新一輪退耕還林問題與對(duì)策

孫永福 程玉娜 鄧必平

摘要 通過實(shí)地調(diào)研與分析，從贛州市新一輪退耕還林實(shí)施過程中面臨的用地難、農(nóng)戶退耕積極性不高、投入不足等實(shí)際問題出發(fā)，針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策與建議，從而為今后贛州市新一輪退耕還林工作的順利開展提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 退耕還林；問題；對(duì)策；贛州市

中圖分類號(hào) S-9；F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）07-0210-02

Problems and Countermeasures of a New Round of Returning Farmland to Forest——Taking Ganzhou City，Jiangxi Province as an Example

SUN Yong-fu1，CHENG Yu-na2，DENG Bi-ping3

（1.Forest Inventory and Planning Institute of Ganzhou City， Ganzhou，Jiangxi 341000；2. Baita Water Wood Checkpoint of Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000；3. Research Institute of Forestry and Science in Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000）

Abstract Through field investigation and analysis， this paper based on the practical problems such as the difficulty of land use，farmers enthusiasm was not enough，inadequate investment，corresponding countermeasures and suggestions were put forward，which provided reference for the smooth work of returning farmland to forest in Ganzhou City.

Key words Returning farmland to forest；Problems；Countermeasures；Ganzhou City

新一輪退耕還林是黨中央、國務(wù)院為加快推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，已被列入國家重點(diǎn)督查項(xiàng)目之一。新一輪退耕還林的實(shí)施是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是增加森林資源、提高生態(tài)質(zhì)量、構(gòu)筑南方重要生態(tài)屏障、實(shí)現(xiàn)林業(yè)“雙增”目標(biāo)的有效途徑[1]。各地要認(rèn)真履行職責(zé)，積極謀劃，采取有效措施，推動(dòng)工程建設(shè)。為確保全市新一輪退耕還林任務(wù)按時(shí)保質(zhì)完成，贛州市制定了每周一調(diào)度、每月一通報(bào)、每季一督辦的政策，對(duì)任務(wù)縣（區(qū)）落實(shí)情況進(jìn)行摸底、調(diào)查、督導(dǎo)、通報(bào)，對(duì)存在的問題進(jìn)行研究與分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

1 贛州市退耕還林基本情況

贛州市位于江西省南部，東接福建、南臨廣東、西靠湖南、臨近港澳，總面積39 379.64 km2，占江西省總面積的23.60%，森林覆蓋率達(dá)76.23%。自2002年實(shí)施第一輪退耕還林以來，林地面積大幅增加，林地固土、涵養(yǎng)水源能力進(jìn)一步增強(qiáng)[2]，有效地減少了水土流失面積，生態(tài)環(huán)境得到明顯修復(fù)。同時(shí)，退耕農(nóng)戶收入大幅增長，如贛縣區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植叢生竹的經(jīng)驗(yàn)、依托附近長年收購叢生竹的贛州華勁紙業(yè)有限公司，將符合條件的退耕用地改種叢生竹，使得退耕農(nóng)戶每年純收入達(dá)36 750 元/hm2。退耕還林既綠了山，又富了民，可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)同步發(fā)展的雙贏局面。因此，實(shí)施退耕還林對(duì)生態(tài)環(huán)境改善[3]及增加農(nóng)民收入等具有重大意義。2015—2016年贛州市新一輪退耕還林任務(wù)為1 464.67 hm2，占江西省總?cè)蝿?wù)（2 000 hm2）的73.23%，主要涉及南康、崇義、信豐、安遠(yuǎn)、尋烏、寧都、興國7個(gè)縣（區(qū)）的94個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 2 090個(gè)小班、6 855個(gè)農(nóng)戶、735戶貧困戶。由于新一輪退耕還林對(duì)用地要求較高，且贛州市境內(nèi)符合條件的用地較少，因此贛州市新一輪退耕還林表現(xiàn)出點(diǎn)多、面廣、難度大的特點(diǎn)。

2 新一輪退耕還林特點(diǎn)

2.1 對(duì)退耕農(nóng)戶、林種要求低

新一輪退耕還林堅(jiān)持“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民自愿、政府助推、自我發(fā)展”的原則，突出“農(nóng)民自愿”“退不退耕，栽植什么樹種”由農(nóng)民自主決定，強(qiáng)調(diào)退耕還林以“農(nóng)民為主、政府為輔”的思想。同時(shí)新一輪退耕還林不再劃定經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林的比例，充分尊重農(nóng)民的主體意愿，采取農(nóng)民自愿申報(bào)的方式。

2.2 用地條件要求高

新一輪退耕還林嚴(yán)格限定在25°以上非基本農(nóng)田坡耕地，以及重要水源地15°～25°非基本農(nóng)田，不得將基本農(nóng)田、土地開發(fā)整理復(fù)墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林地納入此次退耕范圍。對(duì)已劃入基本農(nóng)田的25°以上坡耕地，在確?；巨r(nóng)田保護(hù)面積不減少的前提下，依法定程序調(diào)整為非基本農(nóng)田后方可納入。且新一輪退耕還林要求必須將退耕地塊落實(shí)到當(dāng)?shù)貒敛块T土地利用現(xiàn)狀圖上，并將落實(shí)小班進(jìn)行矢量化建立矢量數(shù)據(jù)庫。由于實(shí)施過程中需要與國土等相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，因此落實(shí)符合條件的用地相對(duì)緩慢。

2.3 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低

第一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為生態(tài)林補(bǔ)助共計(jì)28 350元/hm2、經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助共計(jì)19 200元/hm2。此外，還有鞏固退耕還林成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)每年補(bǔ)助3 450元/hm2，生態(tài)林補(bǔ)助8年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年。而新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為22 500元/hm2，資金分3次下達(dá)，第1年補(bǔ)助12 000元/hm2（含種苗造林費(fèi)4 500元/hm2），第3年補(bǔ)助4 500元/hm2，第5年補(bǔ)助6 000元/hm2。與上一輪退耕還林補(bǔ)助資金相比，新一輪退耕還林補(bǔ)助資金偏低。

3 存在的問題

3.1 落實(shí)難

3.1.1

符合標(biāo)準(zhǔn)的用地少且分散。贛州市第一輪退耕還林已實(shí)施完成25°以上坡耕地26 100 hm2，目前可用于退耕還林的用地較少，且符合條件的坡耕地大多為基本農(nóng)田，導(dǎo)致可退耕地塊零星分散、面積較小，集中連片地塊較少，實(shí)施難度大。

3.1.2

按“圖”退耕，小班標(biāo)注與實(shí)地不一致。在實(shí)施新一輪退耕還林過程中，由于國土和林業(yè)部門對(duì)地類調(diào)查方法和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致國土和林業(yè)部門使用的圖紙不能夠完全吻合，在部分資源數(shù)據(jù)上有一定差異，最終致使小班圖紙與實(shí)地存在一定誤差，增加了實(shí)施工作的難度與不便，如土地利用現(xiàn)狀圖標(biāo)注的坡度、用地類型等關(guān)鍵因子與實(shí)地情況不一致，有些地塊在圖紙上顯示為非基本農(nóng)田，而實(shí)際地塊已為退耕多年的林地；有些地塊實(shí)際為符合條件的用地，而國土部門圖紙顯示為基本農(nóng)田。土地二調(diào)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、土地利用現(xiàn)狀圖存在位移等問題的出現(xiàn)，極大地壓縮了退耕還林的用地空間[4]。

3.1.3 黃龍病果園難列入退耕還林。贛州市各縣（市、區(qū)）在申報(bào)退耕還林任務(wù)時(shí)，原認(rèn)為災(zāi)害的黃龍病果園地可以納入新一輪退耕還林范圍，而在依據(jù)新一輪退耕用地政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)，絕大多數(shù)不符合退耕條件，不能實(shí)施退耕還林，導(dǎo)致部分縣（市、區(qū)）任務(wù)雖然不大，但退耕難度大，任務(wù)難以落實(shí)。

3.2 農(nóng)戶退耕積極性不高

目前，由于務(wù)工與耕種效益的懸殊，加之耕地零星、分散、偏遠(yuǎn)、不便管理等原因，大量年輕力壯的勞動(dòng)力常年外出打工，導(dǎo)致土地大量撂荒和農(nóng)村“勞力荒”，致使農(nóng)戶退耕能力不強(qiáng)、退耕意志不堅(jiān)定。同時(shí)，因糧農(nóng)補(bǔ)貼不斷增加，保留耕地種植或不種植農(nóng)戶每年均可得1 635元/hm2的糧食直補(bǔ)，而退耕后收入將會(huì)減少。另外，征地拆遷時(shí)，農(nóng)田補(bǔ)償比林地的補(bǔ)償要高很多，致使農(nóng)戶不愿意退耕。

3.3 投入不足

新一輪退耕還林工程涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、政策性強(qiáng)、技術(shù)要求較高，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。據(jù)贛州市多年來的造林經(jīng)驗(yàn)，一般苗木費(fèi)需1 650元/hm2，再加上地塊清理、整地、運(yùn)苗、栽植及后期管護(hù)，需大量經(jīng)費(fèi)，而目前投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，不但增加了農(nóng)戶造林時(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力，后期補(bǔ)植、撫育、管護(hù)也很難得到保障。這些問題的存在直接或間接地影響了退耕還林工作進(jìn)展。贛州市第一輪退耕還林已實(shí)施了26 100 hm2，大多數(shù)符合條件的坡耕地已退耕還林，少數(shù)符合退耕條件的坡耕地地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，零星分散，工作量大，管理成本高，而市、縣兩級(jí)財(cái)政比較困難，育林費(fèi)從2016年2月起又被停征，工作經(jīng)費(fèi)短缺。

4 對(duì)策與建議

4.1 加大宣傳，提高農(nóng)戶退耕意愿

新一輪退耕還林是黨中央、國務(wù)院為加快推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，是一項(xiàng)政治任務(wù)，一項(xiàng)民心工程、德政工程，各地必須保質(zhì)保量地完成任務(wù)。應(yīng)廣泛運(yùn)用多種媒體，宣傳新一輪退耕還林新思路、新舉措和新成效，營造良好社會(huì)氛圍；重點(diǎn)采用召開群眾會(huì)、培訓(xùn)會(huì)和發(fā)放宣傳單等方式，深入宣傳第一輪退耕還林成效及先進(jìn)典型，全面宣傳新一輪退耕還林的政策和種植林木的良好經(jīng)濟(jì)效益，讓基層群眾真正掌握政策，認(rèn)識(shí)到退耕還林的重要性，增強(qiáng)退耕意識(shí)。

4.2 加大資金籌措，緩解資金壓力

省、市、縣要切實(shí)將新一輪退耕還林工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政年度預(yù)算，根據(jù)工作任務(wù)量明確配套一定比例專項(xiàng)資金并及時(shí)劃撥到位，作為新一輪退耕還林項(xiàng)目配套和工作經(jīng)費(fèi)，確保人員和經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，減輕林業(yè)站經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，保證工作有序開展。同時(shí)，多渠道籌措資金，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決農(nóng)戶在種植、后期管護(hù)等過程中面臨的資金問題。

4.3 加強(qiáng)協(xié)作，保證任務(wù)落實(shí)

各部門之間需加強(qiáng)溝通、相互協(xié)作，使建設(shè)任務(wù)得以落實(shí)，有效解決用地難問題。林業(yè)部門需主動(dòng)與國土部門密切溝通，加強(qiáng)協(xié)作，對(duì)一些符合退耕條件，又已劃入基本農(nóng)田的25°以上坡耕地，可通過一年一度耕地?cái)?shù)據(jù)庫變更調(diào)整過來，以滿足退耕還林用地需要。同時(shí)，要從國家利益和農(nóng)民利益出發(fā)，科學(xué)確定保護(hù)耕地、退耕還林耕地，盡量把陡坡耕地都納入新一輪退耕還林范圍，將退耕地落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上和山頭地塊。

4.4 科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化造林管理

結(jié)合農(nóng)民意愿搞好作業(yè)設(shè)計(jì)，根據(jù)作業(yè)設(shè)計(jì)提供良種壯苗，并抓好整地、栽植、后期管護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。堅(jiān)持因地制宜，宜林則林，宜喬則喬，宜灌則灌，保證退耕還林能成活成林、發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益?？茖W(xué)規(guī)劃，盡量兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的樹種，因地制宜地選擇鄉(xiāng)土樹種[5]。按照退耕還林技術(shù)要求，堅(jiān)持沒有作業(yè)設(shè)計(jì)不施工、不是適生良種不使用、苗木不合格不出圃、整地不合格不栽植、造林不合格不驗(yàn)收的“五不”制度。退耕還林分散在千家萬戶，農(nóng)戶之間的投入能力、管理水平有很大差別。當(dāng)?shù)卣?、林業(yè)等相關(guān)部門應(yīng)高度重視退耕后的林地管理工作，建立責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的服務(wù)管理監(jiān)督體系，并通過政策引導(dǎo)，使退耕還林成為農(nóng)民的自覺行動(dòng)[6]，樹立營造林質(zhì)量觀和綜合效益觀。

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