公共外交視域下我國國際友好城市的建設研究

張柳+冉玉體

摘要：目前，蓬勃發(fā)展的國際友城對我國對外交流具有重要作用。本文在分析我國國際友好城市現(xiàn)狀的基礎上，以公共外交的視角，從主體的界定、對象的劃分以及方法的指導三個方面闡述公共外交對我國國際友好城市管理與建設的指導作用。

關鍵詞：公共外交 國際友好城市 指導

中圖分類號：F299 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）16-0090-03

國際上友好城市的交往興起于二戰(zhàn)后的歐洲，其目的是消弭戰(zhàn)時雙方國家人民的敵對情緒。現(xiàn)今，“國際友好城市”，又稱為“姐妹城市”或者“雙胞胎城市”，是指一國的城市與另一國相對應的城市通過簽署正式的友城協(xié)議書，實現(xiàn)雙方城市開展政治、經(jīng)濟、教育、文化、體育等各個領域的交流合作。友好城市關系作為次國家政府開展國際活動的最初形式，是各次國家政府（地方政府）與其他國家實現(xiàn)地方政府間友好往來與區(qū)域合作的重要渠道，也是公共外交早期的踐行方式之一。[1]我國對友城研究工作起步較晚，理論的研究更多的來自西方的理論系統(tǒng)；對友城工作的實踐探索，是在順應世界和平發(fā)展大前提下，不斷總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)整原則與政策。本文通過對我國友城發(fā)展的現(xiàn)狀進行總結(jié)整理，然后分析公共外交對我國友城發(fā)展的相關指導。

一、我國國際友好城市的發(fā)展現(xiàn)狀

中國友好城市的建設工作起步較晚，其發(fā)展歷程可分為起步探索、深入發(fā)展、蓬勃發(fā)展三個階段（見表一）。隨著中日關系開始正?；?，1973年經(jīng)中央批準，確定了天津市對日本神戶市的第一對“姐妹城市”，并確定部分試點城市，然而締結(jié)友城的國家僅限于日本；隨著改革開放的發(fā)展，短短20年里，我國友城總數(shù)達到了近400對，友城發(fā)展勢頭迅猛；從1992年確立我國市場經(jīng)濟體制，我國對外開放程度不斷加深，到2017年5月底，中國的友城總數(shù)達到2432對。隨著全球化的不斷加深，國際友好城市逐漸呈現(xiàn)由情感型交流向?qū)崉招秃献鞯霓D(zhuǎn)變趨勢。[2]

截止到2017年5月27日，我國有31個省、自治區(qū)、直轄市與476個城市和五大洲135個國家的508個省州和1593個城市建立了2432對友好城市關系。[3]特別是近十年來，中國抓住全球化發(fā)展契機，全面開展對外交流，我國以平均每年締結(jié)100對國際友好城市的速度積極踐行“走出去”政策（見表2）。

發(fā)展不平衡是我國現(xiàn)階段友城活動的一個突出特點，既包括對外發(fā)展的不平衡，也有內(nèi)部發(fā)展的不平衡。對外發(fā)展不平衡表現(xiàn)在，締結(jié)友好城市的對象更多集中在發(fā)達國家。與我國結(jié)好前7位的國家分別是美國、日本、韓國、俄羅斯、澳大利亞、德國、法國（見表3），占所有結(jié)好數(shù)的45.6%；全球五大洲，我國締結(jié)的友好城市主要集中于亞洲、歐洲與美洲，占交往范圍的88%（見表4）。與發(fā)展中國家，特別是非洲國家的友城交往十分有限，到目前為止，非洲只有33個國家與中國締結(jié)友城，且總數(shù)僅僅為132對。

對內(nèi)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在我國沿海地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展最發(fā)達、最活躍的區(qū)域。江蘇省數(shù)十年來都是我國締結(jié)友城數(shù)量最多省份（見圖1）。截止到2017年5月31日，江蘇省正式締結(jié)的友城達304對，占全國友城總量的12.5%；山東、廣東、浙江等沿海地區(qū)，位列全國排名前4位。該數(shù)據(jù)表明一個省市的國際友好城市發(fā)展的速度和數(shù)量與其對外開放程度和經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關關系。[4]由于經(jīng)濟發(fā)展水平受限，外事工作較少，國際交往缺乏足夠的經(jīng)驗，我國中西部地區(qū)友城工作的開展明顯落后，例如西藏、貴州、青海，其友城數(shù)量遠遠低于我國各省份友城數(shù)量的平均水平。

二、公共外交視角下的國際友好城市建設

公共外交是集合外交學、國際關系學、傳播學、跨文化交流學等眾多學科的一門綜合性的學科。對公共外交的早期研究來自于美國，蒙德·古里恩教授將公共外交界定為“涉及公眾態(tài)度對外交政策的形成與執(zhí)行的影響”[5]。Malone將公共外交界定為針對他國的社會公共活動。[6]學者的研究僅僅局限于將公共外交納入國家活動的范圍，其目的在于國家形象的對外宣傳，國家政府、官方部門的干涉過多，其他非國家行為體（例如非政府組織、民眾等）參與不足。近年來，公共外交的研究不斷深入，Nicholas J.Cull（2009）將公共外交看作國際行為體，認為可以通過與他國公眾的相互交往來管理和創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。[7]我國的學者也深化對公共外交的研究，如趙可金、韓方明、陳志明等都在此領域頗有建樹，提出了系統(tǒng)的理論分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、實施策略以及未來發(fā)展趨勢。

（一）主體的界定

不同于官方的外交形式，公共外交作為一種新的外交形式，其主體、參與者都得到了很大擴展。一方面，公共外交具有官方性質(zhì)，所有的公共外交活動都不能違背國家的戰(zhàn)略與政策[8]，國家的最高領導層、外交部門以及公共外交的相關部門是公共外交的主體；裘援平（2010）指出，公共外交雖然由政府主導，但也強調(diào)公眾的參與[9]，所以其活動具有明顯的半官方性質(zhì)，非政府組織、民間力量更是公共外交的主力軍。同時，公共外交也強調(diào)構(gòu)建政治志愿體系，集中一切可以推動民間交流的資源和途徑，可以依托項目驅(qū)動，鼓勵社會參與等。

我國友城建設的主體借鑒公共外交的主體劃分。從官方交往來看，外交部、各省市外僑辦、外事管理部門都是相關的管理部門；從半官方性質(zhì)交往看，中國對外友好協(xié)會作為踐行公共外交的重要部門，推動國際友好城市交流，促進與各國城市組織的聯(lián)系。1992年，中國國際友好城市聯(lián)合會作為全國友協(xié)的姊妹組織成立，主要負責我國友城建設的鼓勵工作，全國會員代表大會是其最高權(quán)力機關，理事會是其政策的執(zhí)行機構(gòu)（見圖2）。民間力量也是友城建設的重要力量，包括海外僑胞、引進或派出的專家與留學生，科技交流、經(jīng)濟合作項目等。

（二）對象的劃分

1979年，國務院發(fā)文明確指示友城管理工作由外交部統(tǒng)一領導，由中國對外友協(xié)具體負責與協(xié)調(diào)。從官方來看，通過各國政府間的努力與考察，國際友好城市的對象主要是官方的締結(jié)，同時隨著國際間友好城市的繁榮發(fā)展，還成立了一些國際的官方組織，如地區(qū)友協(xié)與國別友協(xié)。

2011年中國時任外交部長楊潔篪在《努力開拓中國特色公共外交新局面》文章中指出：“公共外交借助各種傳播和交流手段，向國外公眾介紹本國國情和政策理念，向國內(nèi)公眾介紹本國外交方針政策及相關舉措，旨在獲取國內(nèi)外公眾的理解、認同和支持，營造有利的輿論環(huán)境”[10]，與政府間的官方外交不同，公共外交是以公眾為導向，對象是海內(nèi)外公眾，主要還是外國公眾。所以國際友好城市的發(fā)展跟國外公眾有關，例如政府官員、民間團體、大眾傳媒、民眾友人等。官方政府締結(jié)的友好城市是國際交往的橋梁，而公眾的參與是交往成果得以繁榮發(fā)展的關鍵。

（三）方法的指導

公共外交是公共關系在國際關系的實踐中十分廣泛的應用，其作為實現(xiàn)國家外交政策的一種輔助手段，受到了各國的重視。[11]其指導方法體現(xiàn)在政府途徑、項目依托、傳播與媒體三個方面。

政府主要任務是制定相關政策。我國國際友城工作屬于公共外交（民間外交）的范疇。目前我國友城發(fā)展的現(xiàn)狀呈現(xiàn)倒金字塔模式（見圖3），所以友城管理的一個要求是頂部要精，中部要粗，底部要大。[12]根據(jù)國務院頒發(fā)的相關文件，我國友城工作的總方針是：在獨立自主和平外交政策的指引下開展友城工作，態(tài)度積極，步驟穩(wěn)妥，友好為先，注重實效。還要遵循“講友誼，講互利，講實效”的交往原則。[13]

公共外交中的多軌外交理論提及，通過提供經(jīng)濟機會、非正式渠道的活動；通過學習、研究、培訓等方式都可以促進友好交往。[14]通過友城的渠道開展各種經(jīng)濟、文化、科技、旅游等方面的項目合作（例如跨國公司）；派遣留學生與研修人員，引進人才（例如孔子學院）等方式都是穩(wěn)固和加深友城合作的重要方式與途徑。

成功開展公共外交的一項重要因素即是信息的傳播，公共外交強調(diào)通過傳播信息，來引導有利于本國的公眾輿論，進而構(gòu)建良好的國家形象。國際友好城市的建設也離不開傳播，可以通過新聞媒體，吸引關注度，增加曝光率，以此尋找合適的友城合作伙伴；亦可以依靠名人搭橋，借助名人效應抬高知名度，推動意向友城的相互了解。

三、結(jié)語

國際友好城市交流在增進中外了解與友誼、促進對外交流合作方面發(fā)揮了重要的橋梁與紐帶作用，加強以國際友好城市關系也是地方外事服務于中央總體外交的要求。本文從公共外交的視角出發(fā)，結(jié)合當前我國國際友好城市的發(fā)展現(xiàn)狀，對友城的工作提出了理論性的指導，對友城日后建設工作措施的提出具有重要的意義。

參考文獻：

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[12]吳沙.國際友好城市交流的問題與對策研究[D].國防科學技術大學，2005：20.

[13]王福春.外事管理學概論[M].北京大學出版社，2003：196.

[14]韓方明.公共外交概論[M].北京大學出版社，2012：84.

責任編輯：于 蕾