提高法律援助案件質(zhì)量的杭州實(shí)踐

李燕麗（浙江省司法廳）

王正航（浙江省杭州市司法局巡視員）

董紅民（浙江省杭州市法律援助中心）

麻偉靜（浙江省杭州市法律援助中心）

提高法律援助案件質(zhì)量的杭州實(shí)踐

李燕麗（浙江省司法廳）

王正航（浙江省杭州市司法局巡視員）

董紅民（浙江省杭州市法律援助中心）

麻偉靜（浙江省杭州市法律援助中心）

近年來(lái)，我國(guó)法律援助案件質(zhì)量不斷提高，初步形成了“事前、事中、事后”的質(zhì)量控制模式。但實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)承辦人辦案還缺乏精細(xì)管理和有效監(jiān)督，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于承辦人的自覺(jué)性，導(dǎo)致案件質(zhì)量參差不齊，影響了法律援助的發(fā)展。筆者擬從實(shí)證視角分析法律援助案件質(zhì)量現(xiàn)狀，指出存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步探討如何提高法律援助案件質(zhì)量，以期對(duì)完善法律援助工作有所助益。

一、法律援助案件質(zhì)量現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，杭州市初步形成了全程跟蹤、旁聽(tīng)庭審、電話回訪、質(zhì)量評(píng)估的案件質(zhì)量監(jiān)管制度。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)上分析，案件質(zhì)量總體良好。

（一）案件質(zhì)量同行評(píng)估

2012年和2013年，杭州市法律援助中心被司法部法律援助中心列為案件質(zhì)量同行評(píng)估試點(diǎn)單位，并于2015年和2016年繼續(xù)開(kāi)展此項(xiàng)工作。2013年和2015年，市法律援助中心分別抽取全市14個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)210個(gè)和224個(gè)案件，采用百分制同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從評(píng)估結(jié)果上看，兩年的整體質(zhì)量較好，案件的優(yōu)秀率達(dá)到40%左右，合格及以下案件占比不到20%（見(jiàn)表1）。

表1 2013年與2015年法律援助案件評(píng)估得分情況 單位：件，%

2016年，杭州市采用“5分制”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。民事評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以司法部法律援助中心在全國(guó)試點(diǎn)的《民事法律援助案件同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》為準(zhǔn)；刑事評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主要借鑒了民事評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的模式，結(jié)合實(shí)踐，制定了《杭州市刑事法律援助案件同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。民事、刑事標(biāo)準(zhǔn)各10項(xiàng)，每個(gè)分項(xiàng)采用“1、2、3、C、N/A”五個(gè)選項(xiàng)，案卷作為一個(gè)整體，打一個(gè)總分。案卷總分不是各單項(xiàng)分值直接相加進(jìn)行合計(jì)，而是評(píng)估人員根據(jù)專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)判斷來(lái)評(píng)估案卷是否合格。從2016年評(píng)估結(jié)果看，案件質(zhì)量明顯低于2013年和2015年，其中優(yōu)秀1件，占總數(shù)0.4%；良好56件，占總數(shù)的23.3%；合格169件，占總數(shù)的70.4%；不合格14件，占總數(shù)的5.8%（見(jiàn)圖1）。

圖1 2016年法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估結(jié)果

（二）辯護(hù)意見(jiàn)采納率

一般認(rèn)為，除了案件質(zhì)量同行評(píng)估，衡量案件質(zhì)量的另一方面是刑事案件辯護(hù)律師意見(jiàn)采納率和民事案件勝訴率。從近年《法律援助統(tǒng)計(jì)報(bào)表》中所展現(xiàn)的數(shù)據(jù)看，刑事案件承辦人的辯護(hù)意見(jiàn)被采納情況總體較好。2012～2016年，承辦人辯護(hù)意見(jiàn)全部被采納率平均為40.9%，但2015、2016兩年采納率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；承辦人意見(jiàn)部分被采納率為48.7%；承辦人辯護(hù)意見(jiàn)未被采納率為6.2%（見(jiàn)表2）。

表2 承辦人意見(jiàn)被采納情況 單位：件，%

法律援助民事案件分為訴訟案件和非訴訟案件，從《統(tǒng)計(jì)報(bào)表》“已結(jié)案件承辦情況”看，民事法律援助訴訟案件的總體質(zhì)量較高，2012～2016年，平均勝訴率達(dá)55.6%，平均調(diào)解率為38.7%，平均敗訴率為1.9%（見(jiàn)表3）。

表3 民事已結(jié)案件承辦情況 單位：件，%

（三）受援人滿意度調(diào)查和社會(huì)評(píng)價(jià)

法律援助案件辦理過(guò)程中，案件承辦人的工作做得好不好，當(dāng)事人最有發(fā)言權(quán)。目前，全市對(duì)受援人實(shí)行電話抽樣回訪，總體情況良好，如2016年，市法律援助中心抽取全96個(gè)案件進(jìn)行受援人回訪，其中“滿意”74人，占84.1%，“一般”13人，占14.8%（見(jiàn)圖2）。

圖2 2016年法律援助案件受援人滿意度調(diào)查結(jié)果

（四）旁聽(tīng)庭審和法官意見(jiàn)征詢

旁聽(tīng)庭審是法律援助機(jī)構(gòu)組織律師抽取正在辦理或重大疑難復(fù)雜的案件，進(jìn)行開(kāi)庭旁聽(tīng)，對(duì)律師當(dāng)庭的表現(xiàn)給予評(píng)價(jià)。旁聽(tīng)庭審小組由3人組成，其中律師不少于2名，及時(shí)記錄律師在法庭上辯護(hù)、質(zhì)證等情況，做好評(píng)分和點(diǎn)評(píng)。從往年市法律援助中心的旁聽(tīng)結(jié)果看，案件質(zhì)量總體不高，如2016年，市法律援助中心旁聽(tīng)庭審了30個(gè)案件，其中優(yōu)秀4件，占13.3%，良好11件，占36.7%，合格15件，占50%。

法官意見(jiàn)征詢是法律援助機(jī)構(gòu)向法官了解律師在會(huì)見(jiàn)、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)，以及對(duì)律師專業(yè)知識(shí)和敬業(yè)精神的評(píng)價(jià)。由于未建立完全對(duì)接機(jī)制，法律援助機(jī)構(gòu)僅在參與旁聽(tīng)庭審時(shí)向法官征詢意見(jiàn)，因此法官意見(jiàn)征詢的案件數(shù)基本與旁聽(tīng)庭審案件數(shù)相同，由于當(dāng)面評(píng)分，法官基本給予“好”的評(píng)價(jià)，實(shí)際上缺少客觀性。

二、關(guān)于案件質(zhì)量需要厘清的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于抽樣數(shù)據(jù)的理解

如前所述，案件質(zhì)量基本情況通過(guò)數(shù)據(jù)所體現(xiàn)，但“單純依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能導(dǎo)致我們確信一種剝離語(yǔ)境的結(jié)論，因此只有回到實(shí)踐中才能夠理解數(shù)據(jù)的可能意涵”①黃東東：《法律援助案件質(zhì)量：?jiǎn)栴}、制約及其應(yīng)對(duì)——以C市的調(diào)研為基礎(chǔ)》，《法商研究》，2015年第4期。。

1.關(guān)于同行評(píng)估結(jié)果。2013年和2015年案件優(yōu)秀率較高，分別為42.9%、39.7%，合格率較低，分別為16.6%、17.9%；相反，2016年案件的優(yōu)秀率僅為0.4%，合格率卻高達(dá)70.4%。同為評(píng)估專家?guī)斓膶＜覍?duì)全市法律援助案件進(jìn)行評(píng)估，為何得出差異如此之大的數(shù)據(jù)結(jié)果？主要原因如下：

（1）抽樣的方式不同。前兩年，基于試點(diǎn)工作剛開(kāi)始，全市采取“隨機(jī)數(shù)法”抽樣，即市法律援助中心在案件系統(tǒng)內(nèi)隨機(jī)抽取全市案件數(shù)，每個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)刑事、民事案件各10件左右，由于不是連號(hào)抽取，出現(xiàn)了臨時(shí)更換樣本或立即“補(bǔ)充”案卷，因此抽查的案卷整體呈現(xiàn)的水平較高。2016年抽取的是2015年同行評(píng)估結(jié)果相對(duì)靠后的6個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)的案件，采用系統(tǒng)“連號(hào)抽樣”，即抽取每個(gè)中心連續(xù)案號(hào)民事、刑事各20個(gè)案件，不得更換樣本。換言之，此連續(xù)20個(gè)案件應(yīng)全部上交市法律援助中心進(jìn)行集中評(píng)估，確保了案卷的真實(shí)性。

（2）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同。2012年、2013年和2015年采用百分制同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估指標(biāo)細(xì)化，有明確的專家評(píng)估“得分標(biāo)準(zhǔn)”。如2013年民事案件的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化到3級(jí)26項(xiàng)，得分標(biāo)準(zhǔn)有29項(xiàng)，評(píng)估專家只能根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照案卷逐項(xiàng)評(píng)分，各項(xiàng)相加得出案件總分，限制了評(píng)估專家主觀評(píng)價(jià)，影響得出案件的客觀、真實(shí)評(píng)價(jià)。而“5分制”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和模式使“同行評(píng)估人員不會(huì)利用某個(gè)具體公式得出綜合評(píng)定等級(jí)。它來(lái)自于經(jīng)驗(yàn)豐富的法律職業(yè)者的判斷”②《英格蘭和威爾士獨(dú)立同行評(píng)估報(bào)告（2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第二輯），第177頁(yè)。，此標(biāo)準(zhǔn)得出的評(píng)估結(jié)果更能體現(xiàn)案件質(zhì)量的真實(shí)水平。

2.關(guān)于意見(jiàn)采納率。刑事案件意見(jiàn)采納率均較高，如2012年至2016年，承辦人辯護(hù)意見(jiàn)全部或部分被采納率平均達(dá)89.6%，2011年，承辦人辯護(hù)意見(jiàn)全部被采納高達(dá)52.9%。那么，意見(jiàn)采納率高是不是等于案件質(zhì)量高？我們認(rèn)為需要進(jìn)一步商榷。承辦意見(jiàn)全部被采納不等于有效辯護(hù)。實(shí)踐中，法律援助律師在有效辯護(hù)方面存在的問(wèn)題有：不認(rèn)真查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料；不進(jìn)行調(diào)查核實(shí)證據(jù)的工作，對(duì)無(wú)罪證據(jù)和有利于被告人的量刑證據(jù)極少進(jìn)行搜集；在法庭辯論階段大都作量刑辯護(hù)。法律援助律師經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的量刑情節(jié)有“認(rèn)罪態(tài)度好”“初犯或偶犯”“有悔罪表現(xiàn)”等，建議法院“從輕處罰”，其辯護(hù)意見(jiàn)基本會(huì)被全部采納，但對(duì)法院的判決影響甚微③陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問(wèn)題（第五版）下冊(cè)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第646頁(yè)。。顯然，辯護(hù)意見(jiàn)采納率高不必然使得辦案機(jī)關(guān)在程序上或?qū)嶓w上作出有利于犯罪嫌疑人、被告人的訴訟決定④顧永忠、李竺娉：《論刑事辯護(hù)的有效性及其實(shí)現(xiàn)條件——兼議“無(wú)效辯護(hù)”在我國(guó)的引入》，《西部法學(xué)評(píng)論》，2008年第1期。。辯護(hù)意見(jiàn)采納率高并不足以說(shuō)明刑事法律援助質(zhì)量高，關(guān)鍵是辯護(hù)意見(jiàn)的“含金量”，而這是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法展示⑤同①。。

3.關(guān)于民事案件的勝訴率。民事法律援助案件的受理基于受援人申請(qǐng)，實(shí)踐中，有的區(qū)、縣（市）可能因?yàn)榻?jīng)費(fèi)緊張或司法資源的有限，對(duì)于符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的受援人引導(dǎo)其采用代書(shū)等非訴訟的途徑解決，變相刪選了部分不能勝訴的案件，從而在表面上提高了民事法律援助案件的勝訴率。此外，案件的“勝訴”或“敗訴”，是法律援助工作者根據(jù)判決書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行判斷，數(shù)據(jù)采集具有隨意性。如實(shí)踐中，就有評(píng)估專家提出有民事案件受援人的訴訟請(qǐng)求和權(quán)益完全沒(méi)有得到維護(hù)，應(yīng)當(dāng)是敗訴案件，但在卷宗顯示案件是“勝訴”。因此，民事案件“勝訴率”也不能完全反映案件的質(zhì)量。

4.關(guān)于抽查樣本與案件質(zhì)量。目前，同行評(píng)估、受援人滿意度調(diào)查、旁聽(tīng)庭審、法官意見(jiàn)征詢等控制或反映案件質(zhì)量的措施均采用抽樣方式。實(shí)踐中，旁聽(tīng)庭審、受援人滿意度調(diào)查和法官意見(jiàn)征詢抽查數(shù)僅占全部案件的4%左右。同行評(píng)估方面，浙江省《關(guān)于全面開(kāi)展法律援助案件質(zhì)量評(píng)估工作的通知》對(duì)其數(shù)量和范圍作了明確規(guī)定。根據(jù)要求，2015年全市共有案件8189件（在群體性案件中，承辦多名受援人的代理人的算1件），抽取評(píng)估的案件是593件，抽取的比例是7.2%。換言之，大約有92.8%的案件沒(méi)有同行評(píng)估，但每個(gè)案件都有其獨(dú)特性，現(xiàn)行抽查比例偏低，不能較好地反映全市法律援助案件的質(zhì)量情況。

（二）何為案件質(zhì)量

1.關(guān)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在法律援助制度發(fā)達(dá)的國(guó)家，已經(jīng)有了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)在2006年制定了《民事法律援助提供標(biāo)準(zhǔn)》，包括與客戶關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)、提供者的內(nèi)部制度和程序標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)等，其中許多要求都詳盡具體、便于執(zhí)行。英格蘭和威爾士于2002年就制定了《專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》，專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)旨在確保服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行，能夠?yàn)楫?dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。實(shí)踐證明，如果某個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)遵守了專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)的所有規(guī)定，在為當(dāng)事人提供法律咨詢等服務(wù)時(shí)，就會(huì)減少達(dá)不到優(yōu)質(zhì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)⑥參見(jiàn)英格蘭和威爾士《專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)（2009年第2版）》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第三輯），第6頁(yè)。。澳大利亞制定了《法律援助服務(wù)最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)包含了處法律援助代理服務(wù)之外的其他主要服務(wù)的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，以最合適的方式提供優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)，幫助客戶解決法律問(wèn)題。提供高效、準(zhǔn)確、專業(yè)的法律援助服務(wù)⑦參見(jiàn)澳大利亞《法律援助服務(wù)最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第三輯），第99～100頁(yè)。。

2.最低標(biāo)準(zhǔn)要求。聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約關(guān)于公民享有法律援助權(quán)利的規(guī)定，基本遵循了一個(gè)最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。從各國(guó)的具體實(shí)踐看，由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平的制約，國(guó)家在保障公民享有法律援助的權(quán)力還僅限于一些最基本的和必要的需求方面，與法律服務(wù)市場(chǎng)中的高消費(fèi)現(xiàn)象是不能相比的，法律援助服務(wù)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)有自身衡量標(biāo)準(zhǔn)⑧桑寧、羅俊華：《法律援助服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題辨析》，《中國(guó)司法》，2007年第8期。。在現(xiàn)在看來(lái)，非常明顯的是國(guó)家認(rèn)為法律援助不是每個(gè)公民通常情況下都有權(quán)獲得的，日益嚴(yán)重的資源壓力使得法律援助的出資者和服務(wù)的提供者傾向于只資助或提供合格甚至之下的服務(wù)。當(dāng)我們以績(jī)效連續(xù)體理論中的“不合格—優(yōu)秀”等級(jí)考慮某個(gè)律師的績(jī)效表現(xiàn)時(shí)，只要律師提供的質(zhì)量處于‘合格-優(yōu)秀’登記幅度內(nèi)的任意之處時(shí)，那么他提供的就是優(yōu)質(zhì)的服務(wù)⑨［英］阿倫·佩特森（Alan Paterson）：《同行評(píng)估質(zhì)量保證（蘇格蘭）》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第二輯），第227頁(yè)。。

三、如何提高法律援助案件質(zhì)量

結(jié)合司法部法律援助中心在杭州開(kāi)展的法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)試點(diǎn)工作和案件質(zhì)量評(píng)估示范中心的實(shí)踐，建議從以下方面構(gòu)建案件質(zhì)量管理體系，以確保提高法律援助案件質(zhì)量。

（一）制定實(shí)施法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和指南

“實(shí)現(xiàn)‘規(guī)范與質(zhì)量’是法律援助工作發(fā)展的一個(gè)永恒主題，只是在不同的發(fā)展階段有不同的要求”⑩司法部法律援助中心：《全國(guó)法律援助“規(guī)范與質(zhì)量”情況調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)司法》，2007年第4期。，規(guī)范法律援助服務(wù)組織和法律援助人員的法律援助行為，建立法律援助質(zhì)量控制機(jī)制，是法律服務(wù)委員會(huì)工作中的重中之重?郭婕：《英格蘭和威爾士法律援助工作經(jīng)驗(yàn)概述》，《中國(guó)司法》，2011年第7期。。

1.制定《法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的必要性。在我國(guó)，法律援助的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還面臨著一些制約和瓶頸，《法律援助條例》相對(duì)滯后、過(guò)于籠統(tǒng)，法律援助實(shí)施的相關(guān)程序要求和標(biāo)準(zhǔn)大多分散在各部門的諸多規(guī)范性文件中，法律援助工作人員和援助律師在實(shí)施行政給付以及具體案件辦理上缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于律師履行法律援助義務(wù)的自覺(jué)性，因此有必要制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)踐的《法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》。

2.《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范的內(nèi)容。法律援助服務(wù)包括咨詢、受理、審查、指派、承辦、結(jié)案、歸檔、支付補(bǔ)貼等內(nèi)容，如果每個(gè)環(huán)節(jié)都有規(guī)范的參照標(biāo)準(zhǔn)，從承辦案件的“源頭”上落實(shí)要求，能一定程度排除影響服務(wù)質(zhì)量的客觀不利因素，確保提供規(guī)范的服務(wù)程序。2015年10月，《杭州市法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》以地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（DB 3301/0168—2015）的方式由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式發(fā)布并實(shí)施。《標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容包括：適用范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語(yǔ)和定義、服務(wù)原則、服務(wù)組織、服務(wù)流程與要求、服務(wù)質(zhì)量控制等七章，近三萬(wàn)字，力求全維度、多角度規(guī)范法律援助工作的各個(gè)方面。

3.《標(biāo)準(zhǔn)》的具體落實(shí)?！皹?biāo)準(zhǔn)”是一些指南，是基于合并與過(guò)濾該領(lǐng)域富有經(jīng)驗(yàn)的個(gè)人判斷形成的。希望法律援助提供者及其執(zhí)業(yè)者所提供的服務(wù)能達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)?《美國(guó)律師協(xié)會(huì)民事法律援助提供標(biāo)準(zhǔn)（節(jié)選）》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第二輯），第6頁(yè)。。為確?！稑?biāo)準(zhǔn)》在實(shí)踐中取得實(shí)效，需要采取具體措施。一是建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制。杭州市司法局印發(fā)了《法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化考核細(xì)則（試行）》，明確考核內(nèi)容，設(shè)定分值、考核方式及扣分標(biāo)準(zhǔn)，要求全市各法律援助機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行。二是加大工作的督查力度。對(duì)組織開(kāi)展定期或不定期的督查，抽查工作人員和承辦人對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》的掌握情況，引導(dǎo)法律援助案件承辦人員嚴(yán)格按照《標(biāo)準(zhǔn)》辦理法律援助案件，確保法律援助服務(wù)質(zhì)量。

目前，杭州市正擬定《法律援助案件辦理指南》，摘錄并完善原《標(biāo)準(zhǔn)》的案件承辦內(nèi)容，增加程序監(jiān)管、同行評(píng)估、法官意見(jiàn)征詢等質(zhì)量控制措施和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等。該標(biāo)準(zhǔn)將適用于法律援助人員辦理法律援助案件，要求律師以質(zhì)量思維運(yùn)用自己的專業(yè)判斷和專業(yè)知識(shí)去幫助當(dāng)事人解決問(wèn)題，最佳實(shí)踐指南是律師服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)能幫助律師提高質(zhì)量?司法部法律援助中心：《中澳法律援助質(zhì)量保證國(guó)際研討會(huì)綜述》，《中國(guó)法律援助》，2015年第5期。。

（二）采用“三角校正法”評(píng)價(jià)案件質(zhì)量

“質(zhì)量和成本研究工作的主要特點(diǎn)是：對(duì)比法和三角校正法的運(yùn)用”?三角校正（Triangulation），又稱三角交叉法，這種方法被Denzin（1789）首次引入社會(huì)科學(xué)研究方法中，其基本的假設(shè)是：任何一種資料、方法和研究者都難免有其各自的偏差，唯有納入各種資料、方法和研究者時(shí)才能中和（Neutralize）（Jick，1979，引自胡幼慧，1996）。Stake認(rèn)為三角校正不在內(nèi)容的真實(shí)性如何，而在于不同的人所呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的意義。所以三角校正的目的是在尋找豐富的事情面向，不同的資料來(lái)源會(huì)有不同的面向，同樣的事在不同的時(shí)空情境是否仍有相同的意義（Stake，1995）。同①，第172頁(yè)。，通過(guò)對(duì)這些不同方法的運(yùn)用，以評(píng)估專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。杭州市法律援助中心開(kāi)發(fā)了法律援助案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，將程序監(jiān)督、受援人滿意度調(diào)查、法官意見(jiàn)征詢、同行評(píng)估以及抽樣的旁聽(tīng)庭審五方評(píng)價(jià)納入到同一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一案一評(píng)”。

1.動(dòng)態(tài)程序監(jiān)督。開(kāi)發(fā)適合本地工作實(shí)踐的“法律援助案件質(zhì)量管理系統(tǒng)”（分內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)）。法律援助管理人員在管理系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)中指派案件，向法律援助人員發(fā)送統(tǒng)一的法律文書(shū)，法律援助人員通過(guò)“杭州法律援助”外網(wǎng)接收、下載相關(guān)格式文書(shū)。程序監(jiān)管包括收案、閱卷、會(huì)見(jiàn)、開(kāi)庭、結(jié)案等內(nèi)容，法律援助人員應(yīng)通過(guò)“杭州市法律援助案件意見(jiàn)征詢”微信公眾號(hào)或“杭州法律援助”外網(wǎng)及時(shí)登記案件進(jìn)程。如法律援助人員應(yīng)在接受指派或安排承辦之日起3個(gè)工作日內(nèi)向辦案機(jī)關(guān)提交律師執(zhí)業(yè)證、法律援助公函等通知辯護(hù)手續(xù)；自案件辦結(jié)之日起15日內(nèi)向指派的法律援助機(jī)構(gòu)結(jié)案。法律援助管理人員“全程跟蹤”案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)律師辦案不及時(shí)或可能造成延誤，通過(guò)“短信提醒”，法律援助人員通過(guò)“微信操作”，若還不及時(shí)登記，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)扣分。

2.受援人滿意度調(diào)查?！笆茉藵M意度調(diào)查”類似于產(chǎn)品提供者所做的用戶滿意度調(diào)查，案件受援人或親屬對(duì)承辦律師態(tài)度、執(zhí)業(yè)水平、執(zhí)業(yè)紀(jì)律等方面具體最直觀地感知和評(píng)價(jià)。為方便受援人反饋意見(jiàn)，市法律援助中心開(kāi)發(fā)了“杭州市法律援助案件意見(jiàn)征詢”微信公眾號(hào)，民事案件受援人通過(guò)微信即可填寫(xiě)滿意度調(diào)查表。刑事法律援助案件的受援人通過(guò)看守所法律援助工作站銜接完成紙質(zhì)滿意度調(diào)查。法律援助機(jī)構(gòu)及時(shí)跟蹤并以電話回訪為補(bǔ)充，確保每個(gè)案件都有受援人滿意度調(diào)查結(jié)果。

3.法官意見(jiàn)征詢?！胺ü僖庖?jiàn)征詢”是由法官作為一個(gè)法律專業(yè)權(quán)威人士，直接考察承辦律師的執(zhí)業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)，作出的評(píng)價(jià)相對(duì)客觀、公正、專業(yè)、權(quán)威。法官通過(guò)微信公眾號(hào)可以直接查詢承辦人和聯(lián)系方式，并以其專業(yè)的視角對(duì)承辦人作出評(píng)價(jià)，更具客觀性。法律援助機(jī)構(gòu)做好及時(shí)跟蹤，確保每個(gè)審判階段的案件都有法官意見(jiàn)征詢。

4.同行評(píng)估。同行評(píng)估是法律援助質(zhì)量控制制度中的黃金準(zhǔn)則，杭州市通過(guò)六年的實(shí)踐和思考，逐漸探索出低成本、易操作，可實(shí)現(xiàn)“一案一評(píng)”的同行評(píng)估方式。

（1）評(píng)估專家培訓(xùn)和考核。關(guān)于評(píng)估專家：杭州市的報(bào)名條件是從事訴訟業(yè)務(wù)十年以上且具有本科以上學(xué)歷的律師，或從事訴訟業(yè)務(wù)二十年以上的資深律師，目前專家?guī)旃灿性u(píng)估專家95名，平均執(zhí)業(yè)年限19年。下一步，根據(jù)需要繼續(xù)增補(bǔ)到專家?guī)斐蓡T共150名左右，負(fù)責(zé)全市法律援助案件評(píng)估工作。法律援助機(jī)構(gòu)先對(duì)評(píng)估專家進(jìn)行實(shí)際操作培訓(xùn)和考核，通過(guò)考核后頒發(fā)同行評(píng)估專家證書(shū)。

（2）線上“一案一評(píng)”?！熬W(wǎng)上評(píng)估即信息化評(píng)估，是法律援助案件質(zhì)量評(píng)估的發(fā)展方向，最大特點(diǎn)是無(wú)紙化評(píng)估，省時(shí)、省力，降低評(píng)估成本，提升評(píng)估公信力和效果。”?北京市海淀區(qū)司法局：《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作探析》，《中國(guó)司法》，2015年第4期。①評(píng)估模式。在實(shí)現(xiàn)全部案卷電子掃描進(jìn)系統(tǒng)的前提下，案件質(zhì)量管理系統(tǒng)自動(dòng)將需要評(píng)估的案件，短信發(fā)送給兩個(gè)評(píng)估專家，評(píng)估專家進(jìn)入案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，完成評(píng)估工作。當(dāng)評(píng)估結(jié)論不一致時(shí)，系統(tǒng)會(huì)給評(píng)估專家同時(shí)發(fā)送短信，評(píng)估專家要在線下溝通，力求排除主觀因素，得出相對(duì)客觀的一致評(píng)分結(jié)果。如果溝通后仍無(wú)法形成一致評(píng)估等級(jí)，則由“評(píng)估委員會(huì)”的專家共同討論得出結(jié)果。②評(píng)估費(fèi)用。“線上評(píng)估”可以節(jié)省場(chǎng)地、食宿等費(fèi)用，費(fèi)用支出僅用于專家評(píng)估和培訓(xùn)費(fèi)用，而且律師可以綜合利用“碎片時(shí)間”，節(jié)約時(shí)間成本。以2016年結(jié)案數(shù)為例，以100元*2=200元/件計(jì)算，每個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)的評(píng)估費(fèi)用如下（表4）。③評(píng)估的頻率。“線上評(píng)估”靈活性較高，評(píng)估基本可以達(dá)到與結(jié)案同步，考慮到評(píng)估專家的時(shí)間成本，法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)承辦律師結(jié)案，完成電子掃描的基礎(chǔ)上，一次發(fā)送10個(gè)案件給一組（兩個(gè)）評(píng)估專家，根據(jù)2016年案件總數(shù)測(cè)算，每年每個(gè)專家大概評(píng)估50個(gè)案件。

5.合理運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。綜合評(píng)估結(jié)束后，案件質(zhì)量控制系統(tǒng)會(huì)根據(jù)動(dòng)態(tài)程序監(jiān)督、受援人滿意度調(diào)查、法官意見(jiàn)征詢、同行評(píng)估和抽查的旁聽(tīng)庭審五方評(píng)價(jià)自動(dòng)生成一個(gè)案件的綜合“成績(jī)單”，每個(gè)案件形成優(yōu)秀、良好、合格和不合格定性評(píng)估結(jié)果。法律援助機(jī)構(gòu)將《法律援助案件質(zhì)量評(píng)價(jià)表》發(fā)送給案件承辦人和所在的單位，以便其在今后辦理法律援助案件時(shí)能有針對(duì)性地改進(jìn)和提高。①對(duì)于“良好”及以上的案件承辦人，實(shí)行3年“免評(píng)估”。如果某個(gè)被挑選的法律援助提供者在過(guò)去3年里已經(jīng)接受過(guò)同行評(píng)估，并且被評(píng)定為“良好”或者以上等級(jí)，一般來(lái)說(shuō)，該同行評(píng)估評(píng)定結(jié)果將直接被納入全國(guó)基準(zhǔn)，不需要對(duì)該法律援助服務(wù)提供者進(jìn)行再次審查。②對(duì)“優(yōu)秀”案件承辦人，實(shí)行表彰。把“優(yōu)秀”等級(jí)的案卷作為模板，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以增強(qiáng)律師辦理法律援助案件的規(guī)范性。在案件指派上有所傾斜，將有重大社會(huì)影響力的案件指派給“優(yōu)秀”案卷的律師承辦，讓更多的優(yōu)秀律師為受援人維權(quán)?司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作報(bào)告》，《中國(guó)司法》，2015年第5期。。③對(duì)“不合格”及以下案件承辦人，予以通報(bào)批評(píng)，并對(duì)不合格案件的承辦人一年內(nèi)、律師事務(wù)所六個(gè)月內(nèi)停止指派法律援助案件，同時(shí)排除出政府購(gòu)買法律援助服務(wù)準(zhǔn)入名單。④建立差別化案件補(bǔ)貼。逐步推行辦案質(zhì)量與辦案補(bǔ)貼掛鉤的差別案件補(bǔ)貼制度，根據(jù)案件辦理質(zhì)量確定不同級(jí)別發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)提高辦案質(zhì)量。

表4 開(kāi)展案件質(zhì)量同行評(píng)估數(shù)量統(tǒng)計(jì)測(cè)算 單位：件，萬(wàn)元

（三）探索不同的法律援助提供方式

1.建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。法律援助要“從價(jià)格改革入手，逐步推動(dòng)法律援助的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革”，“可以嘗試在保證具有足夠市場(chǎng)吸引力的前提下，適當(dāng)放開(kāi)法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓法律服務(wù)市場(chǎng)最終決定法律援助服務(wù)的價(jià)格”，“目前世界各國(guó)提供法律援助服務(wù)，主要采取的是政府購(gòu)買服務(wù)的方式”?桑寧：《論中國(guó)法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國(guó)司法》，2013年第10期。。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，明確要建立健全政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，而且原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)購(gòu)買。2017年2月，司法部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于律師開(kāi)展法律援助工作的意見(jiàn)》的通知，明確了推行政府購(gòu)買法律援助服務(wù)工作機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，向律師事務(wù)所等社會(huì)力量購(gòu)買法律服務(wù)，引入優(yōu)質(zhì)律師資源提供法律援助。實(shí)踐中，法律援助被納入《杭州市政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄（2017年度）》，上城、江干、西湖3個(gè)區(qū)率先探索開(kāi)展未成年人法律援助案件政府采購(gòu)試點(diǎn)，我們將在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)政府購(gòu)買法律援助服務(wù)，不斷提高律師的積極性和辦案質(zhì)量。

2.探索“專職律師”模式。法律援助提供模式，是法律援助服務(wù)市場(chǎng)化國(guó)家普遍關(guān)注的一個(gè)話題。對(duì)法律援助提供模式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，始終沒(méi)有較為一致的認(rèn)識(shí)，目前也還沒(méi)有一個(gè)普遍認(rèn)同的定義?？死锊x的專職模式，是指由政府通過(guò)合同雇傭?qū)Ｂ毬蓭焷?lái)提供法律援助服務(wù)，律師的職責(zé)是為法律援助當(dāng)事人提供專業(yè)的法律服務(wù)，不參與政府對(duì)法律援助的各項(xiàng)管理?桑寧：《法律援助提供模式研究——中國(guó)“專職模式”辨析》，《中國(guó)司法》，2013年第12期。。杭州市西湖區(qū)和蕭山區(qū)采取適合本地實(shí)際的法律援助提供模式，值得繼續(xù)完善和推廣。（1）“打包簽約”服務(wù)模式。2009年以來(lái)，西湖區(qū)法律援助中心在全省率先實(shí)行法律援助“打包簽約”的管理新模式。通過(guò)自主報(bào)名、考核選拔的方式，法律援助中心與七家規(guī)模較大、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的律師事務(wù)所和二十五名政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)的律師實(shí)行“雙簽約”，把刑事辯護(hù)、侵權(quán)糾紛等專業(yè)性較強(qiáng)的案件單獨(dú)指派給相應(yīng)的律師事務(wù)所。通過(guò)每季度進(jìn)行綜合考核、二次回訪制度等實(shí)行動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格考核，多措并舉，確保辦案質(zhì)量。（2）“五+X”刑辯團(tuán)隊(duì)模式。為形成刑事案件的固定律師隊(duì)伍，提供高質(zhì)量的刑事法律服務(wù)，蕭山區(qū)司法局實(shí)行“五+X”模式。即通過(guò)公開(kāi)招聘和遴選，五名社會(huì)律師與蕭山區(qū)司法局簽訂合同，在法律援助中心“專職”辦理刑事法律援助案件，同時(shí)參與12348專線咨詢和案件旁聽(tīng)庭審等工作。法律援助中心對(duì)“專職律師”進(jìn)行日常管理、培訓(xùn)和監(jiān)督，確保了辦案的質(zhì)量。

如何提高法律援助案件質(zhì)量是法律援助工作的永恒話題。社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法治的推進(jìn)，法律援助制度的完善，都對(duì)法律援助案件質(zhì)量提出了新的要求。我們要具有世界眼光、要熟悉國(guó)情、要有創(chuàng)新思維、要有戰(zhàn)略思考，緊密結(jié)合實(shí)際進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，目標(biāo)要實(shí)際具體，措施要切實(shí)可行 ，推動(dòng)案件法律援助案件質(zhì)量管理的創(chuàng)新與發(fā)展，保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助，努力讓每個(gè)法律援助案件都經(jīng)得起質(zhì)量的檢驗(yàn)，努力讓人民群眾在每一個(gè)法律援助案件中都感受到公平正義。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）