政府環(huán)境治理責任的沖突與化解*
——以一次鄰避運動為分析案例

張力偉

（吉林大學行政學院，吉林長春130012）

政府環(huán)境治理責任的沖突與化解*
——以一次鄰避運動為分析案例

張力偉

（吉林大學行政學院，吉林長春130012）

生態(tài)環(huán)境惡化以及由此引發(fā)的一系列經(jīng)濟社會問題是環(huán)境治理被擺在突出位置的客觀原因。就政府而言，環(huán)境治理需要不同部門根據(jù)自身的權(quán)責清單來執(zhí)行環(huán)境治理的各項要求。在一次“鄰避運動”的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府不同部門職責與功能的差異致使政府環(huán)境責任的落實存在一系列沖突。從這一案例出發(fā)，討論由政府部門間矛盾所引發(fā)的政府環(huán)境治理責任沖突，并從土地倫理與協(xié)同治理兩個方面探討責任沖突的化解機制。

環(huán)境治理；政府環(huán)境責任；鄰避運動；土地倫理；協(xié)同治理

從“彩色湖泊”到“霧霾鎖城”，中國經(jīng)濟社會高速發(fā)展背后所付出的生態(tài)環(huán)境代價不僅成為發(fā)展的障礙，也對民眾的身體健康與日常生活帶來消極影響。為了改善生態(tài)環(huán)境，黨和國家將環(huán)境治理擺在了突出的位置，從法律法規(guī)頒布、體制機制建設(shè)與國際合作等不同路徑來推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。面對嚴峻的生態(tài)環(huán)境污染以及由此帶來的經(jīng)濟社會問題，環(huán)境治理引出的政府環(huán)境責任成為政府責任中重要的一環(huán)，也成為學術(shù)界廣泛關(guān)注的熱點。從現(xiàn)實表現(xiàn)到理論論證，政府責任本身存在著內(nèi)在張力，政府在環(huán)境治理中的責任也受這些局限的影響顯出“心有余而力不足”?？梢?，目前我國環(huán)境治理中政府責任的核心問題是尋找到環(huán)境治理中政府責任落實的困境，并探索出相應的解決方法，跳出這些藩籬，既實現(xiàn)“綠水青山”的回歸，又能夠在國家治理現(xiàn)代化的大背景中充分發(fā)揮政府的效能、完善責任政府。

一、文獻回顧與問題提出

現(xiàn)有研究中關(guān)于環(huán)境治理（environmental governance）這一概念的看法存在分歧，根本在于對“治理”（governance）理解的差異。一種傳統(tǒng)的解釋將環(huán)境治理視為政府承擔環(huán)境保護職能的過程，并認為中國的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)遵循著傳統(tǒng)的條塊關(guān)系，是多元的（plurality）、碎片化的（fragmentation）〔1〕；另一種代表性觀點認為環(huán)境治理是多元主體構(gòu)成的行動：政府機構(gòu)、公民社會或跨國機構(gòu)通過正式或非正式機制管理和保護環(huán)境資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛〔2〕。通過對文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，理論界對于環(huán)境治理大多是泛泛意義上的使用，但無論是環(huán)境治理主體“一元論”還是“多元論”，各種界定方式都傾向認為環(huán)境治理是主體參與解決由環(huán)境所引發(fā)相關(guān)問題的過程（process），且政府在整個治理過程中扮演主導性角色。就政府為主角的環(huán)境治理體系而言，目前的研究從政府結(jié)構(gòu)與政府能力為切入論述政府在落實環(huán)境治理責任方面的局限。

政府結(jié)構(gòu)視角的研究認為，帶有明顯的“壓力型體制”特征的干部考核體系成為政府履行責任的制度性缺陷，在環(huán)境治理中，由于環(huán)境治理績效同官員晉升沒有實質(zhì)聯(lián)系，因而政府往往忽視環(huán)境治理，進而導致地方環(huán)境治理失敗〔3〕。此外，由于受到公民監(jiān)督（citizenmonitoring）不足的分權(quán)體制（decentralization）影響，中國地方政府關(guān)注的更多是政府自身而不是民眾的利益，這也構(gòu)成了環(huán)境治理的罅隙〔4〕。這兩種觀點都認為地方政府關(guān)注的是能夠令其在“政治錦標賽”中脫穎而出的經(jīng)濟指標〔5〕，因此政府行為受到這種制度的激勵必然難以導向環(huán)境保護等相關(guān)職能。這也得到了經(jīng)驗研究的佐證，地方官員的政績訴求是導致轄區(qū)環(huán)境污染事故頻發(fā)的重要因素〔6〕。以政府能力為視角的學者跳出了結(jié)構(gòu)制約的學術(shù)譜系，認為政府的領(lǐng)導干部片面追求環(huán)境治理效果的立竿見影，沒有意識到環(huán)境治理是一個專業(yè)性強且長期的過程，以及政府也沒有做到針對環(huán)境的“系統(tǒng)治理”等方面來論述制約政府履行環(huán)境治理責任的要素〔7〕。這種觀點的隱含前提是政府事實上是在履行環(huán)境責任，只不過環(huán)境治理方法的缺陷導致效果并不顯著，即政府環(huán)境治理能力不強。不過，任何研究視角只是政府履行環(huán)境治理責任的不同面向，無法顛覆學術(shù)界列舉的從制度、法律、方法與能力等方面來提高政府環(huán)境治理責任的共識。

本文的另外一個重要概念是“鄰避運動”，這亦是政府推進環(huán)境治理中所遇到的重要社會問題，這一概念指民眾因鄰避情結(jié)而產(chǎn)生的以抗爭為主要形式的社會運動。所謂“鄰避”，是Not in My Back Yard首字母“NIMBY”的音譯，即“不要在我家后院”。這個起源于西方的概念意指危害環(huán)境或?qū)Νh(huán)境存在消極影響的設(shè)施應遠離居民區(qū)，例如垃圾處理廠、具有污染的化工企業(yè)以及對人體健康產(chǎn)生消極影響（例如輻射、噪聲）的公共設(shè)施等等。但這些設(shè)施往往能夠帶來經(jīng)濟利益或者整體社會福利，只不過其負外部性要由設(shè)施附近的居民來承擔。由于利益與成本分配不均，民眾通過對這些設(shè)施的抗議情緒引發(fā)了一系列的抗議行為，最后塑造了鄰避運動或鄰避政治〔8〕。截至目前，國內(nèi)具有較大社會影響的鄰避運動當屬發(fā)生在各地的“PX”事件①據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來發(fā)生于我國較為著名的PX抗議事件有2007年廈門PX事件、2011年大連反PX污染事件、2012年寧波PX事件、2013年昆明與九江PX事件、2014年茂名PX事件等。，這些事件也被納入到研究視野中，用以說明環(huán)境治理的重要性以及提供政府化解鄰避運動的框架。已有學者梳理了1990年以來海內(nèi)外關(guān)于鄰避運動的研究文獻，總結(jié)了關(guān)于鄰避運動的研究思路、研究方法與研究視角〔9〕。總體來說，以政府與民眾之間平等對話為形式的公民參與是化解鄰避運動最基本的方式。將前文論述的政府環(huán)境責任整合進來，從處理環(huán)境糾紛的角度看，規(guī)避或者處理鄰避運動是政府履行環(huán)境治理責任的一部分，目前多數(shù)經(jīng)驗研究呈現(xiàn)的是關(guān)涉民眾與企業(yè)、民眾與政府之間的矛盾。政府可能是在一項有利于地方發(fā)展的政策與民眾意愿之間徘徊〔10〕；或許是政府在審批項目的時候忽視了與改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的“環(huán)境公民權(quán)”〔11〕。但筆者通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府在處理鄰避運動的過程中所面對的不僅是官與民或企與民的二元關(guān)系，還涉及政府部門之間的博弈甚至沖突，即基層中“塊塊”沖突在環(huán)境責任中的反映。這種關(guān)系共同構(gòu)成了限制政府履行環(huán)境治理責任的結(jié)構(gòu)因素與能力因素，因此政府在環(huán)境治理中的困境更加復雜。簡言之，這里關(guān)涉的問題是：沖突中的政府環(huán)境治理的責任究竟應指向何處？如何化解不同政府部門之間的環(huán)境責任沖突，優(yōu)化環(huán)境治理體系與提升環(huán)境治理能力？本文將以田野調(diào)查為研究方法來描述這種復雜關(guān)系，并且結(jié)合不同研究試圖提出問題的解決機制。

二、A市鄰避運動：糾紛解決背后的部門沖突

A市是環(huán)渤海經(jīng)濟圈中的普通縣級市，人口總數(shù)約70萬。2011年，A市城市管理部門擬建設(shè)一個垃圾處理廠②筆者曾對城市管理部門是否有權(quán)建設(shè)垃圾處理廠存疑，后查閱了A市上級政府關(guān)于城市管理部門的權(quán)責清單的公示，發(fā)現(xiàn)城市管理部門承擔城市生活垃圾管理職能，配套文件是中華人民共和國住建部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》，該辦法于2007年4月10日由時建設(shè)部頒布。ht t p://www.gov.cn/zi l iao/f l f g/2007-06/05/ content_636413.htm，訪問時間：2016-11-9。，但項目一經(jīng)啟動便遭到了附近居民的反對，尤其是啟動環(huán)境影響評價公眾參與環(huán)節(jié)時，民眾的反對情緒達到最大，并且經(jīng)常有組織地進行上訪。上訪部門不僅有A市的城市管理部門，還有A市政府、A市上級所屬地級市B市的環(huán)保部門及信訪部門。垃圾處理廠雖然屬于環(huán)境設(shè)施，但其焚燒、掩埋等處理過程會產(chǎn)生大量的有毒氣體與污染物，對空氣、地下水和土地都會造成消極影響，進而威脅民眾的健康。面對民眾的抗議與“顯而易見”的環(huán)境潛在危害，環(huán)評單位并沒有啟動建設(shè)項目所必需的環(huán)境影響評價流程，并且以環(huán)境保護與社會穩(wěn)定為由直接拒絕了A市城市管理部門多次提出啟動環(huán)評的要求。

環(huán)評單位的負責人表示，“從環(huán)境評價的專業(yè)角度看，這個項目無論如何都通過不了，畢竟不可控的污染太多了。另外從老百姓的態(tài)度看，一旦立項肯定會出大亂子，不管是環(huán)境也好還是民憤也好，這個項目的環(huán)評是絕對不能啟動的?！睋?jù)知情人透露，A市城市管理部門曾多次與民眾之間討價還價，講道理的懷柔手段與“暴力維穩(wěn)”的強硬態(tài)度并用，但民眾并未服軟，依然表示“絕不買賬”——只要項目不停就上訪到底。在正式制度成為目標實現(xiàn)障礙的時候，A市城市管理部門另辟路徑，試圖通過“關(guān)系”和項目審批部門——上級B市環(huán)保部門進行游說，以“做工作”的方式拿到項目審批的通行證。但日常生活中的關(guān)系原理并未奏效，B市環(huán)保部門表示要嚴格遵循制度規(guī)定，不符合環(huán)境條例的項目堅決不能上馬。于是，這場鄰避運動的行動構(gòu)成了政府與民眾以及政府不同部門之間的相互博弈關(guān)系（見圖1）。

圖1 A市鄰避運動中不同主體行動所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)

A市民眾的抗議雖然不像其他城市的那些抗議行動具有的廣泛社會影響，但在A市的歷史上已屬罕見。由于環(huán)保部門拒不批復，A市政府為防止事態(tài)擴大不得不同民眾妥協(xié)，承諾暫時擱置興建計劃并另行選址。雖然妥協(xié)，但A市城市管理部門的態(tài)度依然不平。一名負責人表示，“我們建垃圾處理廠說到底也是為老百姓服務(wù)，憑什么說反對就反對，這不是刁民嗎？！”事實上，A市這次鄰避運動反映了潘永強的研究發(fā)現(xiàn)：民眾不關(guān)心垃圾處理廠是不是一項有利的環(huán)境設(shè)施，但他們會被垃圾處理所產(chǎn)生的有害物質(zhì)嚇到〔12〕。何艷玲的研究也表示，鄰避設(shè)施附近的人會形成“我怕”的風險認知，并成為參與抗爭的風險人群〔13〕。

糾紛得以解決，但是兩個政府部門之間卻產(chǎn)生了矛盾。圖1顯示，A市鄰避事件中城市管理部門與環(huán)保部門之間的互動，從另一側(cè)面反映出政府在環(huán)境治理責任中的沖突。受制于某些客觀原因，筆者無法訪談到更加詳細的信息，并不了解A市建設(shè)垃圾處理廠的政策起源，而B市環(huán)保部門的拒絕行為到底是出于落實環(huán)境責任還是為了完成維護社會穩(wěn)定或者完成黨和國家關(guān)于環(huán)境保護的要求這一點也不得而知。但若將落實環(huán)境責任與完成上級要求分列為兩個指標，那么再結(jié)合這兩個部門，可以分列4種情況（見圖2）。

圖2 兩部門行為動因組合

從圖2可以看出，不同部門與不同指標之間構(gòu)成了四個組合，考慮到環(huán)境責任這一概念，接下來將討論②、③與④之間所反應的問題。其中②與③反映出政府環(huán)境責任與完成上級任務(wù)之間的張力。文獻回顧中談到，在經(jīng)濟發(fā)展與社會維穩(wěn)這些“重要指標”的支配下，地方政府或者下級政府部門必然會輕視環(huán)境責任，但A市鄰避運動中兩個部門之間的博弈雖然是城市管理部門落敗，但這無法佐證政府的環(huán)境責任能夠突破重要指標的限制。不難看出，A市城市管理部門的級別低（正科級），因此在同等部門之間的沖突中必然處于弱勢地位。另外的問題是，由于并不了解B市環(huán)保部門拒絕審批的實際行為動因，因此很難確證表明B市環(huán)保部門是在履行環(huán)境治理的責任——為了保護地區(qū)環(huán)境，不能允許任何有害生態(tài)的項目上馬。但如果保護地區(qū)環(huán)境也成了上級發(fā)包的考核指標，那就很難界定政府環(huán)境責任的邊界。情況④是對這一問題的進一步設(shè)想，即假定A市的城市管理部門興建垃圾處理廠確實欲通過環(huán)境公共設(shè)施來避免生活垃圾管理的無序，畢竟垃圾處理廠的興建會使大部分民眾受益且B市環(huán)保部門的行為也確實出于環(huán)境保護的需要，因為垃圾處理廠的潛在環(huán)境負面影響較大。那么如此而言，部門之間環(huán)境責任產(chǎn)生的沖突又應該如何治理？這或許不僅僅涉及部門之間，不同層級的政府之間與同級政府之間都可能會遇到類似問題?？梢钥吹?，這種問題一方面出于環(huán)境問題的特殊性，另一方面正是由上下左右縱橫交錯的官員或政府部門之間正式或非正式的復雜網(wǎng)絡(luò)”造成的〔14〕。

綜上，政府在環(huán)境治理中的責任困境至少體現(xiàn)在兩個方面：首先，環(huán)境責任的區(qū)分存在模糊，很難明確界定政府參與環(huán)境治理的行為是否為確實履行責任。一方面，政府或許出于可持續(xù)發(fā)展的考慮制訂保護環(huán)境政策，也可能是為了防止負面事件而采取非制度性和非原則性的“靈活”策略來應對〔15〕。其次是環(huán)境責任履行導致的部際或府際沖突。這可能緣于職責分配的不合理，也可能來源于環(huán)境治理專業(yè)化不足造成的“責任異化”。環(huán)境治理是具有專業(yè)化色彩的技術(shù)性工程，以垃圾處理廠這樣的環(huán)境設(shè)施為例，其選址關(guān)涉地理環(huán)境、自然氣候等多方面因素，因此政府執(zhí)行這類政策的時候往往盲目冒進，導致“好心辦錯了事兒”〔16〕。環(huán)境責任沖突而引發(fā)的部門沖突的消極影響不僅體現(xiàn)在環(huán)境保護的失效，還表現(xiàn)在政府部門沖突可能引發(fā)的其他問題。。

三、化解責任困境之一：以土地倫理重塑政府環(huán)境責任

從寬泛意義上看，政府的環(huán)境責任是政府應該對環(huán)境負責，具體的行動應該表現(xiàn)在生態(tài)保護以及環(huán)境修復、污染防控等等，簡言之是政府通過制度與行動參與到環(huán)境治理的過程。一種觀點認為，公眾環(huán)境利益是政府環(huán)境責任的基礎(chǔ)，反映出社會成員對環(huán)境所具有的共同的、基本的利益要求〔17〕。也有的觀點認為政府環(huán)境責任是政府為滿足社會公眾的環(huán)境公共需求而承擔的環(huán)境義務(wù)〔18〕。還有的觀點從政府責任與公民利益之間的對應關(guān)系來分析政府環(huán)境責任，認為政府環(huán)境責任源自維護公民環(huán)境利益的需要〔19〕。整合這三種觀點分析，國內(nèi)對于政府環(huán)境責任的界定基本從政府-民眾關(guān)系的角度出發(fā)，以需求導向為依歸，將政府環(huán)境責任視為對民眾的行動。因此，環(huán)境責任的最終意義是通過對環(huán)境利用行為的管理與監(jiān)控，進而實現(xiàn)民眾正常生產(chǎn)生活。

從政府環(huán)境責任的界定看，“環(huán)境”只是手段，本質(zhì)是對環(huán)境資源或者生態(tài)產(chǎn)品的利用能夠滿足社會需要。所謂滿足需要，不僅是公眾對環(huán)境的合理占有，也指公眾與環(huán)境之間保持一種互不危害的關(guān)系。在這樣觀念邏輯下，政府的環(huán)境責任很容易退化成“底線行為”，即不逾越能夠引發(fā)嚴重環(huán)境事件或社會抗爭的界限。冉冉認為，2002年到2012年間的兩次黨代會報告，體現(xiàn)了環(huán)境保護是為維持政權(quán)穩(wěn)定服務(wù)的思維〔20〕，這種觀點也得到了其他學者的支持，例如一種觀點認為環(huán)境問題引發(fā)的公共健康危機與關(guān)于環(huán)境問題的抗議運動會失去公民對國家的信任〔21〕。從這個角度出發(fā)，政府的環(huán)境責任也就是政府承擔維護穩(wěn)定的責任集合中的一個子集而已。A市的鄰避運動已然展示，政府部門處理環(huán)境問題的努力反而引發(fā)了社會沖突以及政府部門之間的疏遠隔閡。那么這樣的環(huán)境責任究竟是在建構(gòu)關(guān)系還是破壞關(guān)系？結(jié)合前文的分析，不同政府部門之間各自職能與利益差異導致了責任的碰撞甚至相互否定。若A市的垃圾處理廠是一項任務(wù)，那么就忽視了設(shè)施周圍民眾的環(huán)境權(quán)利；若是為了滿足公眾的環(huán)境需求，那么這個努力的結(jié)果卻適得其反?？傊?，無論這一政策的初衷為何，環(huán)境責任在復雜的責任邏輯中將“環(huán)境”自我解構(gòu)：政府所做的這一系列努力和環(huán)境事實上沒有太大的關(guān)系?？梢姡值沫h(huán)境責任的基礎(chǔ)就需要加以修正與重塑。

筆者傾向于使用“土地倫理”來塑造政府環(huán)境責任的基礎(chǔ)。“土地倫理”這一概念來自于美國著名環(huán)保主義者奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold）的《沙鄉(xiāng)年鑒》（A Sand County Almanac）。利奧波德認為，土地倫理是要把人類在共同體中以征服者的面目出現(xiàn)的角色，變成這個共同體中平等的一員和公民。它暗含著對每個成員的尊敬，也包括對這個共同體本身的尊敬〔22〕。利奧波德的觀點實質(zhì)上在于將人和整個生態(tài)與其他物種視為平等的主體，從和諧的角度出發(fā)去闡釋環(huán)境保護的意義。利奧波德反對從單純的經(jīng)濟角度去談?wù)撋鷳B(tài)的價值，而是從哲學的意義出發(fā)，他認為一個孤立的以經(jīng)濟的個人利益為基礎(chǔ)的資源保護主義體系，是絕對片面性的。這一論述旨在說明人與生態(tài)系統(tǒng)和其他物種之間都是相互依賴的統(tǒng)一關(guān)系。這種思想在中國傳統(tǒng)思想中也有跡可循，在人與自然的關(guān)系問題上，杜維明（Tu Weiming）總結(jié)傳統(tǒng)思想提出，宇宙（cosmos）是連續(xù)統(tǒng)一的構(gòu)成，它內(nèi)在的所有部分都是相互連接的，因此組成有機整體以整合不同層次的復雜性〔23〕。

A市垃圾處理廠的議程就是忽視“土地倫理”的典型：雖然垃圾處理廠美其名曰是造福百姓，但盲目選址必然會造成生態(tài)破壞與損害民眾健康，并且由生態(tài)破壞引發(fā)的生態(tài)問題還將由民眾來埋單。因此，以“土地倫理”觀念重塑政府環(huán)境責任基礎(chǔ)具有如下兩方面的優(yōu)點。第一，土地倫理并不否認政府環(huán)境責任中政府與民眾之間二元關(guān)系的傳統(tǒng)范式，而是在此基礎(chǔ)上強調(diào)政府的環(huán)境治理更需要以環(huán)境本身作為依歸。例如，治理霧霾不僅僅是通過一系列技術(shù)手段與產(chǎn)業(yè)調(diào)整實現(xiàn)PM2.5的達標與人居生活的正?；?，而是以生態(tài)環(huán)境與生活世界為中心，將霧霾扼殺在搖籃之內(nèi)。第二，土地倫理為政府環(huán)境責任的不同行動提供了價值最小公分母，這可以被看作是環(huán)境倫理（environmental ethics）的重要面向，即人類向非人類自然世界（nonhuman nature world）所承擔的倫理責任〔24〕。以土地倫理為基礎(chǔ)的政府環(huán)境責任既通過尊重生態(tài)環(huán)境的方式滿足了民眾對良好環(huán)境的基本訴求，也從根本上化解了民眾對環(huán)境負外部性抗議而引發(fā)的各類環(huán)境沖突。如若承擔環(huán)境責任的不同政府部門的政策制定與執(zhí)行貫穿著土地倫理價值，那么責任之間的沖突也不復存在：因為這是不同部門之間基于整體生態(tài)的考量而不是出于部門利益的驅(qū)動。應該說，土地倫理為基礎(chǔ)的政府環(huán)境責任超越了傳統(tǒng)環(huán)境責任的邏輯，作為一種倫理觀念，土地倫理也應該成為不同主體之間所秉持的共同環(huán)境責任價值。

四、化解責任困境之二：以協(xié)同治理構(gòu)建環(huán)境治理框架

環(huán)境協(xié)同治理（Environmental Collaborative Governance）的框架是治理理論下環(huán)境治理的新方法。R.Plummer與D.Armitage認為傳統(tǒng)的以強制性管制為主的環(huán)境管理框架存在著明顯的局限，因此要突出“治理”作為一種行動者網(wǎng)絡(luò)的特征，他們認為這可以適應不同規(guī)模與整合不同力量〔25〕。Jona Razzaque認為國家層面的環(huán)境治理受到外部與內(nèi)部兩種力量的影響。除了多元主體之外，碎片化的決策力量、分權(quán)化的政策實施以及自然資源部門的私有化都能對國家的環(huán)境治理帶來影響〔26〕。這些界定基本上遵循了對于治理（governance）這一概念的解釋邏輯，突出了多中心治理的特征。國內(nèi)關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理的研究也基本沿著這個路子，其中最具代表性的是關(guān)于京津冀地區(qū)針對霧霾等生態(tài)環(huán)境破壞問題的協(xié)同治理模式研究。研究認為京津冀生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)要以協(xié)同發(fā)展為契機，從區(qū)域多元主體協(xié)同治理和區(qū)域府際協(xié)同治理兩大路徑入手治理環(huán)境問題〔27〕。另外有的學者提出基于政府、企業(yè)、民眾、非政府環(huán)保組織“四中心”的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式〔28〕。有學者從新制度主義的角度剖析了環(huán)境協(xié)同治理內(nèi)在的困境，這集中表現(xiàn)在以政府為中心的路徑依賴和治理主體之間復雜的利益關(guān)系導致的制度惰性〔29〕。雖然研究者認為這是社會學制度主義的分析框架，但這也涉及諾斯（Douglass North）在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》中談到的制度激勵問題：因為環(huán)境協(xié)同治理中政府占據(jù)著主導地位，同時其他主體缺少利益調(diào)節(jié)機制、行動激勵機制、利益表達渠道等平臺，因此各主體很難協(xié)同到一個行動框架之下。

無論是關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理的支持與反思都旨在說明環(huán)境協(xié)同治理是現(xiàn)代社會中環(huán)境治理的重要模式，調(diào)動政府、市場、社會與民眾的多元力量。但是央地之間、區(qū)域政府間甚至政府與其他主體中的協(xié)同治理牽涉的是不同主體針對某特定環(huán)境問題的“合作-行動”的邏輯。而A市中反映的部門之間的責任困境則置換了合作與行動的位置，甚至還涉及沖突的化解。那么在部門之間的責任已然產(chǎn)生沖突的時候該如何實現(xiàn)協(xié)同治理，進一步說，如何通過協(xié)同治理的“事前機制”來規(guī)避不同部門之間的責任矛盾？

依照傳統(tǒng)條塊沖突的破解機制，涉及部門之間沖突的要通過劃分職權(quán)、明確分工、條塊協(xié)作與部門聯(lián)動來解決〔30〕，但受制于部門利益與政治資本獲取，部門間真正協(xié)調(diào)十分困難。尤其在A市，城市管理部門與環(huán)保部門從屬于兩個層級的政府（縣級與市級），很難通過更高層級政府進行調(diào)節(jié)，強制性指令也會壓抑政府部門的工作積極性。既然假定不同部門之間都是在履行環(huán)境責任，那么化解矛盾、實現(xiàn)協(xié)同的基礎(chǔ)就是擁有共識性的責任觀念——以土地倫理為基礎(chǔ)的政府環(huán)境責任：尊重生態(tài)環(huán)境的主體以及科學規(guī)律的基礎(chǔ)上整合公眾環(huán)境需求。

在觀念共識的前提下，需要考量到環(huán)境治理的專業(yè)性，環(huán)境治理工具的選擇、環(huán)境設(shè)施的營建以及環(huán)境治理目標的確認需要在復雜的生態(tài)系統(tǒng)、地理系統(tǒng)、人口分布等基礎(chǔ)上進行斟酌與考量。再以A市為例，垃圾處理廠的選址需要經(jīng)過復雜的論證，而A市城市管理部門選址隨意，忽視了垃圾處理廠的環(huán)境影響。所以提高專業(yè)認識是防止“無知”而帶來的治理能力低下或者環(huán)境沖突。環(huán)境的復雜性也會體現(xiàn)在不同部門之間，例如水資源保護就涉及水利、農(nóng)業(yè)甚至執(zhí)法等多個部門；環(huán)境設(shè)施的選址也可能涉及環(huán)境、規(guī)劃、城建、土地、水利等多個部門?！盃恳话l(fā)而動全身”，一個部門關(guān)于環(huán)境的決策必然需要同多個牽涉部門進行協(xié)商，構(gòu)建環(huán)境責任沖突的事前防范機制。為了保證環(huán)境協(xié)同治理的制度激勵，建立相對完善的監(jiān)督問責機制能夠有效地推進政府環(huán)境責任的落實。根據(jù)制度規(guī)定，對環(huán)境治理過程進行動態(tài)監(jiān)控與流程管理，對失責行為進行嚴厲問責，打破部門之間的制度惰性。并引入社會組織、社會公眾與市場組織共同參與到協(xié)同治理過程中來，一方面對政府主導的路徑依賴進行修正；另一方面為政府環(huán)境治理提供必要的經(jīng)濟、專業(yè)與人力方面的支持。總而言之，環(huán)境協(xié)同治理并非在于主體之間合作去解決環(huán)境問題那樣簡單，其核心深刻地嵌入對生態(tài)環(huán)境的尊重、對專業(yè)知識的運用以及對社會需求的滿足之中，因此環(huán)境協(xié)同治理是環(huán)境行政體制、生態(tài)主體、其他社會主體以及公眾環(huán)境需求之間尋求一致的行動框架（見圖3所示）。

圖3 環(huán)境協(xié)同治理下不同主體構(gòu)成的行動結(jié)構(gòu)

五、結(jié)論與展望

復雜性是治理面臨的基本問題，受到結(jié)構(gòu)、能力等多種因素的影響，政府在環(huán)境治理中的責任也呈現(xiàn)出碎片化的特征。環(huán)境問題衍生出形式各樣的沖突作為環(huán)境治理亟須處理的緊張關(guān)系，無時無刻不考驗著政府的治理體系與治理能力。A市的鄰避運動所反映出的部門間責任沖突，雖然可能是中國政府條塊體制沖突的簡單縮影，但卻嚴重地限制著國家治理現(xiàn)代化的推進與生態(tài)文明的建設(shè)。筆者提出以土地倫理重塑責任基礎(chǔ)，目的就在于以一種新的價值觀念作為整合責任碎片化的共識；以不同層次、不同主體組成的協(xié)同治理構(gòu)建環(huán)境治理框架，根本是提升政府主導環(huán)境治理的適應性能力（adaptive capacity），把責任沖突重新匯聚在同一軌道之下，以不同的方式來共同面對復雜的問題。當然，現(xiàn)代社會中環(huán)境治理的各個領(lǐng)域仍有不少問題需要發(fā)現(xiàn)、分析與解決，但在不同挑戰(zhàn)之下，共享生態(tài)文明觀念的各個主體以同一個目標共同行動，就是為環(huán)境治理提供不竭的動力，也創(chuàng)造了重建綠水青山的美好愿景。

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Tensions in the Government Environmental Responsibility and the Corresponding Settlements: A Case Study on a NIMBY Protest

ZHANG Liwei
（School of Public Administration,Jilin University,Changchun 130012,China）

As a crucial agenda,Environmental governance has its objective causes which rely on Eco-degradation and series of affiliated problems.For the government,different departments implement diverse policies according to their own responsibilities list to achieve environmental governance.In the field research of a NIMBY protest,it is found that the different responsibilities and functions of different departments can lead to tensions in the implementation of government environmental responsibilities.This paper discusses the dilemma of responsibility implementation caused by the conflicts among departments via this case,and explores amechanism to solve this problem by land ethics and collaborative governance.

environmental governance;government’s environmental responsibility;NIMBY protest;land ethics;collaborative governance

D625

A

1002-3291（2017）04-0024-07

【責任編輯 潘照新】

2017-01-13 修改日期：2017-04-19

張力偉，男，吉林大學行政學院博士研究生。研究方向：政治學理論與中國政治。

國家社會科學基金青年項目“中日地方政府環(huán)境問責制度比較研究”（15CZZ006）。

*本文已于2017-06-05在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為10.16197/j.cnki.lnupse.20170605.004,http://kns.cnki.net/kcms/ detail/21.1076.C.20170605.1554.008.htm l