小城市培育中的社會(huì)治理問題研究

王寶龍

摘要：隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國社會(huì)體制也發(fā)生了重要改革。各地也不斷創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，來推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。作為浙江省小城市培育試點(diǎn)之一的湖州市織里鎮(zhèn)在小城市綜合改革中取得到顯著成效，對當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)一體化發(fā)展產(chǎn)生了積極意義。但其推進(jìn)過程中也面臨著諸多瓶頸。本文以湖州市織里鎮(zhèn)的小城市社會(huì)治理模式為例，分析其面臨的困境，并提出小城市社會(huì)治理的政策建議。

關(guān)鍵詞：小城市培育 社會(huì)治理 政策建議

黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)之一是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從國家治理的高度把社會(huì)管理提升為社會(huì)治理，不僅適應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期的要求，回應(yīng)了日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理問題，也充分彰顯了國家對社會(huì)治理的高度重視。近年來，小城市的社會(huì)治理正成為國家治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的新平臺(tái)。小城市是中國城市化進(jìn)程中最基層的建制，是區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)，文化中心，并兼有城市與農(nóng)村特點(diǎn)。所以治理好小城市的治理是國家體制機(jī)制改革創(chuàng)新的重要組成部分，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑。

一、湖州織里鎮(zhèn)小城市治理模式

2010年，浙江省開始探索實(shí)施小城市培育試點(diǎn)工程，決定加快培育一批經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧的小城市，構(gòu)筑集聚能力強(qiáng)、帶動(dòng)效應(yīng)好、體制機(jī)制活、管理水平高的城市化發(fā)展新平臺(tái)。織里鎮(zhèn)作為浙江省條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社會(huì)發(fā)展較好、具有得天獨(dú)厚優(yōu)勢的鎮(zhèn)之一，被納入到首批27個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)之中，通過探索，織里先后進(jìn)行了童裝產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、小城市環(huán)境改善、社會(huì)管理機(jī)制改革等，引進(jìn)項(xiàng)目，提升小城市品位，把織里打造成和諧的新型城市，實(shí)現(xiàn)了由鎮(zhèn)到城的身份轉(zhuǎn)變。

織里歷史上是個(gè)以織造業(yè)而聞名的鄉(xiāng)村，在20世紀(jì)70年代末發(fā)展起了農(nóng)莊產(chǎn)業(yè)，并逐漸形成了以童裝生產(chǎn)經(jīng)營為主的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。在織里小城市培育的良好契機(jī)下，童裝產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型成為重中之重。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，織里鎮(zhèn)建立童裝產(chǎn)業(yè)示范園，集中進(jìn)行童裝的生產(chǎn)制造、研發(fā)設(shè)計(jì)、展覽展示、信息服務(wù)、人才培育及企業(yè)孵化，再造織里發(fā)展的新優(yōu)勢。同時(shí)，織里還成立了國內(nèi)首個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義建立的童裝設(shè)計(jì)師協(xié)會(huì)，通過童裝電商形成“微笑曲線”產(chǎn)業(yè)，昔日的支柱產(chǎn)業(yè)通過轉(zhuǎn)型升級(jí)，站在了更高水平、更好的平臺(tái)上助推經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2015年，織里鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值152.68億元，同比增長10.64%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)35.3%；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值7.09億元，占規(guī)上工業(yè)增加值比重約28%。

織里鎮(zhèn)按照“123”空間布局和功能分區(qū)，完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和軋村、漾西2個(gè)單元控規(guī)及3個(gè)特色村莊規(guī)劃，編制教育布局等，并且排定了“規(guī)劃建設(shè)一體化”項(xiàng)目。同時(shí)“智慧織里”也是小城市培育中的重要環(huán)，社會(huì)治理創(chuàng)新是“鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)“城”的關(guān)鍵?？椑锿茝V和發(fā)放實(shí)名制職能IC卡來對新居民進(jìn)行管理，該卡集政府管理與服務(wù)、金融、保障、通信及便民服務(wù)于一體，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，建立了外來人口、房產(chǎn)地理、企業(yè)信息三大數(shù)據(jù)庫，從而通過數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，推進(jìn)智慧城市的有序建設(shè)與發(fā)展。

二、小城市培育中的社會(huì)治理問題

近年來，織里小城市社會(huì)治理工作取得了可喜的進(jìn)步，形成了自己的特色，但是治理形勢依然復(fù)雜，治理任務(wù)依然艱巨。突出問題主要有：

（一）童裝產(chǎn)業(yè)園建設(shè)問題

為了解決鎮(zhèn)中心區(qū)企業(yè)過度集聚、生產(chǎn)經(jīng)營模式等問題，2013年政府實(shí)施“產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)”的戰(zhàn)略決策，在織里鎮(zhèn)香墩村建設(shè)童裝產(chǎn)業(yè)園。整個(gè)園區(qū)規(guī)劃為1900多畝，為多期建設(shè)。一期規(guī)劃216畝，建設(shè)即將完成；二期規(guī)劃200多畝，已完成征地并開工建設(shè)。雖然在“產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)”方面，出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策，但是響應(yīng)者還是不多。據(jù)調(diào)查，鎮(zhèn)中心區(qū)的出租屋者（失地居民）極力反對，該政策對他們的利益有較大沖擊。同時(shí)，自有生產(chǎn)經(jīng)營用房的企業(yè)主不愿意“進(jìn)產(chǎn)業(yè)園”，他們已經(jīng)在鎮(zhèn)中心區(qū)置業(yè)，已經(jīng)形成了一定的生產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)勢，而以租房而生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)主則抱著懷疑觀望的態(tài)度，對“進(jìn)園區(qū)”的前途心存疑惑。所以，“產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)”的戰(zhàn)略決策可能會(huì)帶來一些風(fēng)險(xiǎn)：第一個(gè)是進(jìn)園區(qū)的企業(yè)少；第二個(gè)是如果有大量企業(yè)進(jìn)駐，那么大量員工聚集在一起，在缺乏企業(yè)主在場管理的情況下可能會(huì)發(fā)生許多治安問題；第三個(gè)是企業(yè)主購買了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的房產(chǎn)，但是企業(yè)不進(jìn)園，而是期待等房價(jià)上漲后再出售或改變用途等等。

（二）新居民管理問題

小城市的培育中，鎮(zhèn)向市的轉(zhuǎn)變也帶來了新居民的管理問題，表現(xiàn)在：一是企業(yè)員工管理問題。規(guī)范化的企業(yè)，與員工簽訂了勞務(wù)合同，員工隊(duì)伍也比較穩(wěn)定，員工對企業(yè)的忠誠度比較高，接受管理也比較自覺。但是那些沒有與員工簽訂勞務(wù)合同的企業(yè)，員工流動(dòng)性強(qiáng)，與企業(yè)關(guān)系松散，企業(yè)對他們的管理較大難度。二是政府新居民管理問題。對新居民的管理，政府一直在努力，雖有工作成效，但是問題依然不少。管理新居民的基礎(chǔ)在于登記，雖然實(shí)行“信息化登記”管理，但是由于企業(yè)員工流動(dòng)性大，使得企業(yè)登記難度很大，準(zhǔn)確性仍然不高。三是村社職能定位問題?？椑镦?zhèn)新建社區(qū)多數(shù)是在原行政村區(qū)劃派生，并重點(diǎn)承擔(dān)新居民管理工作。但在管轄區(qū)域上，部分村與社區(qū)之間存在天然的包含或重疊現(xiàn)象，且與行政村相比，社區(qū)設(shè)置不夠規(guī)范、體制不夠順暢、職責(zé)不夠明確的問題比較突出。在新居民管理這個(gè)難題上，存在有“實(shí)力”的村不管事，而缺乏工作條件的社區(qū)又難于做事的現(xiàn)象，村、社“兩張皮”，甚至相互推諉的現(xiàn)象仍然存在。

（三）市場培育問題

織里的童裝企業(yè)是在無證照的狀態(tài)下發(fā)展起來的，隨著市場體制的不斷完善，大多數(shù)企業(yè)按照有關(guān)法令要求，在證照齊全的條件下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。但是還有數(shù)干家小企業(yè)、家庭加工場沒有到工商部門登記，沒有生產(chǎn)營業(yè)證照。2003年和2010年，《無照經(jīng)營查處取締辦法》（國務(wù)院第370號(hào)令）、《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步規(guī)范無證無照經(jīng)營行為查處和監(jiān)管工作實(shí)施意見的通知》（浙政辦發(fā)（2010）163號(hào)）相繼發(fā)出，但是這些文件在織里沒有得到有效的貫徹執(zhí)行。無證照生產(chǎn)經(jīng)營不僅沖擊著規(guī)范的童裝市場秩序，而且潛伏著“跑路”等不穩(wěn)定問題，隨之將產(chǎn)生討薪要薪問題，甚至引發(fā)群體性事件。同時(shí)市場不夠規(guī)范問題也比較突出。在織里有兩大市場一一房屋租賃市場和勞務(wù)市場。在房產(chǎn)租賃市場中，部分租賃雙方只有簡單的口頭約定，沒有依法簽訂正式租賃合同，極易產(chǎn)生出租方隨意調(diào)價(jià)的問題，相繼而來的就是承租戶的抵制與維穩(wěn)問題。在勞務(wù)市場上，部分勞資雙方仍然沒有依據(jù)國家有關(guān)法律簽訂正式的勞動(dòng)合同，而是在口頭協(xié)議下形成一種不規(guī)范的勞資關(guān)系。

此外，在小城市培育發(fā)展中，政府也面臨著治理效率低，中心鎮(zhèn)的土地資源供需矛盾突出，小城市的發(fā)展需要完善的公共配套設(shè)施來支撐，而政府面臨著較大的財(cái)政壓力，對發(fā)展中的資金支持力度有待加強(qiáng)。

三、推進(jìn)小城市社會(huì)治理模式的政策建議

進(jìn)一步創(chuàng)新小城市社會(huì)治理，必須以黨十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，樹立“治無病之病”理念，轉(zhuǎn)變政府角色定位，大力推進(jìn)依法治理，強(qiáng)化政府治理能力，建構(gòu)社會(huì)共治體系，全面提升社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（一）尊重市場發(fā)展規(guī)律

市場具有自身的特殊規(guī)律，只有尊重和把握這種客觀規(guī)律，才能對市場進(jìn)行“善治”。市場規(guī)律是內(nèi)在的，需要深入調(diào)查，仔細(xì)分析，做一番透過現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)工作。把握市場本質(zhì)，就是把握治理的要害處，取得治理的主動(dòng)權(quán)。把握市場的客觀規(guī)律，不能做唯上主義者，也不能做經(jīng)驗(yàn)主義者。織里社會(huì)與童裝產(chǎn)業(yè)同構(gòu)相生，織里社會(huì)治理的關(guān)鍵在于童裝市場的治理，而童裝市場治理的關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)、把握和尊重童裝市場的客觀規(guī)律。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色

在小城市培育試點(diǎn)中心鎮(zhèn)中，轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展能力，是改革的重點(diǎn)，政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)什么角色、起什么作用，這個(gè)問題十分重要。政府應(yīng)該進(jìn)行深入反思，放棄以往‘過多干預(yù)市場”的思維定勢和行為模式，應(yīng)該不再扮演以往那種“全能型”的角色。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，把握產(chǎn)業(yè)園建設(shè)節(jié)奏，穩(wěn)步推進(jìn)，不能盲目追求速度，發(fā)揮市場的決定性作用，鼓勵(lì)企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，出臺(tái)相關(guān)政策倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，提供良好的公共服務(wù)，建立投資融資服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)等平臺(tái)，構(gòu)建與產(chǎn)業(yè)鏈配套的服務(wù)體系。另一方面，要強(qiáng)化政府的職能能力，增強(qiáng)治理的精準(zhǔn)度和針對性，加大對新居民管理中的技術(shù)投資，提高管理人員的專業(yè)化水平，保證有適當(dāng)?shù)娜肆途﹂_展社會(huì)治理工作。

（三）構(gòu)建社會(huì)共治體系

構(gòu)建社會(huì)共治體系，除了需要政府轉(zhuǎn)變職能，還需要社會(huì)其他主體的共同努力。首先，加強(qiáng)村社自治功能。充分利用社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各方積極性，推進(jìn)自我治理。創(chuàng)新村民（居民）代表大會(huì)制度，擴(kuò)大新居民代表數(shù)，增強(qiáng)自治能量。建立業(yè)主、新居民的參與機(jī)制，使他們參與到各類治理組織中來，為他們履行治理責(zé)任創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)。其次大力發(fā)展志愿者隊(duì)伍。打造警民共同體，把公安力量與社會(huì)力量有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的管控能量增值。設(shè)立志愿者獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)退休人員參加到志愿者隊(duì)伍中來。設(shè)立“見義勇為”基金，獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)見義勇為者、在處理突發(fā)事件的有功人員。再次是注重發(fā)揮企業(yè)的作用。企業(yè)是市場的主體，也是治理的重要力量。建構(gòu)政府與企業(yè)協(xié)同的治理機(jī)制，形成“政府——企業(yè)——員工”的管控格局。發(fā)揮房產(chǎn)業(yè)主的作用，做好“以房管人”的工作，形成“政府——房產(chǎn)業(yè)主——租賃者”的管控格局。最后要充分發(fā)揮異地力量。適時(shí)開展異地民間大走訪活動(dòng)，增強(qiáng)與異地居民的感情，增強(qiáng)社會(huì)治理的感情力量。聘任一些退休的有威望的政府官員來織里工作，發(fā)揮異地民間“鄉(xiāng)賢”的作用。構(gòu)建社會(huì)共治體系，提高自治能力，才能促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

四、結(jié)論

小城市社會(huì)治理模式作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)向城的轉(zhuǎn)變，還有很多地方需要完善和改進(jìn)，這關(guān)乎產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、戶籍制度、社區(qū)治理、公共服務(wù)等多個(gè)方面。在這一過程中會(huì)出現(xiàn)各種問題，需要社會(huì)各方的共同努力，積極探索創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。