城市群和盲目擴(kuò)張?jiān)诮ǖ某鞘腥盒袨椤Ｔ跀?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，用科學(xué)的方法規(guī)劃城市群未來的建設(shè)，明智的選擇對環(huán)境資源造成傷害最低的方法。

2.鼓勵(lì)多元主體參與合作，實(shí)現(xiàn)第三方監(jiān)督。美國鄰里政府、社團(tuán)組織，日本的關(guān)西經(jīng)濟(jì)協(xié)會都是學(xué)者參與與城市群政府間合作的組織。這種多元主體參與到城市群發(fā)展決策中，在減輕政府機(jī)構(gòu)工作負(fù)擔(dān)大大提高其運(yùn)行效率的同時(shí)，也給予了區(qū)域內(nèi)公民自我管理的權(quán)限與責(zé)任，提供了城市群建設(shè)的積極性。外來學(xué)者與民眾的參與，從多方面和實(shí)際需求的視角為城市群建設(shè)提供實(shí)際意義上的需求和建議。正如莊子所言“子非魚，安之魚之樂”多元視角的加入，讓我們聽到更多的聲音，看到更多我們看不到角落，這些社會建設(shè)者的需求與建議恰反映著城市群中經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的苦難之處，更利于政府政策的制定與實(shí)施，起到提綱挈領(lǐng)的效果。第三方的加入，讓政府收集到更多社會對于規(guī)劃項(xiàng)目的有利聲音，更重要的是規(guī)范和約束了城市群中政府間合作決策的行為，避免權(quán)責(zé)同為的管理陷阱。更多人關(guān)注到城市群建設(shè)，對政府起到監(jiān)督的作用，更多眼睛的注視，也使得政府機(jī)關(guān)在民眾的聲音中尋找更加合理的規(guī)劃方案。

3.完善法律規(guī)范，明晰權(quán)責(zé)。政府間的合作領(lǐng)域范圍廣泛，法律不僅能保障明確城市群內(nèi)政府權(quán)責(zé)，而且還能促進(jìn)城市群內(nèi)協(xié)定的合作項(xiàng)目有效執(zhí)行。發(fā)達(dá)國家城市群較多的都擁有完善的立法保障，提高決策的準(zhǔn)確性、有效性與完整性。法律的保障以及約束，讓城市群內(nèi)的主體從規(guī)劃政策提出、討論到實(shí)施、評估的整個(gè)過程都擔(dān)負(fù)著更多的責(zé)任，利于決策更加理性、走得更加長遠(yuǎn)。法律讓城市群內(nèi)部清晰的明確各自的權(quán)利和義務(wù)，利于整個(gè)城市群內(nèi)一體化協(xié)調(diào)機(jī)制的完整，避免核心城市的“吸血”效應(yīng)與合作項(xiàng)目因上級個(gè)人情感因素而半路夭折的情況。在完善的法律下，能夠保障確定明確的標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依，有責(zé)必?fù)?dān)，減少管理空白與管理低效?？臻g意義上法律保障體系的建立，例如產(chǎn)業(yè)保障體系、財(cái)政金融體系、區(qū)域環(huán)境體系、監(jiān)測評估體系等一系列區(qū)域規(guī)劃專項(xiàng)法律保證體系，可以保證未來城市群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施。

4.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保建設(shè)，突出人文引領(lǐng)，構(gòu)建世界級城市群。近些年，城市群的大力發(fā)展使得青山綠水難尋，空氣污染、城市內(nèi)澇頻頻發(fā)生，城市“攤大餅”式的病態(tài)發(fā)展模式不斷蔓延。雖有部分城市關(guān)注到了環(huán)境問題，但并沒有把治理堅(jiān)持到底，更多的是為了應(yīng)付檢查。城市群的發(fā)展應(yīng)以人為本，關(guān)注人的發(fā)展需求，注重市民社會建設(shè)，營造適合人類居住的城市氛圍。我們不能犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，畢竟環(huán)境問題不是一朝一夕就能形成的問題，更不能一天兩天就能解決，我們必須做到事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后治理聯(lián)動(dòng)應(yīng)對“城市群病”問題。事前統(tǒng)籌做好城市群的總體規(guī)劃，科學(xué)謀劃城市“成長坐標(biāo)”。事中提升建設(shè)水平，加強(qiáng)城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)城市綠色發(fā)展。事后加強(qiáng)污染監(jiān)督治理和城市更新維護(hù)，三管齊下促進(jìn)城市健康持續(xù)發(fā)展。再者環(huán)境治理涉及跨行政區(qū)和跨部門的聯(lián)合協(xié)作，因各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，環(huán)境建設(shè)目標(biāo)存在差異，我們必須創(chuàng)新城市群中跨境污染綜合治理的體制機(jī)制，完善政府層面上的協(xié)調(diào)機(jī)制、市場層面的激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制以及社會層面的動(dòng)員參與機(jī)制，通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，加快推進(jìn)城市群環(huán)境保護(hù)一體化。

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Urban Agglomeration Diseases: Causes and Treatments

Wang Fengyun,Chen Yanan

Urban agglomeration is the result of a higher stage of neo-industrialization and neo-urbanization in the past three decades. The development of urban agglomeration not only decides the future of China’s neo-urbanization,but also leads the direction of the country’s social economy development. However,urban agglomeration diseases come with the rapid spead of urban agglomerations. It is caused by ineffectiveness of inter-governmental cooperation,false urbanization rate,insufficient provision of infrastructure and public goods,and severe environmental pollution in border areas. It is therefore significant to promote healthy and scientific urban agglomeration development.

urban agglomeration; urban agglomeration diseases; cause; treatment

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.003

王楓云，管理學(xué)博士，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要從事城市公共管理研究。陳亞楠，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

（責(zé)任編輯：李鈞）

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度項(xiàng)目“我國城市政府向社會組織職能轉(zhuǎn)移中的激勵(lì)型行政引導(dǎo)模式研究”（GD14CZZ01）；2014年廣東省教育廳省級特色創(chuàng)新項(xiàng)目“廣東城市基層政府公共服務(wù)購買的全面質(zhì)量管理研究“（2014WTSCX058）。