校園欺凌的道德引導(dǎo)與法律規(guī)制

吳會會?姚榮

摘 要我國大陸校園欺凌治理呼喚專項立法與道德引導(dǎo)等“軟法”之治。應(yīng)在回歸校園欺凌防治的教育原點(diǎn)、借鑒境外法律規(guī)制策略有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立起以法律法規(guī)為載體的“硬法”與以規(guī)范性文件及學(xué)校規(guī)章制度為載體的“軟法”，以及校內(nèi)與校外、國家與地方綜合規(guī)制的教育治理體系。通過道德引導(dǎo)與法律規(guī)制的良性互動，實(shí)現(xiàn)校園欺凌治理法治化。

關(guān) 鍵 詞校園欺凌；道德引導(dǎo)；法律規(guī)制；“硬法”；“軟法”

欺凌是一種通過身體接觸、言語攻擊、心理操縱等給他人造成不適，或故意傷害他人的重復(fù)行為。[1]近年來，我國校園欺凌事件頻發(fā)，引起了社會各界廣泛熱議。中國青少年研究中心2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，中小學(xué)生中經(jīng)常受欺凌的占到6.1%，偶爾受欺凌的占到32.5%。[2]更為嚴(yán)重的是，僅2016年1月至11月間，全國檢察機(jī)關(guān)共受理提請批準(zhǔn)逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件高達(dá)1881起。[3]尤其是2016年底發(fā)生的“北京中關(guān)村二小事件”以及2017年6月曝出的“延慶二中學(xué)生受辱事件”，將校園欺凌問題推至輿論的風(fēng)口浪尖。如何治理愈演愈烈的校園欺凌現(xiàn)象，引起了政府管理部門和學(xué)者們的高度重視。

2016年5月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室向各地印發(fā)了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求對校園欺凌進(jìn)行集中專項治理，明確了各階段的治理要求；同年11月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，不僅表明了防治中小學(xué)生欺凌和暴力的積極態(tài)度，而且針對實(shí)踐中存在的制度缺陷與問題提出了建設(shè)性意見；2017年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》，明確提出將重點(diǎn)督查治理校園欺凌和暴力行為。以上文件的密集發(fā)布顯然表明了國家治理此現(xiàn)象的堅定態(tài)度與決心，但是僅僅依靠政策層面的制度規(guī)定恐怕難以真正擺脫校園欺凌的治理窘境。此外，當(dāng)前較多研究更多從心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)或人類學(xué)的角度出發(fā)，又普遍立足學(xué)校探討欺凌防治對策，忽略了欺凌行為的特殊性、欺凌防治的系統(tǒng)性以及不同主體權(quán)利義務(wù)的針對性。特別是在我國防治校園欺凌專門法律缺失以及青少年司法制度不完善的情況下，如何有力保障校園欺凌治理實(shí)效，成為解決該問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為需要從道德與法律兩個層面進(jìn)行系統(tǒng)考量。

一、道德引導(dǎo)：回歸校園欺凌防治的

教育原點(diǎn)

作為內(nèi)嵌著道德價值判斷的行為，校園欺凌鏈條中包含著實(shí)施欺凌者、被欺凌者以及旁觀者的道德冷漠或缺失問題，暴露了學(xué)校道德教育的現(xiàn)實(shí)隱憂。這不僅與我國長期重視智育卻輕視德育的歷史傳統(tǒng)有關(guān)，而且也對增強(qiáng)道德教育實(shí)效提出迫切要求。從長遠(yuǎn)來看，回歸教育原點(diǎn)、深剖引發(fā)欺凌現(xiàn)象的道德性因素、加強(qiáng)對中小學(xué)生的道德引導(dǎo)，有利于校園欺凌防治長效機(jī)制的建構(gòu)。從此意義上來說，中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)發(fā)揮道德教育的主陣地作用，重視道德與法治、心理健康等課程對學(xué)生行為的隱性滲透。同時以開展校園欺凌治理專題教育活動為契機(jī)，加強(qiáng)家校合作與互動，實(shí)現(xiàn)德育活動常態(tài)化。

當(dāng)前，我國大部分中小學(xué)校的道德教育依然停留在淺層的行動說教階段，對未成年學(xué)生作為欺凌相關(guān)者的特殊性考慮不夠。一方面，學(xué)校德育工作者往往由班主任或者年輕教師兼任，缺乏對實(shí)施欺凌者和被欺凌者進(jìn)行積極心理干預(yù)與引導(dǎo)的專業(yè)知識；另一方面，道德引導(dǎo)具有長期性和遲滯性的特點(diǎn)，導(dǎo)致學(xué)校對采取校園欺凌的道德規(guī)制路徑缺少內(nèi)驅(qū)力。21世紀(jì)教育研究院發(fā)布的《中國教育發(fā)展報告（2016）》顯示，“受欺凌者在曝光視頻或文字描述中多選擇沉默和忍受，這種沉默不僅會助長欺凌者的欺凌行為，還會讓其自身無法及時獲得必要的幫助”[4]。

道德教育是法治教育的價值根基。尤其在當(dāng)前校園欺凌專項法律法規(guī)尚未出臺之前，發(fā)揮道德教育的引導(dǎo)功能實(shí)屬必要。具體而言，可以借助道德教育專家的資源力量，與學(xué)生、教師和家長進(jìn)行有效溝通。以課程教學(xué)、同伴關(guān)系、認(rèn)識宣傳、家庭參與以及矯正懲戒等為著力點(diǎn)進(jìn)行針對性培訓(xùn)，設(shè)計并實(shí)施防治校園欺凌項目，從而加深學(xué)校共同體成員對校園欺凌的認(rèn)識與理解，繼而激發(fā)學(xué)生們的道德自覺或自律意識。在此，道德引導(dǎo)可以以更為細(xì)致具體和更加直截了當(dāng)?shù)姆绞劫N近學(xué)生內(nèi)心，承擔(dān)起彌補(bǔ)校園欺凌法制不健全的積極角色。質(zhì)言之，學(xué)校應(yīng)立足于促進(jìn)學(xué)生健康成長、維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益之目的，在分析欺凌行為特殊性和尊重不同年齡學(xué)生心理發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，注重培養(yǎng)學(xué)生的反欺凌意識與能力。同時，發(fā)揮道德教育的價值引領(lǐng)和心理恢復(fù)功能優(yōu)勢，消解法律規(guī)制手段滯后與乏力所產(chǎn)生的“規(guī)制瓶頸”。

二、法律規(guī)制：境外校園欺凌防治的

策略倚重

事實(shí)上，校園欺凌與暴力事件已成為困擾世界許多國家和地區(qū)的全球性問題。美國、英國、日本和中國臺灣地區(qū)都已建立起針對校園欺凌的法律規(guī)范體系。

美國的教育立法權(quán)和學(xué)校管理權(quán)歸各州所有。從1999年的佐治亞州誕生第一部反欺凌法案，到2015年3月蒙大拿州通過立法，至此美國50個州全部有了反欺凌法律。在總結(jié)易受欺凌群體特征的基礎(chǔ)上，確定立法目的、調(diào)整范圍、禁止行為、易受欺凌群體、學(xué)區(qū)政策制定、學(xué)區(qū)政策審議、學(xué)區(qū)政策構(gòu)成、溝通、培訓(xùn)/預(yù)防、透明監(jiān)督和法律救濟(jì)等為各州反欺凌法案的11項核心要件。（見表1）[5]從設(shè)定政府責(zé)任與目標(biāo)、劃撥專項經(jīng)費(fèi)和建立校警制度等方面，建立起體系化的欺凌防治體系。

英國國會在1993年教育法案（Education Act 1993）中，首次明確了學(xué)校處理學(xué)生偏差行為的政策架構(gòu)。依據(jù)《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)法》（School Standards and Framework Act）第61條的規(guī)定，學(xué)校制定學(xué)生行為管教政策尤其需要注意懲戒處罰措施的一致性與公平性，同時明確對優(yōu)良行為的獎勵設(shè)置。特別是在學(xué)校教育人員的管教權(quán)限上，除了教師具有一般管教措施及課后處分（detention）的權(quán)力外，校長一學(xué)年可對學(xué)生處以累計45天停學(xué)或永久停學(xué)之處分，且校長在搜索學(xué)生物品、刪除電子設(shè)備（含手機(jī)）中不當(dāng)檔案等措施上，也擁有廣泛強(qiáng)制的法定裁量權(quán)力，以應(yīng)對校園欺凌等重大偏差行為。此外，正當(dāng)法律程序、比例原則以及平等原則等行政法基本原則在英國校園欺凌防治中也都被適用，以保障學(xué)生的受教育權(quán)等基本人權(quán)。[6]

日本校園欺凌防治已形成包括《教育基本法》《學(xué)校教育法》以及《校園欺凌防止對策推動法》在內(nèi)的教育法規(guī)范體系。值得關(guān)注的是，日本國會于2013年頒布實(shí)行的《校園欺凌防止對策推動法》第3條指出“校園欺凌關(guān)系所有學(xué)童，為使兒童安心于學(xué)習(xí)活動，學(xué)校必須全力實(shí)行欺凌防治對策，并應(yīng)對學(xué)生實(shí)施反欺凌教育，深化欺凌影響兒童身心之理解”。同時，基于校園欺凌防治中各利益相關(guān)方的關(guān)系，該法第9條要求國家、地方公共團(tuán)體和學(xué)校均應(yīng)修定“防治校園欺凌相關(guān)對策之基本方針”，且“監(jiān)護(hù)人應(yīng)與國家、地方公共團(tuán)體、學(xué)校在防治欺凌措施上共同合作努力”[7]。如此，通過各級各類學(xué)校分別設(shè)置相應(yīng)處置辦法，嚴(yán)格界定不同主體的職責(zé)邊界與內(nèi)容，能夠有效保障重大的欺凌事件得到及時處理。

我國臺灣地區(qū)將學(xué)生欺凌行為稱為“校園霸凌”，且在《性別平等教育法》和《少年事件處理法》等法律中制定了霸凌防治專門條款。2005年，臺灣教育部門制定了“友善校園整體營造計劃”，將反霸凌作為落實(shí)友善校園計劃的重要方面。[8]為進(jìn)一步鞏固反霸凌成效，2012年教育部門依據(jù)教育基本法制定“校園霸凌防治準(zhǔn)則”，將學(xué)生欺凌行為界定為：“相同或不同學(xué)校學(xué)生與學(xué)生間，于校園內(nèi)、外所發(fā)生之個人或集體持續(xù)以言語、文字、圖畫、符號、肢體動作或其他方式，直接或間接對他人貶抑、排擠、欺負(fù)、騷擾或戲弄等行為，使他人處于具有敵意或不友善之校園學(xué)習(xí)環(huán)境，或難以抗拒，產(chǎn)生精神上、生理上或財產(chǎn)上之損害，或影響正常學(xué)習(xí)活動之進(jìn)行?！盵9]同時對校園霸凌處理機(jī)制、程序及救濟(jì)方法作出了更加具體的規(guī)定，集中整個行政區(qū)的力量處理解決校園霸凌問題。（見圖1）[10]

顯然，通過制定專門法律或在基本法律中增加欺凌防治的專項內(nèi)容，已成為境外規(guī)制校園欺凌的主要手段。這不僅讓欺凌行為相關(guān)者的職責(zé)與角色定位日益清晰，更彰顯了以國家強(qiáng)制力作保障的“硬法”在推進(jìn)欺凌治理中的特殊價值，由此也成為各地方、學(xué)區(qū)及學(xué)校制定反欺凌政策的主要依據(jù)。

三、綜合規(guī)制：中國大陸校園欺凌治理呼喚專項立法與軟法之治

與境外相較，中國大陸目前尚未出臺專門的反校園欺凌法律。即使在《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《治安管理處罰法》以及《刑法》等與校園欺凌密切相關(guān)的已有法律中，依然缺乏針對校園欺凌的相應(yīng)規(guī)定。在此，以國家強(qiáng)制力作后盾的“硬法”對治理中國大陸校園欺凌的作用極為有限。從國際經(jīng)驗來看，“硬法”更能以一種強(qiáng)制性手段有效治理校園欺凌現(xiàn)象。中國大陸校園欺凌治理的法治化，對加快制定專門的《反校園欺凌法》提出了迫切要求。同時，在已出臺的相關(guān)法律中增加校園欺凌的專項規(guī)定亦應(yīng)盡早提上日程。如此一來，通過明確公、檢、法機(jī)關(guān)，各級政府部門、學(xué)校、父母及其監(jiān)護(hù)人、社會組織在欺凌防治中的法定義務(wù)與法律責(zé)任，賦予學(xué)校和教師必要的教育懲戒權(quán)，實(shí)現(xiàn)欺凌防治的責(zé)任重心下移和具體措施落至實(shí)處就顯得至關(guān)重要。

然而，治理校園欺凌也并非是一部“反校園欺凌法”或者修訂相關(guān)的法律條文就能得到解決的?？紤]到立法及修法過程的復(fù)雜性和漫長性以及在短時間內(nèi)校園欺凌專項立法無法對愈演愈烈的校園欺凌現(xiàn)象進(jìn)行有效規(guī)制的現(xiàn)實(shí)狀況下，應(yīng)引入軟法之治的理念，以彰顯實(shí)質(zhì)法治的精神與治理邏輯。作為一種非國家強(qiáng)制的社會整合手段或行為規(guī)則，“軟法如同一個大而無形的磁場，從程序與實(shí)體兩個方面悄無聲息地引導(dǎo)著硬法實(shí)踐，有力地強(qiáng)化著硬法的問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、民主導(dǎo)向，深刻地影響著硬法的品質(zhì)與績效”[11]5，從而彌補(bǔ)國家強(qiáng)制性實(shí)施法律規(guī)范的不完備性。就防治校園欺凌而言，上述《意見》或《通知》規(guī)定的措施不可避免地帶有“政策色彩”，同時存在著原則模糊且缺少可操作性的弊端。基于此，可更多發(fā)揮行政指導(dǎo)、學(xué)校校規(guī)、班級公約、道德約束等軟法規(guī)范作為“未完全理論化協(xié)議”的規(guī)制功能，以對實(shí)踐中的新問題及時作出反應(yīng)和行動。比如，由教育行政部門頒布實(shí)施預(yù)防與處理校園欺凌的建議書或白皮書；學(xué)?；虬嗉壙芍贫ㄒ?guī)則對欺凌實(shí)施者的行為進(jìn)行跟蹤記錄，并與評獎、評優(yōu)、升學(xué)等掛鉤與聯(lián)結(jié)；國家或地方政府將某個月份設(shè)定為“反校園欺凌月”等。實(shí)際上，對道德引導(dǎo)等“軟法”的重視，在境外已有較為成熟的經(jīng)驗：英國教育部頒布實(shí)施了一系列行政規(guī)則與行政指導(dǎo)，如《Preventing and Tackling Bullying—Advice for School Leaders， staff and Governing Bodies》[6]；法國教育部建議學(xué)校宜與學(xué)生共同制定遵守學(xué)校紀(jì)律之公約，在公約中明確規(guī)定符合公民教養(yǎng)的正向行為準(zhǔn)則。[12]

需要指出的是，校園欺凌的“軟法”與“硬法”規(guī)制之間并非彼此割裂、完全對立。強(qiáng)調(diào)“軟法”規(guī)制的積極意義，并不意味著忽視甚至否定“硬法”規(guī)制的必要性。從效力等級上看，地方、學(xué)校以及班級制定的“軟法”是在遵循“硬法”原則規(guī)定的基礎(chǔ)上的細(xì)化。當(dāng)對同一事項的規(guī)制發(fā)生沖突矛盾時，原則上應(yīng)優(yōu)先適用“硬法”的規(guī)定。在校園欺凌類型日益多樣化的背景下，對構(gòu)建起以“硬法”規(guī)制為主導(dǎo)，以“軟法”規(guī)制為輔助的治理體系，形成一個由“建議類、契約類、審批類、命令類、處罰類共同構(gòu)成的行為方式譜系”[11]250具有重要意義。

總之，緩解中國大陸校園欺凌的嚴(yán)重形勢、提高欺凌治理的整體效果，不僅需要利用大數(shù)據(jù)對欺凌行為的現(xiàn)狀與特征進(jìn)行分析，而且需要從實(shí)體與程序上完善相關(guān)法律法規(guī)。要在公共治理理念的指引下，明確政府不同部門、學(xué)校、教師、家長（監(jiān)護(hù)人）以及社區(qū)在各環(huán)節(jié)的職能重點(diǎn)及其權(quán)責(zé)關(guān)系，建立起以法律法規(guī)為載體的“硬法”與以規(guī)范性文件和學(xué)校規(guī)章制度為載體的“軟法”，以及校內(nèi)與校外、國家與地方綜合規(guī)制的教育治理體系。通過道德引導(dǎo)與法律規(guī)制的良性互動，實(shí)現(xiàn)校園欺凌治理法治化。

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責(zé)任編輯︱李 敏