中國政策性森林保險的政策演進(jìn)與展望
——基于中央“一號文件”的政策回顧

李文會，張連剛

(西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明，650224)

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中國政策性森林保險的政策演進(jìn)與展望
——基于中央“一號文件”的政策回顧

李文會，張連剛

(西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明，650224)

基于中央“一號文件”政策的視角，分析中國森林保險政策存在的背景，從保費(fèi)補(bǔ)貼、政策性森林保險的試點與推廣、巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制、互助合作保險的角度分析“一號文件”中關(guān)于中國森林保險的政策演變，提出加強(qiáng)信息共享機(jī)制、加強(qiáng)森林保險的配套措施建設(shè)、完善森林保險的補(bǔ)貼政策、健全巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制等完善性的建議。

政策性森林保險；一號文件；政策演進(jìn)

森林保險作為規(guī)避森林風(fēng)險的有效方式，對森林保險進(jìn)行政策支持，將有效分散林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中因意外風(fēng)險遭受的損失，但該方式面臨發(fā)展困境。在森林保險供需失衡的情況下，往往通過激發(fā)林農(nóng)自愿投保的積極性來提高參保率[1]。加強(qiáng)政策性森林保險的法律建設(shè)和政策性森林保險市場監(jiān)管工作，可增強(qiáng)農(nóng)戶對抗風(fēng)險的能力[2]。森林災(zāi)害易形成巨災(zāi)，對森林保險進(jìn)行再保險則是一種可借鑒的解決方法[3]。在信息不對稱的情況下，理賠問題突出，存在騙保以及損害林農(nóng)利益的行為[4]。福建省、江西省和湖南省分別于2006、2007和2009年開始政策性森林保險試點[5]，此后中國大部分省市陸續(xù)開展政策性森林保險的試點，政策性森林保險得到了初步發(fā)展，但因信息不對稱、配套措施不完善、巨災(zāi)風(fēng)險機(jī)制不健全等問題制約了政策性森林保險的發(fā)展，政策性森林保險尚未成為一種被林農(nóng)廣泛接受的風(fēng)險分散方式?？傮w來看，各位專家學(xué)者認(rèn)為多重因素制約著政策性森林保險的發(fā)展?；诟魑粚W(xué)者的研究成果，從中央“一號文件”的視角出發(fā)，認(rèn)真梳理十三個“一號文件”的內(nèi)容，并從中找出中國政策性森林保險的政策走向，以期快速實現(xiàn)中國林業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

1 中國政策性森林保險政策出臺的背景

政策性森林保險是指在政府補(bǔ)貼下對林業(yè)經(jīng)營者因非人為或非故意的原因造成的森林方面的經(jīng)濟(jì)損失提供補(bǔ)償?shù)囊环N保險制度。政策性森林保險在中國林業(yè)的各個方面都擔(dān)任著重要的角色，例如可以分散林業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險、加快普及林權(quán)抵押貸款、減少信貸風(fēng)險等[6]。

森林保險最早出現(xiàn)于瑞典、芬蘭、日本和美國等國家，距今已有近百年的歷史，其發(fā)展已經(jīng)較為完善。中國的森林保險開始于1982年，起步較晚，距今只有30多年的歷史。中國林權(quán)制度改革的推進(jìn)，加快了林業(yè)市場的發(fā)展，但是隨之也出現(xiàn)了種種問題，例如資金不足、技術(shù)不先進(jìn)、人才缺失等。其中對于資金不足的問題，中國部分地區(qū)開展了一些林業(yè)投資改革，例如以林權(quán)作為抵押物向銀行貸款，為控制林業(yè)信貸風(fēng)險，森林保險被引入。然而，對于作為準(zhǔn)公共物品的森林而言，單純地依靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，會出現(xiàn)“市場失靈”的情況，難以達(dá)到預(yù)想的效果，因此需要政府的干預(yù)，并給予一定的補(bǔ)貼。在這種背景下，中國的政策性森林保險應(yīng)運(yùn)而生。

2 “一號文件”與政策性森林保險的政策演變

通過梳理1982年到2016年的中央“一號文件”可以看出，“一號文件”中涉及森林保險的政策是從2004年開始的?！耙惶栁募标P(guān)于政策性森林保險的內(nèi)容主要涉及保費(fèi)補(bǔ)貼、政策性森林保險試點與推廣、巨災(zāi)風(fēng)險機(jī)制、互助合作保險等幾個方面。根據(jù)中國2016年修正的農(nóng)業(yè)保險條例可知，農(nóng)業(yè)保險保障的范圍有種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等。由于中國把森林保險規(guī)劃到農(nóng)業(yè)保險的范疇內(nèi)，因此分析的有關(guān)森林保險的政策內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)內(nèi)容。借鑒農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)政策，用以指導(dǎo)政策性森林保險的發(fā)展。

2.1 政策性森林保險的保費(fèi)補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大

中央“一號文件”關(guān)于政策性森林保險的保費(fèi)補(bǔ)貼政策演變過程如表1所示。中國政府加大對政策性森林保險的保費(fèi)補(bǔ)貼，特別是各級政府從優(yōu)惠政策等方面對林農(nóng)給予支持，促進(jìn)林農(nóng)增收，有利于中國林業(yè)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。通過歷年的“一號文件”可以看出，關(guān)于中國政策性森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼的關(guān)注點主要體現(xiàn)在3個方面：第一，補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大。2007、2009和2010年的“一號文件”都指出要擴(kuò)大政策性森林保險的試點范圍。另外，為了解決森林保險覆蓋區(qū)域小的問題，2012年的“一號文件”提出擴(kuò)大森林保險的區(qū)域覆蓋面積，促進(jìn)中國政策性森林保險的發(fā)展。第二，對中國中西部地區(qū)的補(bǔ)貼力度加大。2009和2010年的“一號文件”提出加大中央財政對中西部地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼力度；財政部2009年發(fā)布了關(guān)于森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼的試行方法《中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點方案》，確定了2009年森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼的試點省份分別為江西省、福建省、湖南省[7]。2014年的“一號文件”則進(jìn)一步指出在有條件的地方提供保費(fèi)補(bǔ)貼，與2013年不同的是補(bǔ)貼范圍不再局限于重點國有林區(qū)，這從一定程度上再次擴(kuò)大了政策性森林保險的保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。第三，鼓勵各級財政加大對森林保險的補(bǔ)貼力度。2009和2010年的“一號文件”都提出加大中央財政對森林保險的補(bǔ)貼力度。試點省份均確定了相關(guān)原則，即按照投保則補(bǔ)、不保不補(bǔ)的原則；并提出保費(fèi)補(bǔ)貼的對象為生態(tài)公益林和商品林；明確補(bǔ)貼主體為中央和省級財政，逐步增加了對森林保險的補(bǔ)貼[8]。另外，2014年的“一號文件”指出中央財政通過以獎代補(bǔ)等方式予以支持，這可以部分解決補(bǔ)貼方式單一的問題。

表 1 “一號文件”關(guān)于政策性森林保險的保費(fèi)補(bǔ)貼演變過程

2.2 政策性森林保險從試點到穩(wěn)步推進(jìn)

中央“一號文件”關(guān)于政策性森林保險的試點情況如表2所示。中國政府對政策性森林保險采用“先試點，后推廣”的操作方式，是符合中國國情的。2004年以來的“一號文件”中有9次提出開展及擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險的試點，其中在2009年的“一號文件”中單獨(dú)提出了開展政策性森林保險試點工作，從2009年開始，先在江西、湖南、福建、浙江、云南、遼寧等6省開展了政策性森林保險的試點工作。此后，在2010、2014和2015年的“一號文件”中，都制定了逐步擴(kuò)大政策性森林保險試點范圍的政策。從2009年以來的“一號文件”內(nèi)容可知，政策性森林保險的試點在逐步地擴(kuò)大。截至2014年，森林保險的范圍已經(jīng)擴(kuò)大到27個省份，超過了全國省份的一半還多。在2009年到2016年前后8年的政策性森林保險試點中，政策性森林保險在“一號文件”及相關(guān)政策的指導(dǎo)下發(fā)展迅速，為中國政策性森林保險制度的建立提供了不同層面的豐富經(jīng)驗，促進(jìn)了政策性森林保險逐漸在全國范圍內(nèi)推行。

表 2 “一號文件”關(guān)于政策性森林保險的試點情況

2.3 探索建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制

根據(jù)第八次全國森林資源清查結(jié)果分析可知，全國的森林面積為2.08億hm2，位居世界第5位，森林覆蓋率達(dá)到了21.63%。中國的森林資源分布廣泛，不過絕對大部分集中在東北、西南等偏遠(yuǎn)山區(qū)，因此，中國的森林災(zāi)害一旦發(fā)生，就具有極大的聯(lián)結(jié)性，并很容易形成大型森林災(zāi)害，產(chǎn)生較大的損失。根據(jù)中國森林的實際情況，有必要建立森林巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，以保障在災(zāi)害發(fā)生后，林農(nóng)能及時得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并及時對森林進(jìn)行恢復(fù)工作，以確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2007年以來的“一號文件”對于建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的政策主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，建立森林保險再保險體系。2008和2009兩年的“一號文件”涉及了相關(guān)內(nèi)容，都提出了要加快建立再保險體系，以減少巨災(zāi)給林農(nóng)和保險公司帶來的損失。第二，由各級財政對森林保險進(jìn)行補(bǔ)貼，逐步建立森林保險巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。2009、2010、2012和2014四年的“一號文件”都提出了要由財政對森林保險進(jìn)行補(bǔ)貼，并建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制(表3)，在2012年的“一號文件”中提出了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的支持主體，即為中央財政支持，該主體的確立促進(jìn)了森林大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的建立。截至2016年，中國的部分試點省份建立了關(guān)于森林保險的風(fēng)險補(bǔ)償金制度，如福建、江西等[9]。在2016年的“一號文件”中又一次指出要進(jìn)一步完善該機(jī)制，從一定程度上為政策性森林保險的可持續(xù)發(fā)展提供了政策支持。

表 3 “一號文件”關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險機(jī)制的政策內(nèi)容

2.4 探索建立互助合作保險

在林業(yè)中應(yīng)用互助合作保險，使成員間的共同利益關(guān)系形成一種相互監(jiān)督機(jī)制，有利于防止道德風(fēng)險和逆向選擇的發(fā)生，具有較低的信息成本和監(jiān)督成本[10]；也有利于提高林業(yè)經(jīng)營者抵御風(fēng)險的能力，提高林農(nóng)的保障水平，維護(hù)林農(nóng)利益。在1982年到2016年的“一號文件”中有兩年提到互助合作保險。2009年的“一號文件”提出鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險。由于互助合作保險主要是林農(nóng)之間的互助互濟(jì)，并不以盈利為目的，這種形式在中國比商業(yè)保險形式更適合林農(nóng)的保險意識和思想水平，更容易被林農(nóng)接受[11]；2014年的“一號文件”提出鼓勵開展多種形式的互助合作保險。在2011年全國首創(chuàng)的保險互助社即慈溪市龍山鎮(zhèn)伏龍農(nóng)村保險互助社成立后，2013年9月寧波市也先后有8個村設(shè)立了農(nóng)村保險互助社。由此可見，中央政府已經(jīng)認(rèn)識到互助合作保險對林業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，并采取了相應(yīng)的措施。

3 建議與展望

在中央“一號文件”的指導(dǎo)下，政策性森林保險從無到有。集體林權(quán)制度改革明確了經(jīng)營主體，促進(jìn)了森林保險的發(fā)展，政策的支持促進(jìn)了政策性森林保險的推廣與應(yīng)用。但是，一種制度的創(chuàng)新與變革往往伴隨著多方的博弈行為，并且受該制度在實踐中的成本與收益的限制[12]。在梳理歷年的“一號文件”關(guān)于政策性森林保險政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國政策性森林保險的現(xiàn)狀，預(yù)測其政策走向。

3.1 加強(qiáng)信息共享機(jī)制建設(shè)

中國絕大部分森林資源集中分布于東北、西南等邊遠(yuǎn)山區(qū)和臺灣山地及東南丘陵。有關(guān)森林災(zāi)害的歷史數(shù)據(jù)，因地域、種類的不同，分散在各省市的各個部門，如氣象部門、林業(yè)部門等，缺乏專人匯集整理[7]。因此，建議中央政府建立林業(yè)經(jīng)營者、林業(yè)部門及保險公司等金融部門的信息共享機(jī)制，加快森林災(zāi)害、抵押、采伐等信息的電子化管理進(jìn)程，使保險公司能夠根據(jù)全國森林的實際情況開發(fā)合理的保險產(chǎn)品，并根據(jù)災(zāi)害的種類開發(fā)多樣性的保險產(chǎn)品，滿足林農(nóng)對森林保險多樣性的需求。林農(nóng)也可以通過這個信息共享系統(tǒng)了解全國森林災(zāi)害的情況，提前對森林做好相應(yīng)的防范措施，更多地保障林農(nóng)的利益，保護(hù)中國的森林資源。此外，也可以參考日本的相關(guān)做法，根據(jù)全國林地檔案和森林資源調(diào)查資料，制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如林木價值標(biāo)準(zhǔn)和保險費(fèi)率，使理賠申請和獲賠的周期變短[13]。

3.2 加強(qiáng)政策性森林保險政策配套措施建設(shè)

加強(qiáng)政策性森林保險配套措施建設(shè)是強(qiáng)化森林保險工作的緊迫任務(wù)。從歷年的“一號文件”的政策可以看出，關(guān)于中國政策性森林保險配套措施建設(shè)的政策有些欠缺。中國政策性森林保險的發(fā)展過程很短，存在著配套措施不完善的問題，例如培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和認(rèn)定機(jī)構(gòu)的缺失、不健全的定損制度以及不規(guī)范的理賠標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，建議中央政府加強(qiáng)政策性森林保險配套措施建設(shè)，引導(dǎo)中國各地林業(yè)部門建立政策性森林保險技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，給保險公司相關(guān)工作人員免費(fèi)提供林業(yè)相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)；由政府出面設(shè)立專業(yè)的林業(yè)勘察評估機(jī)構(gòu)，如芬蘭的損失評估工作一般由作為第三方的林務(wù)員或林業(yè)技術(shù)員承擔(dān)，體現(xiàn)了公平性等；建立統(tǒng)一的森林保險理賠標(biāo)準(zhǔn)制度，簡化理賠程序，縮短理賠周期；繼續(xù)完善健全集體林權(quán)制度，明確集體林地經(jīng)營權(quán)與林木所有權(quán)，有利于林業(yè)經(jīng)營者作為投保人，積極參加政策性森林保險。

3.3 完善森林保險補(bǔ)貼政策

通過梳理1982年到2016年的“一號文件”可知，中國政府對政策性森林保險的補(bǔ)貼政策主要集中在保費(fèi)補(bǔ)貼上，補(bǔ)貼方式單一。此外，2013年的“一號文件”提出重點國有林區(qū)森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點；2014年的“一號文件”提出有條件的地方提供補(bǔ)貼。可見，中國政策性森林保險的補(bǔ)貼范圍還不全面，并不是針對全國的普遍地區(qū)。鑒于此，首先，中國政府在制定政策時，可以參照一些國外的做法，補(bǔ)償保險公司的經(jīng)營成本，比如美國政府提供30%的業(yè)務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼給承辦林業(yè)保險的私人保險公司[14]。當(dāng)保險公司舉行政策性森林保險的宣傳活動時，政府應(yīng)對其活動成本進(jìn)行補(bǔ)貼。其次，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。擴(kuò)大森林保險的補(bǔ)貼廣度，提高保費(fèi)的補(bǔ)貼深度，使全國的政策性森林保險同步發(fā)展。再次，加大財政扶持力度，為參保林農(nóng)提供優(yōu)惠政策，如減免林業(yè)稅、提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提供免息貸款等。最后，結(jié)合2012年四川省試點的“無賠款優(yōu)待”政策取得了良好成效，建議在全國適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)推行該政策，激勵林農(nóng)的參保意識。

3.4 健全森林巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制

中國在集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民擁有了林地的經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，并成為了林業(yè)經(jīng)營的主體[15]。因此，當(dāng)森林發(fā)生災(zāi)害時，受損失最大的就是林農(nóng)。農(nóng)業(yè)已經(jīng)建立政府財政支持、封頂賠付、購買再保險等巨災(zāi)風(fēng)險分散模式，部分省份已經(jīng)形成比較規(guī)范的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度[16]。因此，健全森林巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制已然迫在眉睫。針對中國森林的基本情況，中央政府在健全森林巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制時，可參照國外的一些經(jīng)驗，成立再保險公司或者由金融主體提供一定的資金支持，如瑞典林業(yè)保險一般由私營商業(yè)保險公司和聯(lián)營再保險公司共同承擔(dān)[17]；日本多數(shù)金融主體如銀行、保險公司等共同為森林災(zāi)害損失做補(bǔ)償，使森林得以永續(xù)經(jīng)營，使林業(yè)經(jīng)營者有安全感[18]。此外，2016年的“一號文件”針對農(nóng)業(yè)，提出了“保險+期貨”概念，把農(nóng)業(yè)保險資金和農(nóng)業(yè)融資業(yè)務(wù)結(jié)合，更進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)融資的創(chuàng)新模式。為完善森林巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，建議把“保險+期貨”這一模式同樣地應(yīng)用到林業(yè)之中?！氨ｋU+期貨”模式的應(yīng)用可以使林業(yè)經(jīng)營者轉(zhuǎn)移來的風(fēng)險全部或部分再轉(zhuǎn)移到期貨市場投資者身上，保險公司可以通過購買看跌期權(quán)來分散保險巨額賠付風(fēng)險。總之，有效的巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制應(yīng)該是由多方參與來分散巨災(zāi)風(fēng)險損失的壓力，促進(jìn)中國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[19]。

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10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.03.010

2017-01-05

國家自然科學(xué)基金資助項目(71273215)、國家社會科學(xué)基金資助項目(14XJY012)

李文會(1992-)，女，河南商丘人，碩士研究生，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理方面的研究，(電話)18736073467，(E-mail)1316713098@qq.com。

張連剛(1977-)，男，河南南陽人，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理方面的研究，(電話)18288758081，(E-mail)18288758081@qq.com。

F326.23

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1005-9709(2017)03-0055-05